我國上市公司會計信息披露外部監管淺議

一、會計信息披露外部監管概述

上市公司會計信息披露外部監管，是指上市公司以外的機構或個人以提高會計信息披露質量為宗旨，根據相關的法律法規，通過法律、經濟和行政等手段對上市公司的會計信息披露問題進行干預和指導，以求最終實現市場的公平和效率的一種行為。而一般而言，實施會計信息披露外部監管的主體可以大致分為三類：（1）行政監管主體。主要包括國家審計機關，財務部、證券交易委員會等；（2）司法監管主體。主要包括人民法院和人民檢察院；（3）社會監督主體。主要包括注冊會計師行業、新聞媒體、社會公眾等。

會計信息披露外部監管的主體在實施監管時的目標應該服務并服從于證券市場監管的總體目標。一般認為，證券監管目標主要包括三方面：第一是保護投資者利益；第二是確保市場公平、有效率和透明；第三是降低系統性風險。而具體到會計信息上來，則是通過監管確保會計信息的真實性、充分性、及時性和公平性。其中，真實性要求會計核算應該以實際發生的交易或事項為依據，所揭示的內容應該和事實相吻合；充分性要求財務報告應該能夠全面并且完整地反映企業的財務狀況及經營成果；及時性要求會計核算應該及時進行；公平性要求會計信息披露應該是面向所有市場參與者的公開、公平披露，各類市場投資者有平等的機會獲取與證券投資有關的一切信息，在充分了解情況的前提下，做出合理的投資判斷，公平的參與各項交易和競爭。

二、我國上市公司會計信息披露外部監管存在的主要問題

1.行政監管主體多頭管理，降低監管效率。

我國現行的上市公司監管體制是在1992年年底國務院證券委和中國證監會成立后逐步建立和完善起來的。它是一種中央和地方證券主管機構監管、政府監管、自律監管相結合的監管體制。中央證券主管機構是指國務院證券委，對全國證券市場實行統一監督管理，其主要職責是擬訂全國性證券法規，對證券市場進行監督管理。中國證監會是證券委的執行監管機構，相對獨立地依法行使對證券市場的監督管理職能。地方證券主管機構主要是指省級人民政府專門成立的證券主管機構，其主要職責是擬訂地方性證券法規以及對本地區的證券市場進行監督管理。除此之外，我國行政監管執法部門還有財政部、證券交易所、審計署、國資委、稅務局、金融及保險等，這種分行業監管的情況使得各監管主體自成體系，各主體之間缺乏協調。會計信息監管部門眾多，在實際監管工作中往往不能形成有效的監管力量，時常出現“大家都管或是大家都不管”的現象，這樣不但不能強化會計監管職能，使之形成相互配合的監管體系，反而卻導致會計監管本身應有的權威性有所削弱，降低了監管效率，從而出現行政監管不力的現象。

2.司法監管不到位，投資者利益受損。

眾所周知，在各種法律責任中，唯有民事責任才具有給予受害人充分救濟的功能。在我國通過司法訴訟手段來懲罰會計造假和會計信息違規披露行為的情況，遠遠趕不上西方發達國家。在西方發達國家，會計造假和會計信息違規披露行為雖然不能完全杜絕，但它有一整套嚴厲的處罰制度，使得會計造假者和會計信息違規披露行為違規成本較高。小股東的民事索賠訴訟成為美國證券監管的強大力量，是對證券違法者最具威懾力的重磅炸彈。但由于我國司法監管不到位，民事責任沒有得到有效執行，使得上市公司違法違規卻不對受害投資者給予民事賠償，嚴重損害了投資者利益，大大減輕了對上市公司的處罰力度，再次降低了上市公司的違規成本，從而無法達到應有的懲罰作用，不能有效的發揮司法監管作用。

3.社會監督乏力，未發揮應有效用。

在我國，社會監督主體主要有注冊會計師、新聞媒體，投資者等。但這些社會監督主體在對上市公司會計信息披露的監管上顯得十分的乏力，沒有發揮其應有的效用：（1）目前，我國很多會計事務所在執行審計業務時，出于自身利益的考慮，不遵守獨立審計準則執業規范的要求，在沒有實施必要的審計程序、沒有獲取充分適當的審計證據的情況下就對有關事項進行確認，從而導致經注冊會計師審計后的會計報表失真或是發表了不恰當的審計意見，使得注冊會計師審計獨立性倍受質疑，無法發揮其“經濟警察”的社會監管作用。（2）我國新聞媒體在上市公司會計信息披露的社會監督中往往。由于擔心引起法律糾紛或從所謂的“大局出發”，對于一些上市公司的財務報告中存在的問題持有保守態度，或是干脆避而不談。這使得新聞媒體的預警職責難以有效發揮。（3）在我國證券市場上，外部投資者主要是數量繁多的中小投資者，缺乏足夠數量和力量的機構投資者。這導致外部投資者與上市公司內部控制人之間存在更為嚴重的信息不對稱，使得獲取信息的成本高。因此，絕大部分中小投資者對上市公司的約束只能依靠“用腳投票”，難以真正發揮社會監督者的作用。

三、我國上市公司會計信息披露外部監管存在問題的原因

1.行政監管部門職能重疊、權責不清。

對于上市公司會計信息披露的監管，行政監管主體多并不是一件壞事，但行政監管機構之間缺乏配合和協調，職能重疊，權責劃分不清楚，或是不當卻是導致其監管不力，影響監管效力的重要原因之一。（1）對于證監會而言，其權力有限，影響了監管的效率。與成熟發達的證券市場監管機構相比，中國證監會被賦予的權力相當有限，例如：證監會沒有傳喚當事人的權力；沒有直接起訴權；沒有搜查權等。由于這些限制，中國證監會在查處案件中，存在許多困難。例如有些信息披露違規案件雖然發現了線索，但因無法取得證據，不能及時定性；有些案件則因執行困難，導致辦案周期較長，不能及時結案，影響執法效率。（2）財政部和證監會兩者之間的關系在立法上沒理順。雖然從立法上我們可以看得出證監會和財政部對上市公司信息披露的監管側重點不同，但由于兩者權力界定不清楚，時常導致權力上的相爭或是責任上的推卸，嚴重削弱了行政監管的權威性和有效性。（3）證監會和證券交易所的職權劃分不當，嚴重影響監管效力。證券交易所是處于一線監管部門，明顯具有監管優勢，但由于證券交易所沒有對上市公司的調查權，阻礙了證券交易所及時發現問題的優勢。此外，證券交易所對上市公司違法違規行為的處罰權力只有三種：警告、通報批評、公開譴責。在我國信用制度不完善的前提條件下，這三種處罰與巨大的金錢誘惑相比，對其違法違規行為的威懾作用是十分有限的。而與證券交易所相比，證監會有更大的調查權和處罰權，應該更能及時發現和控制上市公司信息披露違規行為，但由于證監會相對而言處于二線監管的地位，事實上是很難及時發現問題的，證監會的監管不力也就凸現出來。

2.投資者缺乏有效的司法保障。

投資者利益受損，又不能尋求有效的救濟途徑的主要原因在于，我國現行法律法規中缺乏有效的民事訴訟機制。在我國的司法實踐中，由于現行的法律中缺乏有效的訴訟機制，從而使得投資者的損失事實上得不到賠償，在我國現行《民事訴訟法》中，唯有代表人訴訟制度有法律保障依據。但在實踐中，代表人訴訟制度的操作存在很大的困難。主要體現在兩個方面：首先是代表人的選定。其次是法院對違規者的懲罰達不到理論效果。由于民事責任不能發揮最大限度的救濟投資者的作用，反而放縱了上市公司的違法違規行為。

3.各社會監督主體存在不同程度的失職行為。

截至到目前為止，我國的社會監督主體都沒有能夠很好的起到最后防線的監督作用，存在不同程度的失職，尤其是注冊會計師和會計師事務所等社會中介機構。從2001年1月截止到2009年12月證監會在其網站上發布的行政處罰決定中有關于注冊會計師和會計師事務所的就有27余件，其中幾乎所有的處罰都涉及到注冊會計師的未勤勉盡責，違反獨立審計準則、出具的審計報告不合理等等。而新聞媒體往往對行政管理部門的監管效果少輿論或是不輿論，對于一些上市公司的信息也都采取少報道或是不報道，從而導致失職的出現。而對于投資者而言，個人投資者監督渠道不暢通，普遍具有搭便車的心理；而機構監督者數量少，并且往往還伴有與上市公司合謀的動機和蹤影，使得監督職責在投資者身上更是難以體現。總之，各社會監督主體存在的不同程度的失職行為，使得社會監督乏力，不能發揮應用的效用。

四、加強我國上市公司會計信息披露外部監管的對策

1.明確行政監管部門職責，強化監管執法手段。

要明確監管機構的職責范圍，防止行政監管部門重復設置，盡量避免雙重或多重行政監管，改變多重監管的局面，減少各監管機構在監管工作中的矛盾與沖突，降低監管運行成本，提高監管效率。另外，還需要擴充證監會執法調查權限，擴大調查范圍，進一步強化其執法手段。有必要通過立法，增添授予證監會以下執法權限：（1）針對可疑賬戶和交易，要求銀行暫停支付或轉賬的權力；（2）有權就特殊情況向司法機關申請強制令、限制令、禁止令或履行令；（3）傳喚當事人的權力，并規定被調查人的違反法定配合義務的相應法律責任；（4）查詢涉案的工商、稅務資料的權力。另外，在證監會對違規違法行為進行相應的行政處罰之外，還可以適當的賦予證監會追究其民事責任的權力，對違規違法行為造成更大的威懾，促使證監會監管效用更有效發揮。

2.建立健全相關司法監督制度。

在我國，受害的投資者在尋求救濟時一直都缺乏有效的訴訟途徑。我國民事賠償機制缺位，促使會計信息供給者可以忽視投資者的存在。如果落實了民事損害賠償制度，便可以實現通過責令違規者賠償受害投資者的損失，從而有效地避免違規者通過違規行為獲得非法利益，而且還給違規者加上了一種經濟上的巨額負擔，使違規成本得到有效地提高。我們可以借鑒美國證券監管的做法，引進集體訴訟制度完善民事賠償機制。在證券市場上，由于投資者眾多，利益的微薄使得受害者在權衡成本與收益后沒有能提起訴訟。但同時由于受害人數眾多，小額的累加對于違法違規者卻誘惑巨大，集體訴訟不僅為受害者提供了民事救濟途徑，更重要的是對違法違規者的震懾作用，是公益和私益結合的訴訟。這種訴訟模式能夠集合多數股東力量進行訴訟，從而有利于實現對每個個體損害的賠償，并能實現訴訟經濟的目標。除了證券民事賠償制度可以保護投資投資者的合法利益以外，還有股東代表訴訟制度。股東代表訴訟制度是指當公司權利受到損害，而應該代表公司行使訴訟的公司管理機關拒絕或是怠于行使訴訟權利時，公司股東可以代表公司進行訴訟的法律制度，訴訟結果惠及全體股東。股東代表訴訟制度是實現股東民事權利的重要手段之一，它體現了現代公司法的重要內容，也是彌補公司治理結構缺陷以及其他救濟方法不足的重要手段之一，在保護中小股東權益方面起著重要作用。

投資者集體訴訟和股東代表訴訟這兩種訴訟制度是相互聯系，缺一不可的。倘若法律賦予小股東以股東代表訴訟的權利，那么小股東就有權利代表公司向侵害公司利益的管理層以及聯合造假的會計師事務所要求賠償，所以，將投資者集體訴訟與股東代表訴訟聯合在一起，可對違法者形成雙重威懾，給違法者以徹底打擊。除此以外，有關部門還應考慮通過降低訴訟門檻，為股民提供法律救援，成立專門的糾紛仲裁機構等形式來進一步完善司法監督制度。

3.充分發揮社會監督的作用。

（1）提升注冊會計師的執業監督水平。具體而言，為了有效提升注冊會計師在上市公司會計信息披露外部監管中的作用，有必要從以下幾個方面入手：①提高注冊會計師的審計獨立性和業務水平。審計獨立性是審計的靈魂，既是對審計人員行為的約束，也是審計人員的核心價值。首先可以借鑒國際慣例制定相應的法律法規，促使會計師事務所的組織形式向合伙制轉變，從而實現從組織形式上確保注冊會計師審計的獨立性。除改變事務所的組織形式，以提高審計獨立性之外，還可以全面實行事務所和審計人員定期輪換制，對證券期貨審計業務以外的其他審計業務規定審計人員定期輪換。最后，還應加強注冊會計師的后續教育，以增強注冊會計師的職業道德，通過提高注冊會計師的業務素質和業務水平，從而使其獨立性進一步加強。②加強注冊會計師協會建設，完善行業自律。加強注冊會計師協會的建設，一方面政府要對注冊會計師協會放權，實行自主管理；另一方面要加強注冊會計師協會的自身建設，盡快完善內部機構，提高自身的管理水平，制定行業自律和各項管理制度，充分發揮其自律、監督以及服務作用。③加重注冊會計師違規執業的責任承擔。從總體上看，在我國注冊會計師法律責任的有關規定中，強調更多的是行政責任，而對如何處理虛假會計信息所涉及的民事責任問題、民事賠償的主體和民事賠償的客體問題以及賠償判決程序問題等幾乎都沒有涉及。所以，可以根據注冊會計師工作謹慎程度或者過錯的程度，使其在責任范圍內承擔相應的民事責任，從而完善民事賠償制度，才能有效地遏制注冊會計師的投機行為，促使注冊會計師加強風險意識，在整個執業過程中保持應有的獨立性，確保審計質量。④注冊會計師和會計師事務所還應加強職業保險和職業風險基金建設，提高其承擔民事賠償的能力。目前，國內大部分的會計師事務所只提取職業風險基金，購買職業責任保險的還是比較少，并且很多會計師事務所的職業風險基金對巨額的罰款或賠償只是杯水車薪。因此，有必要進一步加強注冊會計師和會計師事務所的職業責任保險和職業風險基金建設，使注冊會計師和會計師事務所承擔責任的能力得到增強。

（2）完善新聞媒體監督制度。為更好的發揮新聞媒體監督的作用，國家應當確立有利于新聞媒體監督的法律原則。目前，我國法院在審理新聞媒體與上市公司之間的新聞報道糾紛案件時，所采用的法律依據主要是最高人民法院出臺的有關于名譽權的司法解釋。這類司法解釋立足于保護個人隱私權和人格權，對名譽權糾紛的處理采取非常嚴格的歸責責任。但是，這種以保護私權為宗旨的司法解釋，不應該適用于對公權的監督。因此，我國立法應該針對新聞媒體報道監督對象的不同，確立不同的法律原則，當報道的對象與社會公共利益相聯系時，歸責原則應該做到有利于新聞媒體的言論監督；當報道的對象無關社會公共利益時，則應采用嚴格的歸責原則確認侵權責任。

（3）提高投資者參與監督的力度。有關部門要加大力度加快研究建立進一步提高投資者尤其是社會公眾股股東參與監督力度的相關制度。可以采取股東大會網上投票、公開征集股東委托投票權、相關重大事項引入社會公眾股股東表決機制等方式，暢通與投資者聯系的渠道，提高投資者的參與監督的力度，切實保護投資者的合法權益。

4.加強對監管者的監督。

首先，應該對具體監管機構的權力建立約束機制。建立約束機制的根本目的在于減少監管過程中的尋租現象，增強監管機構的理性。現階段，筆者認為切實可行的做法是在法律中確定全國人大常委會對證監會的外部約束，采取定期對證監會的監管工作進行制度化監督的做法，同時采用舉行公開的聽證會來平衡權力。此外，還可以通過加強市場、公眾和政協的監督起到有效的再監管作用。其次，建立有效的內部控制制度實現有效的自我監管。針對監管者的再監管設計一套有效的獎罰制度。最后，設立專門的委員會對注冊會計師行業進行監督。可以設立獨立的會計監督委員會，行使對注冊會計師行業的監督權，包括注冊會計師行業的注冊、調查、懲罰等。

（作者單位：江西財經大學）