城市群競合問題研究

摘要：近年來，我國城市群發展迅速，但競合水平較低。從總體來看，我國城市群競合主要存在競合意識缺乏、競爭多于合作、形式大于實效、重硬件輕軟件等問題。要提升我國城市群的競合水平，必須加強競合制度的建設，改善軟環境及參與國際競合，使競爭與合作相互促進，推動城市群經濟健康發展。

關鍵詞：城市群；合作；競爭；競合

中圖分類號：F290 文獻標識碼：A 文章編號：1003－3890(2011)11－0028－05

一、城市群競合研究的理論綜述

競合理論來自于企業競爭領域的研究，最早由美國耶魯大學的Nalebuff教授和哈佛大學的Bran－denburger教授提出。1996年他們在《co－opetition》中闡明，合作競爭并不是“競爭”與“合作”的簡單組合，而是一種動態的共同合作競爭的博弈關系，以此實現雙贏。此后競合理論在競合效應和模型分析方面不斷得到補充完善，如“競合優勢”論圓等，成為一種常用的企業競爭分析工具，被我國學者引入到城市競爭領域并展開了城市競合的研究。近年來，城市競合的研究成果主要有以下四個方面。

1.概念內涵探討。有研究者認為，城市競合是競爭與合作相互融合的動態過程，是城市競爭的高級表現形式。也有人認為，城市競合是全方位的競爭，競爭與合作互相促進，推動城市發展。

2.競合的內容分析。城市競合主要包括主導產業競合、旅游競合、港口競合、政府競合、空間競合等。

3.競合機制安排設計。有研究者提出，雙贏機制是城市競合的重要保證，提高相鄰城市分工程度，形成合理的城市分工合作體系，并按照原有市場規模合理分配分工合作預期收益，可以形成利益協調、競合共贏的局面。競合參與者的協同能調整和完善城市競爭與合作關系，建成現代國際大都市。

4.城市群競合關系，包括城市群內部競合，與其他城市群在國內和國際層面的競合：關系的硼究。

對城市競合問題的研究，在不少方面都有所觸及并取得了一定的成果，為進一步研究城市競合關系提供了基礎。在城市群競合研究方面，盡管對城市群內部和外部競合進行了劃分，但對城市群競合存在的問題、原因及對策的專門研究較少，而這方面的探討有助于我國城市群的良性發展。

二、城市群競合存在的問題

從總體來看，經過多年城市化進程，我國逐漸形成了城市群為主導的區域發展格局，而城市群競合整體呈現競爭多于合作的狀態。這主要表現在三個層次上：在城市群內部，各城市產業結構雷同，發展戰略趨同，甚至以鄰為壑的現象相當普遍。根據中山大學城市與區域研究中心的調查，珠三角9個城市中工業結構相似系數超過90％的有5對，其中珠海與東莞、東莞與深圳相似系數分別達到95.83％和97.02％；9市的工業產值47％以上集中在食品、紡織、機械工業、電氣機械、電子及通訊設備5個行業。在國內層面，珠三角與長三角之間的比較和競爭從政府到民間，一直是公開討論的熱點，隨著環渤海城市群的加入，這種競爭更加激烈。而中部地區的中原城市群和長株潭城市群就主導地位一直爭論不休。在國際層面上，我國三大城市群與國外城市群的合作甚少，尤其是明顯的外向性經濟特征，與國外城市群之間形成直接競爭，反而成為國際貿易摩擦的導火索。具體來說，我國城市群競合存在以下五個方面的問題。

(一)缺乏競合意識

從博弈論來看，競爭強調的是競爭各方的“零和博弈”，即博弈各方的收益或損失總和為零，而競合則是合作下的博弈，即博弈各方的收益或損失總和不是零值，屬于“非零和博弈”。我國城市群競合的總體狀態之所以處于競爭大于合作階段，首先在于各城市作為博弈主體，缺乏競合意識，思想理念仍被競爭關系的“零和博弈”占據。在零和博弈的競爭思維下，各城市都是“理性城市”，追求的是自我利益最大化，于是“稅收優惠競爭”、“招商引資競爭”等十分普遍，甚至以鄰為壑，不惜進行行政干預和市場封鎖。2009年全球最大航運公司——馬士基預備在中西部地區建立一個后臺數據服務中心，將其大中華區的單據統一錄入管理。這一想法很快便被嗅覺靈敏的地方招商官員捕捉，一場爭奪馬士基大戰很快在武漢、重慶、成都和西安等幾個城市間展開。為爭取這一大型項目落地，各城市紛紛拿出土地、稅收等政策優惠進行“搏殺”，重慶甚至祭出“減免10年營業稅”的“殺手锏”，但馬士基最終選擇在20lO年初落戶成都，讓武漢、重慶等市因未能拿出更優惠條件爭到該項目而懊悔不已。

(二)競爭多于合作

城市群由多個城市組成，作為各自獨立的財政主體，城市之間的競爭是常態而合作甚少。城市群內部，各城市圍繞GDP、招商引資等激烈競爭，如長三角的上海、蘇州、無錫等城市的惡性招商競爭，以至于2008年國務院曾為此專門出臺文件加以規范。在城市群之間，城市群整體在發展速度、經濟指標等方面競相攀比，對國家政策、投資人才等展開競爭，如長三角與珠三角的多年比較與競爭。不僅如此，在近幾年國家密集出臺區域規劃的情況下，各城市群紛紛提出“合作推進一體化”、“組團式發展”等發展戰略，但由于“零和博弈”思維的原因，“組團式發展”卻演變為“組團式競爭”。如珠三角城市群2009年在政府推動下形成了“廣佛肇”、“深莞惠”和“珠中江”三個組團式城市發展格局，若依然是競爭思維主導，“組團式競爭”將難以避免。

(三)合作形式大于實效

近年來，隨著科學發展意識的增強，我國十分重視區域規劃，主要表現就是多個區域發展規劃的相繼出臺。在各區域規劃中，區域一體化被賦予重點關注，城市群的合作發展被寄予厚望，我國的長三角、珠三角、環渤海等城市群展開了合作行動。如長三角城市群的“定期磋商機制”、“專題合作機制”以及“城市經濟協調會”等城市合作機制，珠三角城市群的“市長聯席會議”、“市長論壇”等，這些協調機制為開展合作發揮了積極作用，但從實際效果看，卻是形式多于實效。2009年底，大眾汽車在廣州發布“南方戰略”，預備在廣東新建一家工廠。其后廣東多個城市加入了爭奪行列，東莞、湛江、佛山等市紛紛展開公關，尤其是同屬于佛山的南海和順德也“爭奪激烈”，最后項目被南海“搶走”。而在環渤海城市群，雖然1986年就有了環渤海地區市長聯席會，制訂了合作機制并建立了合作框架，但京津兩市的競爭一度導致環渤海城市群發展緩慢，直到2006年天津被定位為“北方經濟中心”，這一局面才有所改觀。事實證明，城市群要實現真正的合作競爭，尚需假以時日。

(四)重“硬件”輕“軟件”

目前，盡管區域一體化、城市群一體化的觀念已被廣為接受，在官方和民間獲得共識，但城市群的競合水平依然較低，這突出表現在城市群競合中的重“硬件”輕“軟件”現象上。城市群一體化中，基礎設施線性投資等“硬件”是重點，而人文理念、文化傳統、發展意識等“軟件”卻被忽略，這導致城市群競合缺乏實質意義。如珠三角城市群在交通一體化方面推進迅速，而文化整合、發展理念、意識制度方面的合作卻十分匱乏，制約了珠三角城市群的競合水平提升，這一問題也同樣出現在長三角城市群的發展中。

(五)缺乏國際眼光

按照戈特曼的城市群標準，世界上有五大城市群，即美國東北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群和英國倫敦城市群。這五大城市群都經過了漫長的發展過程，在工業化中逐漸形成，具有極高的市場化水平，是目前最具國際競爭力的區域。同世界五大城市群比較，我國城市群的國際競爭力尚低，這固然有經濟發展階段的原因，但也與城市群自身缺乏國際眼光有關。正是因為缺乏國際眼光，城市群(內部)競爭激烈，缺乏合作。在城市分工、產業結構等方面，無法形成差異化競爭，市場化進程受阻，導致國際競爭力缺乏，無法改變國際產業分工中的低端地位。

三、城市群競合問題的原因

我國城市群的競合之所以存在諸多問題，固然受整體經濟發展水平所限，但主要來自于三個方面原因，即行政區經濟、政績考核制度和缺乏法制化。行政區經濟導致市場分割，產業大而全，同質競爭；政績考核制度導致利益對抗，惡性競爭，畫地為牢；缺乏法制化導致城市合作協調流于形式，空喊口號，缺乏實效。

(一)行政區經濟

行政區經濟表現為以行政邊界為分割的經濟體系，是我國市場經濟不完善的重要表現之一。行政區經濟最嚴重的后果，就是區域市場分割。城市群的各個組成城市各自都有明確的行政邊界，盡管市場經濟的推進已經大大削弱了市場分割程度，但經濟活動依然很大程度上是以行政邊界為范圍而展開。城市之間市場分割嚴重限制了資源要素的流動性，導致城市產業體系的大而全、小而全特征，產業同構嚴重，無法形成差異化分工。在招商引資、資源流動等方面出現了惡性競爭、地方保護等怪相頻現，尤其是基礎設施重復建設積弊深重。如上海花巨資建設的深水洋山港，其規劃規模超過中國香港，與由國家投資、本為服務上海的寧波北侖港形成競爭關系，導致重復投資的浪費。據調查，長三角城市群的江蘇、浙江和上海之間產業同構比例一度高達92％、86％和78％。

(二)政績考核制度

政績考核是任用、選拔人才的重要方法，而官員升遷也主要依賴政績考核的好壞，因此官員晉升就成為“政績錦標賽”。我國現有政績考核制度是以GDP、稅收這些指標為主，對于城市群各個官員來說，只有自己所轄市內的GDP、稅收等政績“晴雨表”持續走高，才有維持和升遷的可能。組成城市群的各城市客觀存在的利益訴求不同，政績考核更加劇了這種利益訴求，使城市之間形成利益對抗。這種“零和博弈”進一步加深了城市群內部的惡性競爭，如北京、上海、廣州、深圳等大城市之間的“總部經濟”之爭，不僅導致很多二線城市企業總部“被奪”，甚至出現了企業總部被利益驅動的“候鳥式遷移”。這種在各市之間遷移而享受各種政策優惠的做法，最終導致了政府稅收流失。各城市盡管對企業這種行為心知肚明，但考慮政績需要，不得不拿出更優惠的條件來與周邊城市進行競爭。

(三)缺乏法制化

在競爭日益全球化、區域化的今天，合作共贏已成為城市發展的共識，但思想上的共識在現有環境下卻難以落實，這與競合的法制化缺乏密切相關。從已經形成的各城市群看，城市群內部各城市的合作很早就有各種形式，城市群之間的合作匱乏。城市群內部各城市的協調機制有市長(書記、政協主席)聯席會議、合作論壇、市長論壇、經濟協調會、專題合作等多種形式，但這些協調機制缺少法律基礎，在缺乏立法保障和相關法律體系支撐的情況下，協調成果的實現難以保障。如珠三角城市群的斷頭路、跨界流域污染等問題，雖經各市各部門協調會商多次，仍遲遲無法解決。只有通過立法途徑把協調行為制度化，并設立城市間協調日常事務的常設管理機構進行實施，才能較好地解決城市群競合的問題。

四、提升城市群競合水平的思考

從國際競爭的角度來看，未來的國際競爭參與主體實際上是一國國內多個具規模的城市群。各城市群在世界分工與合作領域的地位、經濟集聚效應和擴散效應的大小往往能夠決定一個國家或地區的競爭力和在未來世界的國際地位。城市群的競合水平高低體現著城市群發展的成熟程度，合作共贏、競爭互利是一個城市群競爭力提升的推動力。因此，采取措施提升城市群的競合水平關乎國家未來競爭力的大小。

(一)強化競合意識

從目前我國城市群的現狀看，競合意識的缺失左右了城市的戰略思維，當務之急就是樹立各城市及城市群的競合意識。這種競合意識并不是簡單的變競爭為合作，而是以“正和博弈”取代“零和博弈”，強調“雙贏”、“多贏”結果。各城市在政策制定時不僅僅考慮自身收益，還考慮的是如何與其他城市合作把“蛋糕”做的更大，以使自身收益最大化。以珠三角的佛山市為例，佛山2002年合并南海、順德等地要打造廣東“第三大城市”，但經濟實力強勁的南海、順德一直有“離心”傾向，尤其是如今順德已成為廣東“省直管縣”改革試點城市，具備與佛山平起平坐的地級市權限，佛山與順德的城市關系堪憂。而廣深之間的“龍頭之爭”一直不曾停息，這與珠三角城市群邁向世界級城市群的目標不符。因此，強化競合意識是首要之舉。

(二)改革政績考核制度

GDP導向的政績考核制度是導致市場分割、合作困難的主要原因，以往常通過區劃合并或擴張解決問題，如廣州南進番禺成為臨海城市，佛山吞南海、順德為區等。在行政區劃客觀存在的情況下，常規的區劃合并并非完全有效，反而導致諸多新問題。在正視區劃邊界存在的基礎上，改革政績考核指標體系不失為克服行政區經濟的替代途徑。具體設想為在政績考核制度中增加城市合作指標，根據合作情況和效果進行評價，這種合作考核可以作為GDP考核的一個指標之一，也可以單獨作為一個指標，在政績考核中占一定權重，以此形成城市政策約束，弱化惡意競爭行為。

(三)競合制度化

區域合作發展的協調機制大致有兩類：一是制度化協調機制，二是非制度化的協調機制。基于我國現狀，制度化協調機制更有效，城市群競合也是如此。城市群競合制度化主要目標是提升分工合作水平和保障公平競爭，途徑是建立具有法律效力的統籌協調機制。統籌協調機制主要包括三個方面：規劃協調機制、產業協作機制和利益分配機制。規劃協調機制主要是城市群各城市在空間、資源、交通、環境等方面加強協調統一，如歐盟的歐洲空間展望、巴黎地區戰略規劃、大倫敦議會、北美“五湖聯盟”等，都具有類似功能，為城市群競合提供了良好的基礎。產業協作機制主要著眼于產業分工與合作，世界各大城市群，紐約城市群、東京都市圈等，都具有完善的產業分工格局，形成巨大的整體影響力。在紐約城市群，以紐約資本優勢為中心，出現了費城的重工業、波士頓的高科技產業和巴爾的摩的冶煉工業和航運業，從而形成紐約城市群的競爭優勢。利益分配機制是城市群合作的重要協調手段，有研究證明，相鄰城市分工合作，按照既有市場規模大小分配合作收益，可實現競合共贏。如果說增加合作考核指標是從政治上進行引導，利益分配機制則是市場無形之手的指揮。城市間一旦達成合理的合作利益分配機制，諸如斷頭路、跨流域治理等難題將迎刃而解。城市間通過條約或協議的方式，建立起有法律效力的統籌協調機制，以常設性協調機構負責執行，以市長聯席會議、高層協調會議等為協商決策機制，將城市群競合納入制度化軌道，形成競合優勢。

(四)提升競合的軟環境

城市群的競爭優勢既有基礎設施、資源環境、產業基礎和人力資源等“硬實力”，還包括文化傳統、思想觀念、創新意識和制度政策等“軟實力”。“硬實力”往往顯而易見，展示城市群外在優(劣)勢，而“軟實力”雖然不易量化直觀，但卻是城市群競爭優勢的核心。如環渤海城市群，雖然自形成起其基礎設施、資源物產、產業水平和人才優勢獨一無二，但由于思想意識、制度政策引發京津內耗，“軟實力”弱化導致發展形勢遠不及珠三角、長三角城市群。在長三角城市群，江浙文化與上海相近，但合作共贏的意識卻不足，16個城市中有12個把電子信息作為支柱產業，動漫產業“一哄而上”，引資競爭惡性循環，大大削弱了長三角城市群的競爭力。如果國內城市群在軟環境上進一步提升，發展會更快更好。

(五)加強國際競合

囿于形成時間短、市場經濟不完善等客觀原因，國內城市群在國際競合上仍是短板，實際表現為開放度不夠，真正具世界影響的大都市稀缺，對外分工合作水平低，還不具備與世界一流城市群競爭的能力。當務之急要提升城市群內部競合水平，加強國內城市群的競合能力，以科技創新、分工協作形成競合優勢，逐漸提升與世界一流城市群的競合層次，改變不利的世界分工地位，增強話語權，擴大開放度，打造從亞洲到全球的世界級城市群。如珠三角城市群，若加強規劃協調，充分利用港澳國際大都市的有利條件，形成合理的產業分工協作體系，積極參與國際競爭，一個新世界級城市群將日益清晰。

五、結束語

從國際競爭的角度來看，未來的國際競爭參與主體實際上是一國國內多個具規模的城市群。各城市群在世界分工與合作領域的地位、經濟集聚效應和擴散效應的大小往往能夠決定一個國家或地區的競爭力和在未來世界的國際地位。城市群競合水平影響其競爭能力高低。我國城市群雖然發展迅速，但競合水平總體較低，表現為缺乏競合意識、競爭多于合作、合作缺乏實效、重“硬件”輕“軟件”以及缺乏國際眼光等問題，而問題的根源在于行政區經濟之弊、政績考核制度缺陷和法制化的欠缺。強化競合意識，改革現有政績考核制度，加強競合制度化，改善競合軟環境和參與國際競合，將有力地提升國內城市群的競合水平，使其向世界級城市群邁進。