重大災害事故中的遺屬社會保障比較研究

摘要：通過對若干主要國家的比較研究發現，面對重大災害事故時，工傷保險和養老保險可形成重要的、有機的應對組合，較為妥善地解決遺屬的長期生活保障問題。中國可借鑒國際經驗，擴大養老保險和工傷保險等社會保險的覆蓋面，完善工傷保險、養老保險遺屬補償制度，明確遺屬待遇是社會保障制度減災和重大災害事故風險補償的重要機制之一。

關鍵詞：社會保險；重大災害事故；遺屬補償

中圖分類號：F840 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）09-0089-04

一、引言

重大災害主要指造成重大人員傷亡、重大財產損失、重大生態環境破壞和對全國或一個地區的經濟社會穩定、政治安定構成重大威脅和損害、有重大社會影響的、涉及公共安全的事件。近年來，日本大地震及核事故、“九·一一”恐怖襲擊、瘋牛病、SARS等重大災害不斷，全球已進入風險型社會。在應對頻繁發生的巨災中，各國逐漸認識到遺屬保障問題的重要性，把遺屬待遇看作是社會保障制度減災和巨災風險補償的重要機制之一，遺屬津貼給付的制度設計也就被看作是社保制度的一項核心內容[1]。Daniel Mont（2002）就認為，美國“九·一一”恐怖主義襲擊事件引起了人們對兩項社會保險項目的極大關注和重新審視，一個是工傷保險，另一個是養老、遺屬與殘障保險（The federal old-age， survivors and disability insurance，OASDI，又稱“養老保險”）。它們都是在雇員死亡時向遺屬支付補償待遇的資金來源。美國在經歷卡特琳娜颶風及洪水災害后，社會保險為60多萬人士提供了及時和長期的各種保障支持（James R. Copland，2005）。

中國目前的重大災害事故風險管理是由國家財政支持的政府主導型模式，社會機制和市場機制尚未發揮應有作用[2]。中國重大災害事故風險的補償多采取財政補貼、救濟和捐贈等方式進行，在這種模式下，重大災害風險往往給政府財政預算構成較大沖擊，況且財政往往只能提供災后的基本補償，僅依靠財政補助難以給予災民長期生活保障，其中遺屬們由于家庭就業成員去世，失去了重要的經濟來源，甚至遺屬們本身也可能因災害而受到殘障困擾，更易于在生活上陷入極度的困頓之中，成為一種普遍而長期的社會問題。

二、面對重大災害事故的遺屬社會保障問題

（一）遺屬待遇是社保制度減災的重要機制

從社會保障制度模式來看，不同的模式能夠明顯地影響其社會保險制度重大災害補償機制的發揮。歐美許多發達國家社會保障制度歷史比較長，都有關于職工工亡后遺屬津貼的相應立法，支付渠道主要依靠社會保險制度，也有個別國家主要依靠社會救助制度。

W. Holzer（1999）和Michael G（2006）等觀察到，當重大災害事故發生后，各國社會保障法對遺屬補償方式實施著各自的相關法律，德國、法國等歐洲國家的社會保障法對保障遺屬的生活、抵御重大災害事故風險具有不可替代的作用，社會保險和社會救助提供的幫助力度有很大不同。

在美國，通常情況下工傷保險大多是向工傷雇員支付現金補助（暫時傷殘或永久傷殘津貼等）和醫療補助，而養老、遺屬與殘障保險的功能則是向退休者支付退休金。但養老、遺屬與殘障保險同時又是美國家庭保護計劃，它為那些傷殘或死亡的雇員的家庭提供傷殘或遺屬保障金以部分替代家庭收入的減少，在社會保障計劃受益人中，超過30%的是領取傷殘或遺屬保障金，而這部分的支出也占養老保險計劃總支出的30%以上[3]。當不可預期的重大災難降臨到家庭時，兩項計劃均又具有共擔風險、保障家庭收入的連續性的功能，如工傷保險和養老保險都能向遺屬提供遺屬津貼。通過“九·一一”事件，許多美國人開始認識到，在遇到重大災害事故時養老保險應該不單單是參保人本人的退休計劃，工傷保險也應該不單單是針對工傷雇員本人的補償計劃，它們還應建立起為參保者的遺屬及其殘障問題提供“家庭保護”的機制，這一機制在關鍵時候將發揮巨大作用，尤其對于那些單親家庭來說甚至可以挽救整個家庭。

個別國家中，突出強調以社會救助為主來應對重大災害事故，相對而言，社會保險的補償功能十分有限。例如，在澳大利亞，當重大災害事故發生后，社會救助在遺屬補償中起到重要作用，而社會保險所發揮的作用較為有限；并且社會保障制度中來自于國家財政的社會救助在整個社會保障制度中起主導作用，社會救助經費開支占社會保障開支的90%以上[4]。

（二）重大災害事故對社會保險基金的沖擊影響

遺屬津貼相關的社會保險項目主要有養老保險和工傷保險，重大災害事故對兩者的影響有較大的區別。Michael G. Faure（2006）根據美國“九·一一”事件，提出統籌層次越高（如養老保險基金），基金受到影響越小，而基于州級統籌的工傷保險基金，則更容易受到大的災害的影響[5]。

在主要歐美國家中，養老保險大多有較長期的運作經驗，養老保險覆蓋面廣且基數大，并具有較為成熟的內部調節機制，重大災害事故對社會保險基金的沖擊影響不太明顯。例如，美國養老保險歷史上多次經歷過支付困難。1982年，養老、遺屬與殘障保險（OASDI）不得不從傷殘、住院基金（DHI）中借調資金；在很多年份中，美國的養老基金等經常面臨著支付危機[6]，已經形成了良好的制度化調節措施。“九·一一”事件對美國養老保險基金基本沒影響，原因就是美國養老保險是在全國范圍內進行統籌，而“九·一一”事件新增索賠只占總索賠的一小部分。

當面臨重大災害事故時，工傷保險情況則有所不同，國際上工傷保險基金管理普遍遵循“以支定收，收支基本平衡”的原則，能否經受重大災害的沖擊還要看具體情況。在美國，工傷保險是由各個州自行建立和管理的，各個州工傷保險補償標準是不同的。據美國勞工部統計，2001年，因在恐怖襲擊事件中喪生的許多人是在工作時間和工作的場所發生的，導致全國（包括紐約州）的工亡人數有所增加，對工傷保險基金形成一定程度的沖擊。到2002年3月，紐約州工傷補償署接納的工傷索賠申請中就有5 600多件與“九·一一”襲擊有關，其中約有2 200件工亡索賠、3 400件工傷殘疾津貼或醫療津貼。紐約州因在恐怖襲擊事件中喪生而出現的工亡索賠是年平均索賠量的4倍。美國“九·一一”事件對工傷保險基金則有一定程度的沖擊，因工傷保險是在雇主與保險機構之間進行風險分擔，實行州級統籌，故更容易受大的災害的影響[7]。

由于其歷史等原因，歐洲某些國家的養老保險和工傷保險往往以行業或群體為對象建立，有很長的歷史，1884年德國頒布了世界上第一部工傷保險法——《勞工傷害保險法》，至今已在各個行業都建立有行業公會，是法定事故保險（工傷保險）的承擔機構。德國的法定事故保險可分為職業事故保險、農業事故保險以及聯邦、州和區特定事故保險三種類型。其中以職業事故保險最具代表性，2008年覆蓋46 627 927人，約占法定事故保險總人數的81.47%。很多國家工傷保險通常建立了流動儲備基金，并通過擴大統籌范圍來抵御可能的災害沖擊，但承受能力差別還是很大的。

（三）面對重大災害的社會保險協同應對策略

面對重大災害時，不同的社會保險類型可以發揮不同的作用，來組合應對巨大風險，其中的工傷保險和養老保險就可形成有機的應對組合。

在美國的許多州，對工亡者來說，死后其家庭可以同時從工傷保險和養老保險中獲得補償，互不影響，即并不因為已從養老、遺屬與殘障保險計劃領取了補償而減少從工傷保險領取的遺屬津貼數額，反之亦然。在德國，也考慮了工傷保險與養老保險在遺屬待遇上的重復支付問題，法律上規定了不同對象的最高的限額，如鰥夫寡婦6/10，遺孤兒1/5（全孤兒3/10），當支付額超過這一限額時，工傷保險總是全額支付，而養老保險則減少支付[8]。

但有些國家或地區卻要將兩項保險計劃的遺屬津貼組合在一塊計算，規定總的限額，如美國紐約州就是考慮到這個因素，遺屬津貼的替代率的計算由收入、家庭結構等決定，遺孀撫養的孩子越多，替代率越高；替代率標準是按照收入分段計算的，亡者所屬的收入區間越高，替代率越低。如果遺孀年齡不到50歲且無需撫養的孩子，就不能領取養老保險中的遺屬津貼。

三、國外社會保險的遺屬保障的解決策略及其給付調節機制

（一）遺屬待遇覆蓋對象

在考慮社會保險遺屬保障問題時，許多國家將“家庭”視作是一個完整的保障單元，通常以婚姻狀況、供養關系、血緣關系等作為領取待遇的前提條件，符合條件的配偶、父母和未成年子女等都可作為遺屬待遇的保障對象。當然，世界各國相關規定的寬嚴程度有所差異。在加拿大，合法配偶、同居伴侶均可以領取遺屬津貼。在美國，不僅配偶可以享有遺屬待遇，而且符合條件的離異配偶也是保障的對象；此外，死者生前供養的父母，以及未婚子女、養子女、繼子女乃至第三代子女，均可享有遺屬待遇。而日本的規定則較為嚴格，喪偶男性無權領取遺屬養老金，其國民年金只考慮那些喪偶的女性[9]。

（二）遺屬待遇水平及其影響因素分析

遺屬待遇一般由遺屬津貼、一次性死亡津貼、遺屬年金組成。

養老保險的遺屬津貼標準一般與家庭規模、結構和死者工資收入經歷有關。從各國的法律規定看，德國、意大利、荷蘭、西班牙、奧地利、比利時等，給付的標準大約為死者生前月均工薪的7.7%～59.9%。還有一些國家，如英國、愛爾蘭、澳大利亞、芬蘭和以色列等，將收入調查式的補充津貼與定額式的遺屬津貼結合起來，從而形成了一種混合型的遺屬津貼[10]。一般來說，配偶的年齡限制、子女的年齡限制、家庭成員數、父母雙亡或一方死亡、是否再婚都會影響到遺屬津貼水平。從世界范圍觀察，美國對遺屬津貼的給付期較長，給付至非婚子女年齡18～19歲高中畢業；給付標準也略高于其他大部分發達國家。也有一些發達國家設定的給付期更長，甚至包含了大學階段的教育，年齡達18～27歲。

對于一次性死亡津貼的給付標準，各國也不一樣。有些國家設定的標準比較高，如加拿大給付的一次性津貼的標準相當于死者6個月的退休金，最高限額可達2.5萬加元；再如葡萄牙一次性津貼的標準也很高，相當于死者年薪收入水平的6倍以上。而美國的一次性死亡津貼比較低，僅有255美元。

（三）社會保險遺屬待遇的給付調節機制

由于遺屬待遇給付時間跨度較長，各國經常根據社會經濟發展和遺屬自身情況變化進行合理調整，基本可概括成六條原則：

1． 與生活成本的自動同步調整。為了維持受益者的實際生活水平，大多數國家遺屬津貼都有調節功能，每年調整津貼上限以保持與工資水平同步，一些國家（地區）將津貼水平與消費者價格指數掛鉤，保持其與生活成本的變化同步[11]。如美國的現金收益每年都會根據生活成本的上漲而自動調整；澳大利亞每年3月和9月按照消費價格指數進行調整。

2． 隨婚姻狀況的變化而調整。遺屬建立新的婚姻關系是重要的影響因素。德國養老保險法規定鰥夫、寡婦如果再婚，則不再享受大額遺屬養老待遇，而給予一次性24個月的補償。如果再婚后又再次離婚，則又可以提出重新享受大額遺屬養老待遇。

3． 年齡約束機制。在美國，以一定年齡為限，遺屬可享有全部津貼或部分津貼。目前，65歲及65歲以上的喪偶者均可獲得全部津貼，60歲以上未滿65歲的喪偶者則只能獲得部分津貼。而在德國，由于國民教育年限長，所以對孤兒的遺屬待遇給付期較長，規定在27歲以內，還可以有延長的例外情況，如果因為服兵役、受教育或職業培訓等時間超過27歲之外，也可以繼續申請申領遺屬待遇[12]。

4． 勞動能力鑒定機制。獲得遺屬津貼的待遇水平往往與勞動能力相關。在美國，照料16歲以下或傷殘子女的鰥夫或寡婦可獲得全部津貼；50歲及50歲以上的殘疾喪偶者、18歲以下的未婚子女和在初級學校或高級學校全日制就讀學習的19歲以下子女、22歲以下任何年齡段的傷殘疾子女以及62歲以上被贍養的父母，均可獲得津貼。

5． 財富審查和收入測算機制。法國的遺屬津貼、遺屬年金都需要經過有關部門作出收入測算后予以確定。在德國，如受益者本人也有一定的收入（如養老金），則須接受對其收入的測試。由于不存在夫婦互益的補貼，德國的多數女性依靠其本人的養老金，故實際上僅有較少部分的遺屬享有遺屬津貼，估計應低于10%[13]。

6． 最高限額和最低限額。如法國的死亡津貼規定最低310.68歐元，最高7 767歐元[14]。當基于死者所有受益人的月收益總額超過允許的最高數額時，每個遺屬的待遇都會按比例縮減。

四、對中國的啟示

通過國際對比來看，中國設置有遺屬待遇的兩項社會保險項目分別是養老保險和工傷保險，主要補貼項目有喪葬補助費、一次性撫恤金或救濟費、供養直系親屬生活困難補助費等，但這些費用的發放多由各地區、各單位根據實際情況來進行處理，國家也僅僅是給出一些指導性的標準，遺屬撫恤金還沒有被納入到國家的社會保障統籌制度之內，不能較充分地保障死者遺屬長期生活的基本需求[15]。與社會保障制度相比，救災中政府巨額資金的籌集與運用表現出缺乏制度保證的穩定性、難以確定合理支付水平、功能導向性弱等[16]，其中對遺屬的待遇更是缺乏明確的規定。在重大災害中，由于兩大社會保險的覆蓋面嚴重不足，遺屬不能得到相應保障。即使在參加保險的群體中，養老保險也存在支付標準明顯偏低，而工傷保險基金還因統籌層次低而收不抵支，抵御重大災害的作用相當有限。由此，在中國重大災害事故中，社會保險未能充分發揮其應有的社會穩定器的作用。因此，筆者建議：（1）借鑒國際經驗，明確遺屬待遇是社會保障制度減災和重大災害事故風險補償的重要機制之一，充分發揮其補償功能規范化、補償資金來源制度化、補償方式基礎化和補償效果社會化的特點，為遺屬提供充分合理的社會保險福利，加快建設定位準確、功能健全、保障全面的社會保險制度。（2）擴大養老保險和工傷保險等社會保險的覆蓋面，提高社會保險重大災害事故補償的受益面，確定合理的費率水平，提高養老保險、工傷保險統籌層次，克服中國現行的遺屬待遇存在著覆蓋面窄、差異性大、保障不充分、穩定性差、法律法規不統一、基金統籌層次低等制度性缺陷，增強中國抵抗重大災害事故的風險能力，充分發揮養老保險和工傷保險制度維護社會穩定的功能。（3）完善工傷保險、養老保險遺屬補償制度。應更為科學地設計適合中國的遺屬津貼給付方式，解決工傷保險和養老保險兩者中的遺屬補償待遇銜接問題。加強養老保險、工傷保險與社會救助的制度銜接與配套，以免遺漏養老保險、工傷保險無法覆蓋的人群，完善中國社會保險重大災害事故補償機制。

參考文獻：

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［12］［13］Recht der Sozialen Sicherung II Sozialversicherung Gesetzliche Rentenversicherung.

［14］Social security program throughout the world: Europe，2006.

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［16］花菊香.災害社會救助中保障、凝聚、包容與增能之整合路徑［J］.社會科學，2010，（12）.

責任編輯、校對：王巖云

Comparative Study on Survivors Social Security in Major Disaster Accident

Zhou Huiwen

（School of Financial and Public Management， Zhejiang University of Finance and Economics， Hangzhou 310018， China）

Abstract: Based on the comparison of several major countries， study found that in the face of serious disasters and accidents， insurance against injury at work and pension insurance can form important， organic combination， to solve properly the long-term living security. China can learn experience from international expriences， expand the coverage of endowment insurance and industrial injury insurance， etc social insurance， perfect the compensation system of industrial injury insurance and endowment insurance， clarify survivors' treatment is one of the important mechanism of social security system mitigation and major disaster accident risk compensation.

Key words: social security; major disaster accident; survivor compensation