影響農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目績效的因素

一、規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)性

科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)是項(xiàng)目績效的前提。可研是規(guī)劃的基礎(chǔ)，但可研做得好，規(guī)劃未必也做得好，特別是幾個(gè)小項(xiàng)目打包成的大項(xiàng)目，規(guī)劃時(shí)就會(huì)做很大的調(diào)整。而規(guī)劃設(shè)計(jì)是否科學(xué)、公平，會(huì)直接影響到項(xiàng)目的績效。

（一）規(guī)劃是否體現(xiàn)必需和公平

農(nóng)業(yè)、水利部門不少是田間工程，如標(biāo)準(zhǔn)良田建設(shè)，田成方，路相連，能排能灌，預(yù)留機(jī)耕道和排水缺口等，都有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，不同的區(qū)域會(huì)影響投資成本和規(guī)模，如何科學(xué)和細(xì)致規(guī)劃是績效的關(guān)鍵。大路邊的，顯眼的和偏遠(yuǎn)的，無人去的，這些地方的項(xiàng)目規(guī)劃都需要規(guī)劃部門認(rèn)真對待，既要考慮項(xiàng)目建設(shè)的必要性，又要籌劃好項(xiàng)目建設(shè)的成本，避免因資金不足、規(guī)劃不公而形成半拉子工程，造成規(guī)劃階段的損失浪費(fèi)。如某自然村由于缺乏整體規(guī)劃，新建的公廁仍然是傳統(tǒng)的旱廁，設(shè)計(jì)時(shí)沒有加裝自來水，既不衛(wèi)生，也不符合新農(nóng)村的要求；某村在水源規(guī)劃尚未落實(shí)的情況下，將自來水管接到各家各戶，項(xiàng)目流于形式。

（二）設(shè)計(jì)是否考慮自然地理和生態(tài)環(huán)境

丘陵和平原地區(qū)，以及復(fù)雜的地理生態(tài)環(huán)境，都會(huì)影響建設(shè)項(xiàng)目的績效。由于農(nóng)村居住分散，交通不便，地理環(huán)境惡劣，且絕大部分校舍離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)，很多學(xué)校只能建在半山坡、山腳下，建筑物資運(yùn)送極為困難，很大程度上加大了教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本。丘陵地區(qū)落差大，設(shè)計(jì)時(shí)就沒必要照搬園田化建設(shè)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。還有，設(shè)計(jì)時(shí)是否充分考慮農(nóng)村耕地的土質(zhì)，氮、磷、鉀等有機(jī)礦物元素含量低，耕地土層淺薄、土壤貧瘠，干旱缺水的宜農(nóng)荒地，以及石頭裸露的山地，這些生態(tài)環(huán)境都會(huì)導(dǎo)致農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本增高，對設(shè)計(jì)提出了更高要求。農(nóng)村公路設(shè)計(jì)時(shí)是否考慮在高、險(xiǎn)、陡和經(jīng)常山體滑坡地段加設(shè)護(hù)欄，做好硬路肩和護(hù)坡，防止或減少交通事故，提高公路使用壽命。復(fù)雜的地理和生態(tài)環(huán)境，建設(shè)成本增加，在資金本來就投入不足的情況下，規(guī)劃和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)只能造低，績效發(fā)揮不了。

（三）地方官員的思想認(rèn)識(shí)

一些地方領(lǐng)導(dǎo)在財(cái)力匱乏的情況下無錢借錢辦事，有錢辦不好事，脫離實(shí)際建設(shè)“形象工程”、“面子工程”。某縣兩個(gè)試點(diǎn)村將資金用于粉刷外墻漆的亮化工程，導(dǎo)致群眾迫切希望解決的改廁、修通下水道等項(xiàng)目無力實(shí)施；某村地處公路旁，有限的農(nóng)村建設(shè)資金主要用于大面積的穿衣戴帽，而群眾反映最迫切、最需要解決的學(xué)生上學(xué)路一直未解決。有的地方領(lǐng)導(dǎo)只考慮上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來檢查指導(dǎo)時(shí)養(yǎng)眼、美觀，不考慮成本和可行性，如將水利灌溉渠道做成棋盤一樣取直取方，而不是依山傍水，因勢利水，造成排水不暢，灌溉困難，水土流失嚴(yán)重，遇山洪暴發(fā)時(shí)還不能有效泄洪，造成更大的經(jīng)濟(jì)損失。

二、資金投入的合理性

資金投入合理是項(xiàng)目績效的基礎(chǔ)。資金來源結(jié)構(gòu)是否合理，資金投向哪里、投入強(qiáng)度、投入方式是否合理并公開透明，都會(huì)影響建設(shè)項(xiàng)目的績效。

（一）投資強(qiáng)度

目前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目所需的資金主要來源于中央專項(xiàng)撥款，省、市、縣各級(jí)政府財(cái)政配套，鄉(xiāng)村組織農(nóng)民自籌。實(shí)際情況是：中央財(cái)政投資強(qiáng)度本就不足，各種檢查成本和“跑部錢進(jìn)”成本又抵減了實(shí)際可用的資金，加上中央資金使用管理的要求多、過于嚴(yán)格，中央資金成了燙手的山芋，地方想用卻不敢用，畏懼心理肯定辦不成事；中央資金通常都要求地方政府配套，但中西部落后地區(qū)和欠發(fā)展地區(qū)本身就財(cái)政困難，這幾年為了拉動(dòng)內(nèi)需，保持經(jīng)濟(jì)較快平穩(wěn)增長，已經(jīng)是負(fù)債累累，根本無力籌措到足夠的資金配套用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為此，有的主管部門還常常為中央下?lián)艿膶ｍ?xiàng)資金如何配套，如何分配，如何使用犯愁；農(nóng)民人均收入雖然逐年提升，但教育、看病、做房，以及糧食、蔬菜和日用品價(jià)格也在不斷上漲，農(nóng)民實(shí)際可支配的財(cái)力非常有限，自愿籌資籌勞投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的人廖廖無幾。

中央、地方、農(nóng)民三方組成的投資結(jié)構(gòu)，只要有一方斷鏈，完整規(guī)劃的項(xiàng)目就會(huì)因投資強(qiáng)度不足，而無法保質(zhì)、保量完成立項(xiàng)批復(fù)的項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目預(yù)期績效也就無法達(dá)到。

（二）投資維度

財(cái)政、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、水利、國土、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧、移民辦、黨委農(nóng)工部、交通等各個(gè)口子都有涉及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目和資金，但不同部門的設(shè)想、目標(biāo)不一樣，不周全，都從各自的政績考核目標(biāo)出發(fā)。同一塊田，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國土整理、農(nóng)田水利等部門都說投入了資金，實(shí)際資金去了哪里沒人說得清楚。這種立體、交叉甚至重疊式的投資方式，難以形成資金合力和優(yōu)勢，效益可想而知。如何整合各部門掌管的分散的資金、技術(shù)、管理資源，避免重復(fù)建設(shè)甚至破壞性建設(shè)，需要有一個(gè)更為權(quán)威的部門來統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)不同部門的資源共享。但是協(xié)調(diào)、共享誰來牽頭？這個(gè)問題不解決，項(xiàng)目績效就得不到有效發(fā)揮。

（三）投資透明度

毫無疑問，那種普惠制、撒胡椒面式的資金分配投入方式，不僅難以發(fā)揮效益，還會(huì)造成更多的損失浪費(fèi)。但資金來源結(jié)構(gòu)怎樣才合理，資金投向哪里，投資強(qiáng)度應(yīng)該如何決不是靠項(xiàng)目與資金主管部門拿捏而成的，必須公開透明，自覺接受社會(huì)的監(jiān)督，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目績效考核納入縣、鄉(xiāng)、村干部的民主測評(píng)和政績考核內(nèi)容，才能更好地發(fā)揮項(xiàng)目建設(shè)的績效，同時(shí)能調(diào)動(dòng)受益鄉(xiāng)、村及受益農(nóng)民的積極性，提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和后續(xù)管理的績效。

三、項(xiàng)目管理的有效性

項(xiàng)目管理有效是項(xiàng)目績效的手段和途徑。尤其是項(xiàng)目建成交付使用后的運(yùn)行管護(hù)是否有效，成為影響農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目績效最主要的因素。

（一）項(xiàng)目質(zhì)量管理

項(xiàng)目質(zhì)量管理主要有事前招投標(biāo)資質(zhì)控制、分包轉(zhuǎn)包控制、設(shè)備采購控制、事中工程施工監(jiān)理和驗(yàn)收控制。在事前控制管理中，由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)低，加上項(xiàng)目地村民的硬性插入，施工糾紛不斷，有施工能力和資質(zhì)的公司大多不愿參與，基本由當(dāng)?shù)厝素?fù)責(zé)施工，施工隊(duì)伍沒有資質(zhì)或掛靠資質(zhì)，多數(shù)不通過招投標(biāo)，直接指定某鄉(xiāng)某村有勢力、有來頭的人施工。在施工過程中大部分村沒有安排懂建筑施工的村民負(fù)責(zé)監(jiān)工，即使安排也不起任何作用。一是農(nóng)民缺乏主體意識(shí)，原來上面不管他，他自己去搞好自留地，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)政策這么多，他反而不管了，好像所有的農(nóng)村建設(shè)與他們無關(guān)，缺乏監(jiān)工的積極性；二是監(jiān)工水平有限，對項(xiàng)目建設(shè)施工的事中參與監(jiān)督配合不力；三是被包工頭的煙酒輕易打發(fā)，睜一只眼閉一只眼。

（二）后續(xù)運(yùn)行管理

上面只管資金投入和項(xiàng)目建設(shè)，建成投入使用后基本不聞不問，不對項(xiàng)目建設(shè)的可行性、績效性做后期評(píng)估，不對后期運(yùn)行管護(hù)（如公路修補(bǔ)護(hù)坡，水渠疏浚除淤，電網(wǎng)維護(hù)更新等）存在的問題做客觀系統(tǒng)的分析評(píng)價(jià)并提出改進(jìn)意見，后期運(yùn)行管護(hù)的責(zé)任完全落在受益鄉(xiāng)村。而受益鄉(xiāng)村大多數(shù)沒有自己的集體經(jīng)濟(jì)，拿不出報(bào)酬落實(shí)到具體管理人。無人管理或管理不到位，人為破壞的情況無法避免，只有靠農(nóng)民加強(qiáng)自我管理，績效很難提高。

（三）項(xiàng)目績效管理

一些主管部門雖有自己的績效考核指標(biāo)，如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投入使用后糧食增產(chǎn)、灌溉面積恢復(fù)或增多、節(jié)約水源、公路車流量增多和使用年限增長等指標(biāo)，但可操作性不強(qiáng)，因而大多數(shù)沒有嚴(yán)格考評(píng)，最后是估計(jì)帶統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，且報(bào)喜不報(bào)憂，公平性和透明度更嫌不足。一直以來，國家對農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持是重政策、重投入，對項(xiàng)目建設(shè)的績效監(jiān)督力度不夠，沒有建立一套適合農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的績效評(píng)價(jià)體系，相關(guān)的責(zé)任追究、問責(zé)等制度和激勵(lì)機(jī)制尚未健全。目前，對村干部的績效考核幾乎無效，如何探索研究鄉(xiāng)村干部的政績考核，是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目充分發(fā)揮績效的重要課題。

四、政策支持的相關(guān)性

政策支持相關(guān)是項(xiàng)目績效的保障。這幾年中央和地方政府不斷出臺(tái)各種強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的政策，但多次政策執(zhí)行情況的檢查均未涉及政策支持對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的績效情況，如何發(fā)揮相關(guān)政策支持的績效，主管部門和受益鄉(xiāng)村、受益農(nóng)民都是個(gè)模糊甚至陌生的概念。

（一）招商引資政策

由于見效慢、利潤低、財(cái)稅和資金支持優(yōu)惠政策少，農(nóng)村山水生態(tài)開發(fā)的社會(huì)投資很少，即使有，也多以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，如大理石板材開發(fā)造成泥石流和山體滑坡，農(nóng)村公路大面積毀壞；礦產(chǎn)資源的開發(fā)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞，農(nóng)民飲用水發(fā)生礦物質(zhì)中毒事故等。此外，國際國內(nèi)的先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等從未通過招商引資途徑及時(shí)向農(nóng)村傾斜，農(nóng)村工、農(nóng)業(yè)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的缺乏，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）土地環(huán)境政策

招商引資的工業(yè)園區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、市政設(shè)施、高速公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征用了大量的基本農(nóng)田，城市周邊和廣大農(nóng)村的失地農(nóng)民不斷增加，農(nóng)村土地環(huán)境日趨惡化。有的無地可種，有的有地反正有糧食直補(bǔ)和其他惠農(nóng)政策又不愿種，造成一方面土地資源日益緊缺，另一方面大片土地荒蕪的現(xiàn)象。國家政策規(guī)定被征用土地的出讓金收益一部分作為新增菜地開發(fā)基金，一部分作為耕地占補(bǔ)平衡的土地復(fù)墾資金，一部分用于失地農(nóng)民的社會(huì)保障等。但實(shí)際上這些資金都被莫名其妙地挪作他用，土地環(huán)境政策難以執(zhí)行到位。一味的追求經(jīng)濟(jì)快速增長，破壞已從城市向農(nóng)村蔓延。

（三）農(nóng)村信貸政策

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目貸款比起政府債務(wù)增長速度來說是小菜一碟。國家開發(fā)銀行貸款主要用于城市建設(shè)，沒有投入農(nóng)村建設(shè)的。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行如果沒有足夠的抵押擔(dān)保，或是市縣扶持的龍頭企業(yè)，很難申請到農(nóng)業(yè)發(fā)展貸款。基層信用社成了商業(yè)貸款、購房購車貸款、消費(fèi)貸款甚至賭博貸款的長期資金后盾，農(nóng)村合作組織、外出務(wù)工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和小額農(nóng)戶貸款極其困難，改變了基層信用社原本的政策目的。許多農(nóng)民在多次跑貸無望后，已經(jīng)沒有了貸款解決資金困難的概念。

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本文摘自國家社科基金項(xiàng)目：《農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)與法律規(guī)制研究》，課題組長：何干成，成員：徐俊、汪勝國、魏蓉蓉、諶莉、江紋。