360度績效考核在政府績效管理中的應用性探析

摘要：政府績效管理與績效評價是我國公共管理領域公認的難題之一。我國通過經濟發展、社會轉型以及政府改革等有利契機，借鑒與引進了國際流行的一系列政府績效管理理念、工具以及先進技術，進行了廣泛的區域性與部門化的實踐與應用。360度績效考核作為一種重要的績效管理工具，其全方位、多維度評價主體以及反饋結果的充分運用等特點對于打造服務型與責任型政府具有重要的推動作用，加速了高效能、集約化及低成本政府建設的進程，進一步深化了行政管理體制改革。360度績效考核的引入與應用對于創新政府管理模式以及實現基層政府科學化管理范式具有重要的價值。

關鍵詞：360度績效考核；政府績效管理；公共組織

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）09-0093-04

一、引言

政府績效管理作為一種有效的管理工具，是將過程管理和結果管理相結合的一種科學評估方式，通過績效計劃、績效實施與管理、績效評估、績效反饋與改進等一系列應用環節，在進一步提高政府行政效率、增強行政效果、規范政府行為以及加速服務型政府建設進程等方面發揮著重要作用[1]。政府績效管理工具與技術選擇關系到政府績效評價過程和結果應用的成敗，在行政管理體制改革日漸科學與合理的進程中，不斷探索與發掘適合我國績效管理的途徑與方法是實現政府各項改革目標的當務之急。

360度績效考核也被稱為“全方位與多維度的績效評價”，其顯著的特征就是向所有了解被評估者工作情況的有關人員征詢信息與意見，從多個方面、不同角度對其進行全方位的績效評價，得出反饋結果的科學方法。360度考核作為績效管理的一種評價方法，最早由英特爾公司提出并加以實施，目前正在被越來越多的國際知名大企業所運用，引起了許多政府機構和公共部門的密切關注，并以積極的姿態將360度考核法引入政府績效管理中[2]。這種評估方法的獨特之處是把被考評者本身對于工作的認知納入考評標準與指標范疇內，參與方包括被考評者的上級、服務對象以及工作同事，從多維度的平臺上廣泛搜尋建議與信息，切實保障評價結果公平有效、公正權威。

二、360度績效考核方法應用的必要性分析

（一）政府行政官員政績觀嚴重，行政人員缺乏績效意識

政府部門是一個向社會公眾提供公共服務以及產出公共產品的非盈利性公共組織，其服務過程與產出結果難以用具體數值來衡量。政績觀促使政府官員過分強調經濟發展與基礎設施建設，圍繞GDP大做文章，重復性建設以及豪華辦公樓的修建在耗費大量資源的同時，還導致了公共行政資金急劇上揚[3]。由于績效考核的單一性與片面性，經濟發展數據成為衡量政府工作人員的重要指標，追求個人利益以及短期目標，導致政府行為形式化與粗放型并存，行政過程與服務結果缺乏效果、效益及效率。政府公共服務與社會管理職能弱化，人民群眾的利益難以得到維護與保障。

（二）政府績效評估方法缺乏科學性與合理性，評估過程與結果流于形式，公眾與社會監督不足

政府行為的科學性與公眾滿意程度息息相關，政府績效評價可以改善政府與公眾的關系，加強公眾對于政府的信任度，體現服務與顧客至上理念[4]。科學合理的績效評估方法以及模式（見圖1）亟待應用于政府部門，而現階段政府績效管理的評價方法多是處于自發與形式化狀態，行政官員的考核多數可歸類為：（1）上級對于下級的考評，（2）流于形式的年終述職與總結，缺少公眾、專家以及媒體等第三方組織和個人參與其中。由于公共組織在社會層級中的權威性以及決策過程中的獨特性，公眾不能夠掌握具體行政信息和服務進程方案，對于行政性過程與結果難以進行評判與測評。政府內部“暗箱操作”的長期存在導致績效管理的權威性與專業化喪失，評估系統運行過程形式化與表象化問題嚴重，評價結果的客觀性與準確性下降。

（三）個人績效評價與組織績效評價相脫節，績效計劃忽視了公眾、社會以及政府機構三方的有機溝通與協調

一方面，對于政府部門來說，僅僅進行個人績效評價是不夠的，個人績效的提高并不完全導致組織績效提高，只有將二者有機結合起來，才能促進組織整體績效的提高[5]。個人績效與組織績效的測評關系到政府工作人員和工作目標完成的高效性與全面性，應避免因個人利益而出現的組織目標定位不明確、行政事務相互推諉以及權責不明晰等問題。另一方面，績效計劃往往由政府部門領導制定，個人決策與專斷意識嚴重，缺乏公眾利益表達渠道與途徑，忽視了績效評價過程性溝通與結果性反饋，訴求信息難以得到傳輸與表達。單一性與片面性的決策體制導致公眾、社會與政府較難形成統一、科學的績效計劃，協調與互動關系難以規制。

三、政府部門360度績效考核的功效分析

（一）360度績效考核能夠拓寬公眾與第三方組織政治參與渠道，促進公眾與政府之間的良性互動

公眾參與評估的過程既是一個對政府部門績效加以評判的過程，也是一個人民有序表達自己利益和要求的過程，這無疑會進一步提高政府的政治合法性和公信度[2]。作為納稅人的社會公眾，理應在政治訴求以及行政參與中保持與政府的密切關系，政府全心全意為民服務的宗旨需要公眾對其服務過程與質量進行監督與評判。政府360度績效評估的出發點與落腳點在于評估的科學性、全面性與針對性，作為服務對象的社會公眾，有權從多個方面收集信息，要求政務公開及資源共享。公眾與政府的良性互動能夠增強政府辦公透明度與開放度，提高各方對于政府工作的支持度與滿意度，強化公眾政治參與熱情以及監督程度，從而進一步推動政治民主進程。

（二）政府360度績效考核強化了政府責任意識與效能行為，有助于打造責任、服務、高效政府

績效評價的宗旨與目的在于打破傳統行政體制的束縛，把管理新理念、行政新方法以及先進性行政范式引入政府活動中[6]。360度績效評價模式形成了政府機關內部同事互評以及外部共同參與評議的機制，通過這種紐帶的聯系，政府部門能夠獲取更多人民群眾對于其日常工作的建議與意見，深化認識行政過程中的不足與缺陷，從而進一步按照民眾的訴求與意愿有針對性地開展工作。360度績效評價模式能夠促使政府工作人員認清形勢，扭轉工作作風，樹立正確的發展觀與政績觀，不斷提高工作效率與公共服務質量。

（三）360度績效考核可以改善政府行政運行機制，建立更為順暢的工作層級關系

360度績效考核強調上級與下級的溝通互動，協調日常工作之間的關系，改善傳統行政決策與執行過程中下級惟命是從、主動性弱化以及職能部門家長制等固有弊端。建立高效、透明、順暢的行政運行機制是政府改革的重要方面和迫切要求，決策權、執行權以及監督權相互制約、協調發展的運行機制有利于提高行政效率，加速行政效能建設[7]。上級對于下級合理性建議與正確看法可以通過有效途徑進行交流與溝通，從而增強管理過程中的透明度與民主性，充分調動公務人員的工作積極性與主動性，加快形成和諧的工作氛圍，提升政府整體績效水平。

四、政府部門360度績效考核應用性探析（一）進一步加速政府績效管理立法進程，設置專門的政府績效管理組織機構

一方面，政府績效管理推進的有序性、科學性在于權威政策法規予以保障，政府績效立法可以統一政策性框架，為國家行政機關、基層政府部門以及區域性服務性部門績效工具的應用提供制度基礎。將績效管理的目的、原則、方法、程序和步驟以法律形式固定下來，是推進我國政府績效管理的根本出路[8]。政府績效法規的約束可以促使各種績效方法以及工具性應用在政府部門的可持續、專業化推行，有效避免行政部門領導的隨意性與專斷意識。另一方面，績效管理的成功運營是專業性的績效管理機構強勢推進的結果，設置權威性與權責一體化的績效管理部門可以提高績效評估與績效應用的效率、效果及效益。傳統的區域性與部門化的績效應用雖然取得了一定的成效與經驗，但是相關成果在固有行政體制束縛內難以復制，沒有相應機構進行管理與組織，政府績效評估與績效管理始終處于形式化、區域化與部門試點的尷尬狀態中。借鑒發達國家推行政府績效管理的相關經驗，在政府部門組建績效管理部門勢在必行。

（二）明確政府360度績效考核標準，科學設置政府績效考核指標

360度績效考核如何更好地發揮其預設功效很大程度上在于根據政府實際情況制定科學與合理的評價標準、考核指標，參照公務員法以及部門規章合理界定考核者與被考核者，依照行政結構運轉情況設計問卷調查表以及評測指標。上級對于下級、同事互評、自身評價的評測標準力求圍繞工作質量、工作態度、工作能力等方面開展，服務對象對于政府公務人員的評價針對服務滿意度、工作作風與態度等內容進行配置。具體的評估主體以及分值權重需要根據部門功能定位進行歸類，要以外部評估主體評分權重為主、內部自評相結合的方式實施360度績效考核（見圖2）。按照基礎分（日常考勤、職業素質、工作完成情況等）所占比例為20%，評議分（工作能力、業務水平以及服務態度等）所占比例為60%，獎懲項目分（培訓學習情況、獎勵內容以及個人先進事跡）所占比例為20%的大體標準進行調查表的設計，各項績效指標根據人事部門、公眾以及專家團的建議科學制定。建立關于政府專業技術類、行政執法類以及綜合管理類等專業差別較大的部門和單位的公務人員考核標準和指標內容，有的放矢地實施績效管理方案。

（三）針對政府不同被考核者制定相關的考核要素，根據政府工作人員具體崗位進行合理評價

單一指標分析的有效性主要取決于評估主體的權利范圍，選擇有利于比較不同對象績效的指標，需要綜合考慮業績的主要影響因素、績效信息數據的有效程度、被評價對象對業績的可控程度、內部管理約束機制的有效程度以及各種利益相關主體的重要程度[9]。360度考核根據政府機構人員崗位性質以及被考核者不同級別、工作內容、服務狀況制定考核調查表，綜合分析影響指標內容的各種因素、考核者的主觀意識、行政層級狀況以及參與者利益權衡等，確保考核過程真實、客觀、有效。具體實施中要充分考慮以下內容：（1）上級對于下級的考核調查表要注重工作能力、業務水平、服從大局意識、主動性與創造性、組織協調能力、危機應對水平等指標。（2）下級對于上級的考核要素需要注重領導的領導力、戰略與規劃、駕馭局面水平、公正視角、對于下級的培養教育、業務水平等情況。（3）同事之間的評價要考慮協作水平、關系融洽程度、對待同事態度、人際關系處理水平等指標。（4）外部公眾參與評價要包含被考核者的服務態度、服務水平、問題處理滿意度、辦事效率、服務質量、工作作風以及部門績效等方面。（5）自身的評價根據個人的工作實績、建議與想法、自我認知等以小結或者報告的形式進行自我評價。

（四）根據360度績效評估結果及時向被考核者進行反饋與公開，加強評估結果的有效應用

政府績效評估結果的公開和使用是政府績效管理的關鍵，政府績效管理要想真正有效地發揮激勵、監督、導向作用，就必須公開并科學合理地使用績效評估結果[10]。360度績效評估結束后，要通過政府公告、新聞輿論、政府網站以及報紙雜志等形式公布評估報告，及時向被考核者提供反饋結果，評估部門系統查找解決方案和資源支持路徑。其中反饋的內容包括：（1）工作人員績效工作狀況以及部門整體績效水平。（2）明晰其工作中的不足與缺陷，告知在以后工作中需要整改的內容與方向。（3）獎懲制度信息反饋，發揮鼓勵先進以及鞭策提醒的作用。（4）提供人員職務調整、后續培訓教育、薪金配比以及其他方面的方案計劃。注重績效評估結果與激勵機制以及問責機制的結合，通過內部競爭壓力與外部導向強化績效意識，提高政府管理效能，建立和完善準確迅速的反饋機制和及時有效的糾錯機制，確保政府回應渠道的暢通[11]。通過360度績效評估結果的有效應用，可以加強公眾與政府之間的聯系，政府部門可以盡快發現日常行政過程中的問題與缺陷，在職責權限范圍內努力整改，提高工作效率。在政府內部運行機制及時調整、外部加強監督引導、評估環節中加強溝通與聯系的體系過程中，不斷提升政府工作人員服務意識，擴展公眾參與路徑，加速服務型、責任型以及效能型政府建設進程。

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責任編輯、校對：艾 嵐

Application Analysis on 360-degree Performance Appraisal in

Government Performance Management

Han Feng

（Department of Printing Equipment Engineering， Shanghai Publishing and Printing Professional College， Shanghai 200093， China）

Abstract: The government performance management and performance evaluation are the difficult problems of China's public management field. Through the economic development， social transition and government reform， our country use for reference and introduce the international popular series of government performance management ideas， tools and advanced technology， conduct the wide range of regional and departmentalization practice and application. 360-degree performance evaluation as a kind of important performance management tool， the comprehensive， multidimensional evaluation body and the full use of the feedback results， etc characteristics have an important role in promoting the construction of service-oriented responsible government， accelerate the construction process of the high efficiency， intensive and low cost government， deepen the reform of the administrative system further. The introduction and application of 360-degree performance appraisal has important value for the government innovation management mode and realize the scientific management paradigm of basic unit government.

Key words: 360-degree performance assessment; government performance management; public organization