農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目績效審計質(zhì)量控制

項目審計質(zhì)量通常是指項目審計工作過程及其結(jié)果的優(yōu)劣程度，包括項目計劃、準備、實施、報告、歸檔等一系列環(huán)節(jié)的工作效果和實現(xiàn)審計目標的程度。為保證實現(xiàn)“遵守法律法規(guī)和審計準則；出具恰當?shù)膶徲媹蟾妫灰婪ā⑦m當進行處理處罰”等審計目標，《國家審計準則》要求審計機關(guān)對質(zhì)量責(zé)任、職業(yè)道德、人力資源、業(yè)務(wù)執(zhí)行、質(zhì)量監(jiān)控等要素建立審計質(zhì)量控制制度，這是審計自身的內(nèi)部控制制度。

遵循這一準則，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的審計質(zhì)量控制，要求：審計結(jié)果要客觀、真實反映被審計對象，以規(guī)避審計風(fēng)險；審計評價具有針對性和建設(shè)性，對被審計事項的整改和制度機制的完善建議要具可操作性和必要性；審計結(jié)果能對農(nóng)村和社會公眾造成積極的反響，有助于社會主義新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展。

一、項目績效審計的特點

有效控制和提高項目績效審計質(zhì)量，必須先了解項目績效審計的特點。

（一）審計結(jié)果的建設(shè)性

審計的基本職能是監(jiān)督，但在績效審計中，更應(yīng)強調(diào)其評價與服務(wù)職能。通過對被審計單位農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目運行與資金使用、管理的各個方面進行細致深入的考察和分析，找出影響績效的各種因素，提出切實可行的改進措施，以幫助被審計單位提高項目管理的效益。因此，監(jiān)督并不是績效審計的根本目的，績效審計是一種以促進為主的建設(shè)性審計。

（二）審計標準的多變性

績效審計目前尚未建立并完善一套相對完整實用的評價指標體系。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目績效審計的對象千差萬別，農(nóng)業(yè)、水利、交通等部門對項目建設(shè)運行的績效標準和相關(guān)要求也不一樣，評價審計對象經(jīng)濟性、效率性和效果性的標準不可能相同，甚至是同一項目，有多種不同的評價標準，得出的結(jié)論會截然不同。這使得每開展一項績效審計，審計人員都需要在現(xiàn)場審計開始前，就評價績效的標準問題與被審計單位進行協(xié)商，或者尋求一種公認的、不存在異議的評價標準。

（三）審計活動的綜合性

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目績效審計是一種以考核被審計單位建設(shè)與管理活動為對象的綜合性審計，因此，績效審計的對象和范圍應(yīng)包括被審計單位的全部項目建設(shè)與管理活動。不僅包括項目資金流轉(zhuǎn)的管理活動，保證項目資金的使用效率得以提高，而且包括非項目資金的管理活動，如項目規(guī)劃、項目招投標、項目組織實施與監(jiān)理、驗收等政策的制定執(zhí)行情況。影響績效審計的因素多種多樣，因而績效審計是一種內(nèi)容多、范圍廣、系統(tǒng)性強的綜合性審計。

二、項目審計質(zhì)量控制程序

在結(jié)果導(dǎo)向與過程導(dǎo)向并重模式下，項目立項、實施、投入使用的全過程都影響著項目績效。審計人員可根據(jù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目績效審計的特點，吸收跟蹤審計理論研究成果，有所選擇地對某些重點建設(shè)項目實施全過程質(zhì)量控制程序，實現(xiàn)預(yù)期的審計質(zhì)量控制目標。

（一）事前質(zhì)量控制

根據(jù)跟蹤審計的理論，建設(shè)項目前期可研、規(guī)劃、立項、設(shè)計等情況要納入績效審計范疇，也就是要開展項目事前審計。

一是項目可研規(guī)劃。這一階段審計的主要內(nèi)容有：項目可研的充分性、規(guī)劃的科學(xué)性、立項的合理性。相關(guān)部門需要提供可行性報告、項目立項批復(fù)、概（預(yù)）算文件、年度預(yù)算安排情況、建設(shè)資金籌措計劃與實際到位情況、項目建設(shè)程序執(zhí)行情況，以及工程現(xiàn)場管理、工程財務(wù)核算、工程材料與設(shè)備管理、工程價款結(jié)算、工程合同管理等內(nèi)控制度的建立情況資料。審計人員在工作中對照審計方案檢查自己的工作是否做得完整、到位，有無疏忽遺漏。

二是項目設(shè)計。在項目做出投資決策之后，控制項目投資績效的關(guān)鍵就在于設(shè)計，設(shè)計階段影響投資績效的因素很多，其中設(shè)計標準、設(shè)計方案、結(jié)構(gòu)安全系數(shù)等都對工程造價影響很大。設(shè)計階段的跟蹤審計工作目標是確定設(shè)計單位資質(zhì)是否符合規(guī)定，設(shè)計的深度和質(zhì)量是否滿足要求，設(shè)計是否控制在工程項目計劃投資額內(nèi)等。

（二）事中質(zhì)量控制

事中質(zhì)量控制，即是對項目建設(shè)質(zhì)量完成情況的再次監(jiān)督和檢查，也是項目績效審計質(zhì)量控制的主要內(nèi)容。

一是招投標。根據(jù)招標文件及圖紙要求審查工程量清單是否完整、準確，以減少結(jié)算中因量的變化帶來造價的增減。對于招標文件主要審查其招標范圍是否完整；文字表達是否準確；評標辦法是否科學(xué)；程序是否合法，有無不符合施工資質(zhì)要求的中標單位等。

二是施工。項目施工是項目投資的實施階段，加強對施工階段的審計對降低投資成本、確保建設(shè)質(zhì)量等具有重大的意義。施工階段審計重點環(huán)節(jié)有：設(shè)備材料采購和使用、工程資金使用、施工工期執(zhí)行情況、工程質(zhì)量監(jiān)理與驗收、工程變更和工程簽證、工程索賠等。

三是決算審核階段。工程結(jié)算是工程投資的匯總，也是單位工程造價的最終確定。工程結(jié)算的方式應(yīng)與合同約定相一致。審核前，首先要熟悉合同和投標文件，弄清招標范圍，明確哪些內(nèi)容可調(diào)整，哪些內(nèi)容不可調(diào)整，對于可調(diào)整的部分，再根據(jù)現(xiàn)場有關(guān)資料，審核工程量計算是否準確，與現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定有無沖突，定額套用是否正確，有沒有高套重算，材料價格是否符合合同約定，費用計取與有關(guān)規(guī)定是否一致，讓利是否滿足合同約定等。

（三）事后質(zhì)量控制

工程審計結(jié)束后，必須及時將審計工作底稿、招標文件、投標文件、中標通知書、施工合同及附件、現(xiàn)場變更及簽證紀錄、審計結(jié)果通知書，以及項目交付使用、項目運行管護相關(guān)制度等資料整理登記歸檔，并對審計數(shù)據(jù)資料進行信息化處理，建立審計項目電子檔案，便于日后查閱、利用。

三、創(chuàng)新項目質(zhì)量控制方法

在項目真實性、合法性審計的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新績效審計組織實施方式、取證方式和績效評價方法，合理保證項目績效審計質(zhì)量。

（一）創(chuàng)新審計組織實施方式

一是創(chuàng)新審計組織實施方式。按照財政審計大格局模式，打破處室、人員和業(yè)務(wù)類型界限，對審計目標、審計內(nèi)容、審計資源、審計結(jié)果等各方面要素進行統(tǒng)籌安排和有效整合，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的整體效能。積極探索審計項目招投標和合同制管理方式，引入良性競爭機制和成本控制機制，激發(fā)審計人員的積極性、能動性和責(zé)任感。聘請項目相關(guān)部門業(yè)務(wù)骨干參與審計，借助他們的專業(yè)知識和熟悉項目運行程序，使績效審計評價更具客觀可靠性。

二是提高審計組整體實戰(zhàn)能力。針對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目覆蓋面廣、審計對象繁雜、資金來源分散且多頭管理，以及政策性、時效性強等特點，組織審前、審中、審后培訓(xùn)總結(jié)，聘請項目運行管護部門的專家講課，提高審計組成員績效審計的整體實戰(zhàn)能力。

三是現(xiàn)場開展項目審理工作。項目審理工作前移到審計現(xiàn)場，降低審計成本，及時發(fā)現(xiàn)問題，提高績效審計評價的針對性。審計質(zhì)量管理實現(xiàn)由偏重于事后監(jiān)督向事前與事后監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變；由偏重于結(jié)果控制向結(jié)果與過程控制并重轉(zhuǎn)變；由偏重于形式性審核向?qū)嵸|(zhì)性審核與形式性審核并重轉(zhuǎn)變。

四是注重審計方式的可行性。是選擇全過程跟蹤審計方式，還是選擇階段性審計方式，如從開工時開始介入，跟蹤整個施工過程，直至竣工驗收；從設(shè)計之后開始介入，跟蹤審計概算的執(zhí)行情況；從施工合同簽訂后開始跟蹤，審計合同的履行情況等，不僅需要考慮審計對象的特殊性，還需要充分考慮審計成本、審計力量和審計時間等因素，審計方式選擇不當，將直接影響到審計項目的質(zhì)量和效果。

（二）創(chuàng)新審計取證方式

從不同角度、深度和維度獲取績效審計證據(jù)，支持績效審計評價結(jié)論。

一是探索創(chuàng)新績效審計技術(shù)方法，提高計算機應(yīng)用水平，全面推行計算機現(xiàn)場輔助審計，有序推進以在線審計、實時審計為特征的計算機聯(lián)網(wǎng)審計。利用計算機技術(shù)收集不同主管部門、不同項目的業(yè)務(wù)與財務(wù)數(shù)據(jù)，查找重復(fù)、交叉甚至重疊的資金與項目，并從制度層面上解決資金分散管理，項目重復(fù)浪費問題，切實提高項目績效。

二是合理選擇審計的切入點。它直接影響到審計項目的質(zhì)量和效果。審計實施方案中應(yīng)明確選擇對工程質(zhì)量、投資、進度影響較大及事后不能審計或?qū)徲嬰y度較大的內(nèi)容作為審計跟蹤重點，如：大型土方換填、涂裝防腐、特殊施工工藝、大型機械進出場等，規(guī)定其作為必須審計的內(nèi)容，而且應(yīng)將審計跟蹤點進行細化，為提高項目審計質(zhì)量打下基礎(chǔ)。

三是抓住建設(shè)項目審計的關(guān)鍵點。審計實施過程的控制是提高審計質(zhì)量的中心環(huán)節(jié)。在跟蹤審計過程中，應(yīng)重點抓住以下關(guān)鍵點：隱蔽工程和工程現(xiàn)場查驗及相關(guān)記錄，避免在隱蔽工程中容易出現(xiàn)的以次充好、偷公減料、虛報高估的現(xiàn)象；分包工程招投標程序及招標文件編制的合法、合規(guī)、合理性，避免合同條款制定不嚴密，事后發(fā)生經(jīng)濟糾紛事件；主要材料和大型設(shè)備的選購定價，有無不正當?shù)年P(guān)聯(lián)交易；工程形象進度及應(yīng)付工程款的審核與管理；工程變更與現(xiàn)場簽證的審核與管理，分清費用的合理性；索賠費用的審核與管理，從源頭上減少和預(yù)防工程索賠的發(fā)生；對新型材料、進口材料、新技術(shù)、新工藝進行市場調(diào)查，做相關(guān)的單價分析，把握住確定材料價格的主動權(quán)。

（三）創(chuàng)新績效評價方法

績效審計評價結(jié)果不能只依靠被審計單位提供的財務(wù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，也不能只憑審計短時間內(nèi)搜集證據(jù)后的分析判斷結(jié)果，最主要的還是來自項目受益鄉(xiāng)村對于項目績效的真實感受。審計人員可開發(fā)研究實用性、針對性較強的“問卷調(diào)查表”，廣泛征求項目主管部門、業(yè)主和受益鄉(xiāng)村群眾的意見，由他們參與對績效情況的評價打分。

與此同時，創(chuàng)新內(nèi)控制度的評價，將內(nèi)控制度建立和運行情況納入評價主要內(nèi)容。這是因為內(nèi)控制度是否完善和執(zhí)行好壞，對項目績效有極大影響。如何評價內(nèi)控呢？首先，在熟悉施工過程的特點時，應(yīng)找出投資、進度、質(zhì)量的關(guān)鍵控制內(nèi)容，一般應(yīng)包括工程中間及最終結(jié)算審批、現(xiàn)場簽證辦理、主要施工技術(shù)措施審批，以及上述大部分跟蹤審計點。其次，根據(jù)控制的有效性和效率性原則，對上述主要控制內(nèi)容進行研究，確定各項控制內(nèi)容應(yīng)設(shè)置的控制環(huán)節(jié)。再次，對上述控制內(nèi)容及控制環(huán)節(jié)有關(guān)的工程建設(shè)制度、規(guī)定等進行對照，檢查是否存在上述控制內(nèi)容相應(yīng)控制的制度缺失，各控制中是否存在關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)的空缺；各控制環(huán)節(jié)的控制內(nèi)容是否明確，是否存在重復(fù)。在匯總檢查結(jié)果并進行分析研究的基礎(chǔ)上，對建設(shè)項目施工過程內(nèi)部控制的健全性、合理性、有效性進行初步綜合評價。最后，結(jié)合對跟蹤點的審計，逐項檢查主要控制內(nèi)容的各個控制環(huán)節(jié)與實際執(zhí)行的符合程度，調(diào)查了解執(zhí)行中存在的問題，以及各方對內(nèi)控制度的意見和評價，最終對內(nèi)控制度遵循中的符合性及內(nèi)控制度本身的健全性、合理性、有效性做出評價，并提出相應(yīng)的審計建議。

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本文摘自國家社科基金項目：《農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目績效審計與法律規(guī)制研究》，課題組長：何干成，成員：徐俊、汪勝國、魏蓉蓉、諶莉、江紋。