水利預算績效管理問題研究

摘要：當前水利預算績效管理整體上處于起步探索階段，績效意識不強，績效管理制度建設滯后，現(xiàn)行績效評價指標設立不合理、體系不健全。建立科學規(guī)范的水利預算績效管理制度，需建立健全高效的組織體系，完善績效預算管理流程；逐步建立預算項目規(guī)劃制度；在逐步擴大預算績效評價試點范圍的基礎(chǔ)上，建立和完善績效問責機制。

關(guān)鍵詞：水利預算；績效管理；績效理念

中圖分類號：F812.3 文獻標識碼：A 文章編號：1003－3890(2011)11－0043－04

預算績效是指預算資金所達到的產(chǎn)出和結(jié)果。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導向的預算管理模式，其根本目的就是將績效理念融入預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，更加關(guān)注預算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，通過改進預算管理，優(yōu)化財政資源配置，提高公共產(chǎn)品和公共服務的質(zhì)量，有效提高財政資金使用效益。本文擬從水利行業(yè)的角度，借鑒發(fā)達國家預算績效管理實踐經(jīng)驗，結(jié)合分析國家及水利部門推進預算績效管理的進程，針對當前績效管理中存在的問題，提出推進水利預算績效管理的建議及措施。

一、發(fā)達國家預算績效管理實踐

(一)英國預算績效管理制度

20世紀70年代末至80年代，英國發(fā)起了反對浪費和低效益的運動，成立了一個效率工作組，對政府的有關(guān)項目計劃和工作進行效率審計，對地方政府的預算開支實行總量控制，要求地方建筑和公路建設項目實行公共部門與私營部門公開競標。評價的具體內(nèi)容包括對支出項目立項決策的效果評價，對支出項目技術(shù)方案的效果評價，對支出項目的經(jīng)濟性和有效性進行評價，對支出項目社會影響的效果評價。評價結(jié)果得到了充分應用，作為調(diào)整政府長期經(jīng)濟目標和計劃、財政部對各部門制定以后年度預算、國會和內(nèi)閣對各級政府行政責任制落實的重要依據(jù)。

(二)美國預算績效管理

1979年，美國管理和預算辦公室(OMB)制定了《關(guān)于行政部門管理的改革和績效評價工作應用》，要求聯(lián)邦政府所有行政部門和機構(gòu)都應評價其項目的實施結(jié)果和效益，從而優(yōu)化政府支出的使用效益。特別是1992年克林頓上臺以后，針對聯(lián)邦政府支出中出現(xiàn)的浪費和低效率情況，以及在項目立項時目標不明確，在執(zhí)行過程中忽視執(zhí)行結(jié)果的情況，開始了大規(guī)模的政府改革，形成了較為完善的績效評價工作體系。美國政府績效評價的組織實施涉及國會會計總署、總統(tǒng)預算與管理辦公室和各政府部門，由國會會計總署對各部門實施績效的評價，所以其評價的力度很大，評價的效果可以充分運用到提高政府工作效率中。

此外，加拿大、澳大利亞、德國、日本、韓國等國家也都建立了比較完善的預算績效管理制度，形成了較為完善的預算績效評價工作體系。上述各國現(xiàn)已實行編制績效預算制度。

從西方發(fā)達國家推行績效管理的實踐可以看出，建立一個成功的績效評價模式要受以下因素的影響：一是確定績效評價在政府工作中的職責定位，包括相應機構(gòu)的設置和具體的職責等；二是確定一套可行的績效評價指標和評價標準；三是建立一個可以把績效評價滲入宏觀管理環(huán)境的制度，績效評價制度不僅應該保證評價工作能夠客觀公正地進行，更重要的是，評價結(jié)果能夠合理地運用，以提高政府支出的效益。

二、水利預算績效管理工作的演進

(一)國家預算績效管理工作的演進

績效評價是預算績效管理的核心。中國的預算績效管理工作，始于20世紀80年代初期。財政支出績效評價作為推進財政支出改革，加強財政支出管理的重要手段，逐步被列入中國財政改革的議事日程。

2001年，財政部組織力量開展專項研究，專門組團對美國、德國、英國、瑞典等國的財政績效管理工作進行了考察，召開了全國財政支出績效評價研討會，成立課題組對財政支出績效評價重點問題進行了專題研究。

2003年，黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”，財政部開始制定各行業(yè)績效評價管理辦法，并組織部分中央部門開展預算支出績效評價試點工作，還選擇了一些重大項目進行績效評價試點。2005年，財政部制定了《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》，對中央部門支出績效評價進行規(guī)范，明確了評價對象、范圍和基本方法。

2006年，財政部在總結(jié)前幾年經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從績效評價對象選擇、程序設計、指標體系設計、結(jié)果運用等方面人手，對績效評價試點工作進行了進一步規(guī)范；并按照統(tǒng)一領(lǐng)導、分類管理、客觀公正、科學規(guī)范的原則，結(jié)合中央部門的實際情況，選擇了新聞出版總署“國家重大出版工程”、農(nóng)業(yè)部“農(nóng)業(yè)科技跨越計劃經(jīng)費”、“科技農(nóng)業(yè)信息入戶”和水利部“長江河道采砂管理費”共4個項目進行績效評價試點。2007年，財政部又確定了教育部“高校構(gòu)建節(jié)約型校園修購”等6個項目作為年度績效評價試點項目，績效評價試點穩(wěn)步推進。

2009年6月財政部出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，指導地方財政部門績效評價管理工作。

2011年3月，國務院批準成立由監(jiān)察部牽頭的政府績效管理工作部際聯(lián)席會議，指導和推動政府績效管理工作。同年4月，財政部根據(jù)管理需要，重新修訂了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，進一步明確了評價主體、評價對象、評價范圍、評價方法、評價指標設定以及評價結(jié)果應用等。2011年7月，財政部又出臺了《關(guān)于推進預算績效管理的指導意見》，提出了推進預算管理的指導思想、基本原則、主要內(nèi)容以及工作要求等。

(二)水利部門預算績效管理工作的演進

按照財政部的統(tǒng)一部署，各級水利部門積極探索和踐行預算績效管理。

早在2l世紀初，水利部門就開展了績效評價管理的初步探索，其中配合財政部委托中介機構(gòu)開展了水文經(jīng)費績效評價試點工作，在行業(yè)內(nèi)引起較大反響。

2004年，水利部先后出臺了《水利部中央級部門預算管理辦法》、《水利部中央級項目支出預算管理細則》，在規(guī)范部門預算管理的同時，重點針對項目支出預算管理的薄弱環(huán)節(jié)，建立并實施了預算項目的專家評審制度、項目實施方案申報審核制度、總結(jié)驗收制度和績效評價分工制度等，并將其與項目庫管理、項目成果管理有機結(jié)合起來，納入統(tǒng)一的預算管理信息系統(tǒng)，有效加強了水利預算資金的事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)的管理。

2005年，財政部《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》印發(fā)后，水利部結(jié)合水利實際，出臺了《關(guān)于進一步加強預算項目成果管理和績效評價的通知》，規(guī)范和加強了水利預算績效管理工作，對績效評價的組織管理、工作程序和結(jié)果運用做了明確規(guī)定，確立了“統(tǒng)一組織、分級實施”的績效評價分工體系，并與逐步建立的專家評審、年度實施方案審查和總結(jié)驗收制度一起，共同構(gòu)建了水利預算項目管理框架體系，為預算績效管理工作開展提供了制度保證。

2006年至今，各級水利部門按照財政部的部署，每年有針對性地選擇社會效益明顯、專業(yè)性強、經(jīng)費數(shù)額較大的項目，多層次、全方位組織開展預算支出績效評價試點；同時，水利部還組織開展了績效評價指標體系等基礎(chǔ)理論研究，制定了有水利特色的績效目標和指標等；2009年后，實行了“事前設定績效目標、事后進行績效評價”的績效評價試點活動。

通過近十年的試點實踐，水利預算績效管理取得了一定的成效，初步樹立了重產(chǎn)出和結(jié)果的績效理念，增強了預算單位的“成本—效益”觀念，各部門、各單位支出責任意識逐步加強，增強了資金分配及管理決策的科學性，提高了財政資金的使用效益，提高了預算管理科學化、精細化水平。

三、水利預算績效管理存在的問題分析

盡管目前預算績效管理工作取得了一定的成績，但由于績效評價是一項全新的工作，西方發(fā)達國家績效管理的實踐也在探索中進行，加上國情不同，無成熟經(jīng)驗可借鑒，從總體看，水利預算績效管理整體上處于起步探索階段，在思想認識、制度建設、組織實施等環(huán)節(jié)還存在一定問題。

(一)思想觀念陳舊，績效意識不強

長期以來形成的“重分配，輕管理；重使用，輕績效”的思想尚未根本改變，重產(chǎn)出、重結(jié)果的績效管理理念尚未完全深入人心。

(二)績效管理制度建設滯后，亟待加強

中國建立預算績效管理制度的背景與西方國家不同，相應的理論研究以借鑒國外經(jīng)驗居多，適合中國國情和水利事業(yè)的理論和制度創(chuàng)新較少，制度建設滯后，覆蓋面還不夠廣，缺乏長效機制和統(tǒng)一規(guī)劃，相應制度和規(guī)范化程序有待進一步完善和細化。

(三)績效評價指標設立及體系建設有待完善

水利預算項目既有經(jīng)常性專項業(yè)務費支出，也有建設和購置類支出、房屋維修類支出、政策研究類和管理類支出，同一類支出中的不同項目也有很大的差異，很難找到一套統(tǒng)一的指標體系覆蓋所有水利預算項目。而現(xiàn)行績效評價指標體系不完善，評價方法相對單一，側(cè)重于合規(guī)性評價，忽視效益性評價；注重支出項目本身的評價，缺乏項目內(nèi)外因素的綜合評價；評價指標中定性指標多，定量指標少，投入指標多，產(chǎn)出指標少；加上水利預算項目缺乏應有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，評價結(jié)果難以和同行業(yè)、同類型項目平均水平相比較，導致水利預算績效評價機制不健全，有待進一步完善。

(四)財政支出績效評價試點面偏小，范圍偏窄，資金量較少

目前，水管單位的績效評價工作基本上尚未開展。試點項目缺乏事前績效目標的設定，大多是事后評價，評價質(zhì)量有待提高，部分試點流于形式等。

(五)績效評價人員專業(yè)素質(zhì)有待提高

預算績效管理是一項極其復雜的技術(shù)工作，需要參與者具備很高的專業(yè)素質(zhì)。而目前參與者很少參與有關(guān)的專業(yè)系統(tǒng)培訓，相關(guān)理論知識和操作規(guī)程掌握不足，對績效評價指標、績效目標的理解也有差異，這些因素在一定程度上影響了績效評價結(jié)果的客觀性和真實性。

四、完善水利預算績效管理的建議

推進預算績效管理，就是將績效理念融入預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督的全過程之中，使績效管理成為預算管理的有機組成部分。推進預算績效管理，探索和建立科學規(guī)范的水利預算績效管理制度，有利于推進預算科學化、精細化管理，有力推動公共財政體制的完善。

(一)加強組織領(lǐng)導，建立健全高效的組織體系。提高認識、強化績效理念

各級水利部門要成立水利預算績效管理委員會，負責本級及所屬單位預算績效管理工作，單位主要負責人負總責，財務部門牽頭，紀檢監(jiān)察、審計、人事、規(guī)劃計劃等相關(guān)業(yè)務主管部門以及相關(guān)專家共同參與。有條件的單位要設置專門辦事機構(gòu)，負責績效管理。要轉(zhuǎn)變思想觀念，強化責任和效率意識，逐步形成財務部門居中協(xié)調(diào)、業(yè)務部門分工負責、具體部門分頭實施的齊抓共管的預算績效管理新格局。

(二)逐步建立完善系統(tǒng)規(guī)范的水利預算績效目標、評價指標及標準管理制度體系，完善預算績效管理流程

各級水利部門要對全過程預算績效管理工作進行規(guī)范，確保預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價、結(jié)果應用和問責等各管理環(huán)節(jié)的工作有序開展，同時要研究完善預算績效管理工作流程，逐步建立以績效目標實現(xiàn)為導向，以績效評價為手段，以結(jié)果應用為保障，以改進預算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高資金使用效益和公共服務水平為目標，涵蓋預算管理全過程的具有水利特色的預算績效管理體系。要注重制度體系建設，抓緊制定和完善科學、規(guī)范的績效管理制度和相關(guān)配套措施，健全預算績效管理制度體系，為預算績效管理提供制度支撐；要研究建立科學、規(guī)范的預算績效管理指標和標準體系，為預算績效管理提供技術(shù)支撐；要推進預算績效管理信息系統(tǒng)建設，為預算績效管理提供信息技術(shù)支撐。

(三)加強水利事業(yè)發(fā)展計劃的制訂，逐步建立預算項目規(guī)劃制度

各級水利部門要根據(jù)單位職責在深入研究、詳細論證、全面協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧的基礎(chǔ)上，遵循科學、民主、公開、公正的原則，以水利發(fā)展戰(zhàn)略、水利中長期發(fā)展規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、重要水利專業(yè)和專項規(guī)劃、水利發(fā)展與改革重大基礎(chǔ)性研究、水利業(yè)務工作需求等為依據(jù)，編制預算項目規(guī)劃，逐步建立預算項目規(guī)劃制度。

(四)強化“兩基”建設，切實推進“兩化”管理

全面推進預算科學化、精細化管理，進一步提高預算管理水平，重點在基礎(chǔ)，關(guān)鍵在基層。各級水利部門要全面加強各項管理基礎(chǔ)工作。建立健全各種基礎(chǔ)數(shù)據(jù)動態(tài)采集機制，進一步完善部門基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，逐步實現(xiàn)對各單位機構(gòu)職責、編制、人員、資產(chǎn)、工資及津補貼標準、業(yè)務范圍及工作量等數(shù)據(jù)的動態(tài)管理；加強各項經(jīng)常性業(yè)務經(jīng)費定額標準體系建設，加強水利業(yè)務規(guī)程規(guī)范化建設；進一步完善項目庫建設管理；在現(xiàn)有信息管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，逐步建立績效管理目標和評價指標數(shù)據(jù)庫，進一步完善評價專家數(shù)據(jù)庫；進一步加強財會基礎(chǔ)制度建設、完善業(yè)務工作流程等。同時，要加強水利基層財務建設，進一步完善體制，健全機制，加強水利基層財務人員隊伍及內(nèi)控制度建設，開展水利基層業(yè)務流程標準化、會計操作規(guī)范化、財務監(jiān)督常態(tài)化建設，促使水利基層整體效能全面提升，不斷提高水利預算科學化、精細化管理水平。

(五)切實做好預算績效管理與國有資產(chǎn)管理、政府采購工作的結(jié)合工作

各級水利部門應適應部門預算、國庫集中收付等制度改革的深入開展，加強國有資產(chǎn)管理，促進資產(chǎn)管理與預算管理有機結(jié)合，規(guī)范政府采購操作。要研究探索實施中、長期預算管理，推進預算公開，接受社會監(jiān)督。

(六)進一步擴大預算績效評價試點范圍

各級水利部門要結(jié)合實際，精心組織，積極探索，不斷擴大進行績效評價試點的單位數(shù)量、項目數(shù)量和資金數(shù)量，逐步建立“橫向到邊、縱向到底”的具有水利特色的績效評價體系，對包含基本建設、科研經(jīng)費在內(nèi)的所有資金開展績效管理，可借助專家、中介機構(gòu)等力量，進行績效評價。

(七)進一步強化培訓和宣傳

要定期開展多種形式、不同層次的績效管理培訓和經(jīng)驗交流，增強單位預算績效意識，提高廣大預算績效管理從業(yè)人員的業(yè)務素質(zhì)和管理水平；要加強預算績效管理的研究，充分利用各種新聞媒體、網(wǎng)絡平臺等不同方式，積極宣傳預算績效文化，宣傳預算績效管理的成功經(jīng)驗和典型做法，變“要我評價”為“我要評價”，讓預算績效理念深入人心，形成講績效、重績效的良好社會風氣。

(八)建立和完善績效問責機制

把預算績效問責作為行政問責的核心，建立結(jié)果信息公開機制，逐步將結(jié)果納入人大監(jiān)督程序，并依照《政府信息公開條例》有關(guān)規(guī)定對外發(fā)布。

責任編輯、校對：王巖云