“三公”經費管理中存在的問題及治理對策

“三公”經費，是指政府部門公務車輛購置及運行、公務接待和因公出國（境）三項經費。近年來，“三公消費”中存在的公車私用、公款吃喝、公費出國旅游等問題，引起了納稅人的強烈質疑，受到了社會廣泛批評。雖然各級黨委、政府在控制“三公經費”方面采取了一系列的措施，然而，“三公經費”尤如一匹脫韁的野馬，無法控制。

一、當前“三公經費”管理中存在的問題

一是公車配備、使用失控。我國現行公務用車管理制度，一直沿用計劃經濟時代的編制管理、標準控制、按需配給、單位所有的模式。隨著時間的推移，這種公務用車管理制度的缺陷越來越明顯：（1）超編超標配車現象嚴重。雖然有關部門制訂了黨政機關小汽車數量配置及編制管理規定，但公車配置政策門坎太低、基本是按領導人頭數配備，導致車輛編制核定控制不嚴，實際配置或使用的車輛大于編制數。據國家財政部統計，全國超編配車率達50%以上。對未批準購置車輛單位，有的借下屬或管轄到的企業之名買車，或長期固定“租車”、租“高檔車”。而且購車標準基本上都從“上限”，導致公務用車購置成本劇增，公車已經儼然成為領導干部地位和身份的象征。（2）公車使用成本太高。據調查，一些單位一輛公車一年僅維修費用就高達10萬元以上，制度規定的不嚴格，有效監管的缺位和龐大的司機隊伍，致使公車在采購、維護和運行等各方面都存在著比社會車輛高4～5倍的成本。更有少數領導，還把“莫須有”的經費塞進修理費報銷，隱性浪費極為嚴重。（3）公車私用極為嚴重。據國家發改委調研報告顯示，公車使用有三個“三分之一”，即車輛公用三分之一，領導及家屬私用三分之一，司機使用三分之一。中央乃至地方新聞媒體曾多次曝光公車接送孩子上學，造成學校門口大塞車，以及婚喪嫁娶公車成龍的現象。

二是公務接待虛實不分。近年來，公務接待費的迅猛增長，雖有物價上漲的客觀原因，但更主要的還是接待規格提高、借招商引資之名大吃大喝大旅游、不該請的亂請、將送禮費用往里塞等人為原因，具體表現在：（1）公款吃喝費用多。“接待就是生產力”已成為一些地方的座右銘，接待規格一年高于一年，“一包煙一月糧，一瓶酒一頭豬，一頓飯一頭牛”已是普遍現象，一餐飯千兒八百還算是節儉的。（2）公款吃喝名目多。“革命就是請客吃飯”，也成了一些人民“公仆”的口頭禪。上級來人檢查考核，要吃吃喝喝搞好接待；向領導請示匯報工作，要吃吃喝喝聊表敬意；到上級爭取項目資金，要吃吃喝喝搞好協調；兄弟單位前來“學習取經”，要吃吃喝喝盡地主之誼；出門在外招商引資，要吃吃喝喝表現誠意。此外，接風宴、送別席、慶典酒、會議餐、工作餐更是“家常便飯”，“應”吃盡吃。（3）公款吃喝貓膩多。“公款吃喝是個筐，什么都往里面裝。”更有甚者把諸如送禮、協調、高消費娛樂活動等見不得陽光的費用都以餐費名義報銷，借公務接待之名，行以權謀私之實，壘高了公務接待費用數字。

三是公費旅游屢禁不止。近年來，隨著出國審批制度的不斷完善，明目張膽的利用公費出國（境）旅游已不多見，但是，假借學習、培訓、會議、考察等名義，而無實際內容、無明確任務的出國（境）考察則是舉不勝舉。主要有以下幾種形式：（1）偽造邀請函、會議通知等進行出國（境）旅游。業內甚至發明了專門的術語，把真的邀請函叫做簽證函，假的邀請函叫做報批函，專為應付國內因公出國（境）考察管理規定而生。（2）掛羊頭賣狗肉，打著學習考察的名義或跨越行程路線進行旅游觀光。為了報賬方便，授意旅行社做兩份行程單，一份按照“考察”的行程設計，另一份按實際“旅游”線路安排，內容自然是游山玩水，欣賞異國風光。（3）變相公費出國旅游還給一些官員創造了轉移財產，甚至潛逃國外的機會。從出國（境）經費支出看，中央機關的多、省級次之、市縣較少，呈倒金字塔之狀。

二、“三公”經費居高不下的成因分析

“三公經費”的失控，既有主觀因素，也有客觀因素，從我市各地調查情況來看，主要原因有：

1.思想認識不足，特權意識根深蒂固。相當一部分領導法制觀念淡薄、官本位思想嚴重，對公車私用、公款吃喝、公費旅游等問題重視不夠，存在“不貪不占，吃喝無罪”的錯誤觀念，認為公家的錢只要沒落入自己腰包，吃了喝了用了無關緊要，這是“三公”消費過高的基礎性頑癥。

2.行政體制改革失效，支出基數水漲船高。30多年來，我國也進行了一次次機構精簡，但每次均陷入“精簡—臃腫—再精簡—再臃腫”的怪圈，各單位都在健全體制的幌子下，爭機構、爭編制、爭人員。結果是，機構不是少了，而是多了，人員不是減了，而是增了，“廟多、僧多、粥自然得多煮點”，膨大的支出基數，造成行政成本居高。由此，壓縮“三公”經費實屬“巧婦難為”，這是“三公”經費治理的體制性障礙。

3.高層決心不大，治理措施蜻蜓點水。“三公”消費的受益者往往又是“三公”消費的管理者、政策的制訂者，改革公務消費就等于革他們自己的命。因此，制訂出的政策不關痛癢，有的過于籠統，沒有操作性，有的漏洞較多，不具科學性，很少觸動其根本利益。如：我國的公車改革始于1993年，公車治理近18年，卻日益艱難，部分地區存在越治越多、越治越超標的趨勢，有的甚至演變為變相提高地方領導收入的手段。2009年，媒體曝光的“遼陽市弓長嶺區書記、區長一年享受8萬元車補待遇”等之類的怪狀便是明證，這是三公消費治理難有實質性突破的根本原因。

4.預算約束不強，財務控制有形無實。“三公”消費存在的諸多問題，透視出財務管理中的缺陷：一是“三公”消費的資金來源渠道多，既有預算內資金、又有非稅收入以及專項資金等，很難掌握具體數目，使得超支有機可乘，難以控制；二是現行的財政體制，在公車使用、招待費用、出國考察等方面，都缺乏統一的標準和規則，沒有明確的預算約束機制，沒有“數據高壓線”，“三公”消費一路“綠燈”；三是財政支出缺乏足夠的公開性和透明性，導致公務消費多半不明不白，如同一筆糊涂賬；四是現行的財務報銷制度和審計制度不夠完善，財務報銷時發現問題，一般只作退回處理，而財務審計發現問題，往往也只處罰單位，很少涉及個人，缺乏強有力的震懾力；五是政府既是預算的編制者，也是預算的執行者，人大難以發揮實質性的監督作用。

5.監督執行不力，消費歪風有恃無恐。目前，一級政府一級監督，一切工作在黨委的領導下開展，“三公”消費陷入“上級監督太遠，同級監督太虛，內部監督太弱，社會監督無從入手”的尷尬局面。“三公”消費權多數集中在領導干部手中，同級不便查、同事不好查，造成行政監察也好、財政監督、審計檢查也罷，“三公”經費支出只要沒流入私人腰包，誰都不會管，因為缺乏統一標準，也不好管，致使監督停留在表面。同時，執行不力，懲罰不痛不癢，即使以賬查賬，查出了一點問題，也大事化小，小事化了，很少觸動領導個人利益，從沒有因“三公”消費進行行政問責之例，導致有一些領導有恃無恐，這也是導致“三公”經費有增無減的重要原因。

三、有效遏制“三公”支出的對策

“三公”消費領域存在的問題，與十七大所提出的“倡導勤儉節約、勤儉辦一切事業，反對奢侈浪費”的戰略方針不協調，與黨中央提出的“牢固樹立過緊日子的思想、自覺與廣大人民群眾同甘共苦”的精神不適應，與打造服務性政府的理念背道而馳，因此，各級黨委、政府要有革自己命的勇氣，以斷臂割腕的決心，以治理“酒駕”的力度，多管齊下，多措并舉，切實治理“三公”消費問題。

1.加強思想教育、整頓領導作風。

“三公”消費主體在高層，真正的問題也在高層。因此，治理“三公”消費問題，必須以各級領導干部為重點對象，不得避重就輕、主次不分。一方面，各級黨委、政府要深入開展法制教育和廉政教育，幫助各級領導干部增強公仆意識，轉變為官理念，牢固樹立艱苦奮斗、勤儉節約的優良作風，恪盡職守，嚴以律己，以身作則，從理念上認識到公為私用的錯誤性、嚴重性。另一方面，對比奢侈、比追捧、比排場的“享樂主義”思想和揮霍浪費行為進行作風整頓，促使各級干部自覺抵制各種誘惑，維護公務消費紀律，做潔身自好、廉潔自律的表率。

2.精簡機構數量、控制在編人數。

“牽牛要牽牛鼻子”。針對當前政府存在機構臃腫、人浮于事、辦事拖拉、效率低下的弊端，按照“整合職能、整合權責、整合機構、整合機制”原則，大刀闊斧“拆廟”，定機構、定編制，清理超編人員，在群眾監督之下，將其納入法制化管理軌道。只有釜底抽薪，才能有效地為財政支出縮水，減少行政成本，使壓縮“三公”經費成為可能，這是治本之策。

3.完善管理制度、健全約束機制。

沒有規矩不成方圓。加強“三公”經費管理，制度建設是關鍵。

第一，在公車購置及運行方面。由于我國東西南北經濟基礎不同，人員的消費理念也不同，建議用合理的貨幣杠桿進行管理，減少不必要的公費內耗。采取分兩步走形式：①對經濟條件較好地區，實行公車消費補貼貨幣化。即：除公檢法等涉及國家安全部門外，其他部門一律取消公務車。根據各單位工作性質和工作量分一、二、三檔，部門預算中安排“交通補貼”。確需保留的少數公車，由政府統一核定費用，超支自付。沒有公務車的單位和部門，財務上不得出現交通有關的任何費用。②對經濟欠發達地區，實行車輛統一編制、統一標志、統一費用三項管理。一是人大牽頭、紀檢參與，對所有公務車進行清理，核定用車編制；二是統一公車標志或牌照，嚴禁公車私用。同時，實施投訴舉報機制，方便社會監督；三是科學核定每類別車輛運行成本，實行“紅線”管理。

第二，在公務接待方面。政府應當根據各區域經濟狀況、消費水平、工作特點、工作量進行通盤概算，對“無底洞”進行測量，制訂科學可行的部門預算標準。年初，由部門提出計劃，政府組織機關事務、財政、監察等部門共同審核，再提交人大通過。公務接待實行“紅線”管理，不得突破。對接待費報銷，要求實行公務卡支付。

第三，在公費出國（境）方面。在加強國際事務行政溝通、商貿合作、提高生產力發展科技水平等方面，走出國門確有必要，保障這項財政經費也實屬應該。但應在年初統籌兼顧，定區域、定人數、定時間、定經費，納入部門預算，考慮國際環境的特殊性，允許年初預算資金節約留用，超支差額補貼。組織和外事管理部門，必須嚴格“準入”制度，確保公費出國（境）有序進行。

4.加強財政管理、推行預算公開。

一是從根本上肯定人大的財政預算權，建立預算硬約束的制度框架，讓人大可以通過預算制約、監督政府開支，而不是像現在一樣，政府自己花錢、自己監督。部門因特殊情況追加預算，必須在政府常務會通過后，報請人大常務會通過才能調整。

二是增強預算的約束作用。要結合部門預算，將消費支出細化到具體的項目上，嚴格按照預算支出，不準超越，防止資金使用的隨意性。

三是探索公務消費貨幣化改革。按照政府的運作模式和市場經濟規律，盡可能地將差旅費、公務用車、公務接待等費用以貨幣形式出現，并按照公務、職務需要，嚴格規定消費范圍、消費限額。

四是進一步推進部門預算、國庫集中支付、政府采購、非稅收入收支兩條錢管理、公務卡結算等財政支出管理制度改革，避免財政資金流失。

五是全部推行部門預決算公開。“三公”支出必須細化到“科、目、項”上。為便于統計，財務上統一設置“出國（境）”科目、公務接待費科目（含菜、煙、酒、水果等）、公車費用科目（含購置費、油料、保險、路橋費、修理費、司機工資、福利等）。部門預算通過人大常委會實行，并在政務信息網上公開，隨時接受社會監督。這樣，有利于提高資金使用效率、推進公眾參與管理的民主進程、督促廉政建設。

5.強化社會監督、實行行政問責。

“三公”消費中存在的諸多問題，其根源就是政策只掌握在領導干部手里，缺乏陽光的、透明的信息公開機制和行政的、公眾的民主參與監督機制，缺乏公平、公正的行政問責執行機制。“三公”經費管理要到位，必須建立公民參與的多元監督制和嚴格的首長問責制。公民怎樣監督呢？首先，部門預算公開要網絡化，讓公眾有知曉權；其次，財務科目設計要專業化，讓公眾一看就懂；再次，民意信息要集中化，這涉及到誰監督誰管理誰問責的問題，建議由政府行政監察專門負責，建立定期的向人大常委會報告制度。與此同時，加強行政的、財政的、審計的監管力度，對部門和單位“三公”經費中跨越管理制度的，必須實行嚴格的“首長問責制”。建議：“三公”經費使用超越部門預算10%以內的，其班子成員均不得升遷；超過部門預算10%以上，主要領導由組織上實行“罷免”，并接受社會各界監督。通過預算公開化、信息網絡化、監督社會化、執行法制化，相信“三公”消費狀況一定會有一個根本的好轉。

（作者單位：江西省撫州市財政國

庫支付局、江西省委黨校研究生）