把握公共財(cái)政背景下財(cái)政資金審計(jì)的幾點(diǎn)對(duì)策

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和呼喚著公共財(cái)政，只有公共財(cái)政才能適應(yīng)于、服務(wù)于并有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的存在和發(fā)展。為此，國(guó)家制訂了一系列正確的財(cái)政方針政策，一個(gè)基本適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政體制框架已經(jīng)建立。公共財(cái)政資金審計(jì)已成為國(guó)家審計(jì)的重點(diǎn)，公共財(cái)政資金使用效益審計(jì)也勢(shì)必成為未來(lái)財(cái)政資金審計(jì)的方向。如何把握公共財(cái)政背景下財(cái)政資金的審計(jì)，本人結(jié)合近年來(lái)工作體會(huì)，認(rèn)為應(yīng)從以下五個(gè)方面轉(zhuǎn)變審計(jì)理念，把握主次，從而有的放矢。

一、明確財(cái)政資金審計(jì)的總體變化

同級(jí)財(cái)政審計(jì)應(yīng)該適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變以及財(cái)稅法律、體制和管理方式發(fā)展變化的要求，以財(cái)政綜合預(yù)算為主線，以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)，以政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中收付為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有選擇、有重點(diǎn)地向績(jī)效審計(jì)延伸。通過(guò)揭示財(cái)稅執(zhí)法和預(yù)算執(zhí)行、管理活動(dòng)中存在的不合法、不真實(shí)、不規(guī)范、不合理的問(wèn)題，促進(jìn)公共財(cái)政框架體系和財(cái)稅管理的完善，提高預(yù)算的法律約束力和資源配置效率。

在審計(jì)專題安排上，注意緊扣財(cái)政改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在抓好財(cái)稅庫(kù)審計(jì)的同時(shí)，做到“三個(gè)圍繞”，即圍繞貫徹“以民為本”重要思想，加強(qiáng)對(duì)離退休人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、下崗職工基本生活和再就業(yè)補(bǔ)助資金等社會(huì)保障類資金的審計(jì)；圍繞社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)教育資金、農(nóng)業(yè)資金、城鎮(zhèn)園區(qū)建設(shè)資金等重點(diǎn)專項(xiàng)資金以及重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)；圍繞財(cái)政改革，以預(yù)算分配管理、政府采購(gòu)以及專項(xiàng)資金管理使用情況等內(nèi)容為重點(diǎn)，對(duì)勞動(dòng)、教育、民政等部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。

在審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施上，實(shí)行計(jì)劃項(xiàng)目跨年度滾動(dòng)安排，并做到統(tǒng)一組織實(shí)施、統(tǒng)一計(jì)劃方案、統(tǒng)一質(zhì)量要求、統(tǒng)一定性處理，最大限度地發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的整體效應(yīng)。堅(jiān)持將其他專業(yè)審計(jì)，特別是上級(jí)審計(jì)部門(mén)統(tǒng)一組織實(shí)施的項(xiàng)目與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)相結(jié)合，并注意內(nèi)容安排、時(shí)間要求的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。堅(jiān)持按照“全面審計(jì)，突出重點(diǎn)”的要求，擴(kuò)大預(yù)算執(zhí)行部門(mén)的審計(jì)覆蓋面，并對(duì)一定數(shù)量的二、三級(jí)預(yù)算單位以及財(cái)政資金直達(dá)單位和項(xiàng)目進(jìn)行延伸審計(jì)和審計(jì)調(diào)查。

在審計(jì)方法運(yùn)用上，強(qiáng)調(diào)在預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性、合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上，注意向“兩頭延伸”，即向預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性延伸；向預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的效益性延伸。強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的科技含量，利用審計(jì)軟件有重點(diǎn)地開(kāi)展計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)，進(jìn)一步提高審計(jì)效率。強(qiáng)調(diào)抓住典型，解剖分析，不斷提升審計(jì)工作成效。

二、適應(yīng)預(yù)算制度改革要求，強(qiáng)化預(yù)算審計(jì)工作

預(yù)算改革的目的是興利除弊，在進(jìn)一步完善財(cái)政收入管理的同時(shí)，改革現(xiàn)行的財(cái)政支出管理體制，逐步建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的高效、科學(xué)、規(guī)范、透明的預(yù)算管理制度和公共財(cái)政框架，建立穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的國(guó)家財(cái)政。傳統(tǒng)的財(cái)政審計(jì)的思維方式是注重預(yù)算執(zhí)行，忽視預(yù)算編制；重預(yù)算收入，輕預(yù)算支出；抓預(yù)算結(jié)果，棄預(yù)算過(guò)程。因此，必須轉(zhuǎn)變財(cái)政審計(jì)思維方式，一手抓預(yù)算編制審計(jì)，一手抓預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。從預(yù)算收入審計(jì)入手，著力于預(yù)算支出審計(jì)，從預(yù)算執(zhí)行結(jié)果審計(jì)出發(fā)，逆向延伸至預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算編制過(guò)程。嚴(yán)格區(qū)分財(cái)政審計(jì)監(jiān)督與財(cái)政預(yù)算管理的職責(zé)界限，審計(jì)不包辦、代替和干涉預(yù)算監(jiān)督，但審計(jì)也不能放棄對(duì)預(yù)算監(jiān)督的再監(jiān)督，按照“先有預(yù)算，后有支出，再有監(jiān)督”的原則，并根據(jù)審計(jì)法的規(guī)定，正確履行財(cái)政審計(jì)職能，規(guī)范和約束預(yù)算管理秩序及其財(cái)政分配行為。

預(yù)算改革的特點(diǎn)是細(xì)化預(yù)算編制，硬化預(yù)算約束，規(guī)范預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，整個(gè)預(yù)算過(guò)程從編制到執(zhí)行再到結(jié)果，剛性進(jìn)一步增強(qiáng)，透明度進(jìn)一步提高，約束力進(jìn)一步加大。因此，審計(jì)方式方法要做到三個(gè)結(jié)合，一是傳統(tǒng)審計(jì)技術(shù)與現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)的結(jié)合。在沿用手工技術(shù)審查預(yù)算賬目資料的同時(shí)，更要注重開(kāi)發(fā)預(yù)算審計(jì)的計(jì)算機(jī)軟件。二是“上審下”、“同級(jí)審”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政審計(jì)的結(jié)合。一方面上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政審計(jì)與下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行審計(jì)要統(tǒng)籌規(guī)劃、相互銜接，形成一個(gè)有機(jī)整體；另一方面縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要把本級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政決算審計(jì)在內(nèi)容和方法上統(tǒng)一起來(lái)，有利于由下到上、從微觀到宏觀揭露預(yù)算管理中的深層次問(wèn)題，從而確保財(cái)政審計(jì)的完整性。三是與其他專業(yè)審計(jì)與財(cái)政審計(jì)的結(jié)合。

改革后預(yù)算制度從方案編制到執(zhí)行過(guò)程增加了一系列規(guī)范化、約束性的規(guī)定，預(yù)算細(xì)化、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等新增加的管理制度，使得財(cái)政審計(jì)的內(nèi)涵與外延都有相當(dāng)大的擴(kuò)展。因此，財(cái)政審計(jì)必須進(jìn)一步突出重點(diǎn)內(nèi)容，一是預(yù)算的編制有無(wú)細(xì)化到科目、到部門(mén)、到項(xiàng)目，是否科學(xué)合理。二是預(yù)算的執(zhí)行是否認(rèn)真嚴(yán)肅，預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后是否及時(shí)批復(fù)到部門(mén)、單位；執(zhí)行中是否堅(jiān)持先有預(yù)算、后有支出、嚴(yán)格按預(yù)算支出的原則，有無(wú)直接或變相改變預(yù)算用途和使用方向；預(yù)算調(diào)整尤其是突擊追加預(yù)算是否真實(shí)和符合法定程序。三是國(guó)庫(kù)集中收付制度是否真正貫徹執(zhí)行，預(yù)算單位的所有財(cái)政收支有無(wú)全部列入預(yù)算，尤其是財(cái)政支出是否都通過(guò)預(yù)算安排并由國(guó)庫(kù)直接支付。四是政府采購(gòu)制度及其執(zhí)行情況，應(yīng)納入政府采購(gòu)范圍的是否實(shí)行政府采購(gòu)，招標(biāo)是否做到公開(kāi)、公平、公正，簽訂的合同與采購(gòu)資金撥付是否合規(guī)等。五是轉(zhuǎn)移支付制度及其執(zhí)行情況。

三、探索決算審計(jì)與市、縣長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的結(jié)合

財(cái)政決算審計(jì)是市、縣長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的基礎(chǔ)，而市、縣長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是財(cái)政決算審計(jì)結(jié)果的體現(xiàn)，是財(cái)政決算審計(jì)的深化。從市、縣長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的試點(diǎn)情況來(lái)看，財(cái)政決算審計(jì)與市、縣長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合的方法是可行的。通過(guò)對(duì)本級(jí)財(cái)政及其他財(cái)政收支情況的審計(jì)，來(lái)衡量評(píng)價(jià)市、縣長(zhǎng)任期內(nèi)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況，是市、縣長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的一個(gè)特點(diǎn)，也是市、縣長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的一個(gè)切入點(diǎn)。既注意兩者的有機(jī)結(jié)合，圍繞財(cái)政性資金的收支管理使用運(yùn)營(yíng)情況，在財(cái)政決算審計(jì)的基礎(chǔ)上來(lái)評(píng)價(jià)分析市、縣長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和管理能力，實(shí)現(xiàn)審計(jì)資源的共享；又注意兩者的區(qū)別，一方面要結(jié)合市、縣長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)擴(kuò)大財(cái)政決算審計(jì)的覆蓋面，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門(mén)、重大投資項(xiàng)目、重點(diǎn)資金的審計(jì)，深入揭示深層次問(wèn)題，充分發(fā)揮財(cái)政審計(jì)的整體效益。另一方面要圍繞市、縣長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行及監(jiān)督權(quán)以及財(cái)政性資金活動(dòng)的內(nèi)部控制制度來(lái)確定審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)延伸單位，并根據(jù)市、縣長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的特點(diǎn)和需要來(lái)進(jìn)一步獲取責(zé)任狀況的客觀依據(jù)，尤其是對(duì)重大問(wèn)題事項(xiàng)，要在審計(jì)范圍內(nèi)進(jìn)一步作責(zé)任取證，防止只停留在決算審計(jì)層面上，避免重大事項(xiàng)脫離市、縣長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的視野。

四、適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政管理理念，探索財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)

公共支出效益包括宏觀效益與微觀效益的統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的統(tǒng)一、近期效益與長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性是績(jī)效審計(jì)的三個(gè)要素。財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)，要審查是否以一定的財(cái)政資源耗費(fèi)提供最大限度的社會(huì)公共事務(wù)，要評(píng)價(jià)財(cái)政支出在保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中作用的發(fā)揮情況和程度，要評(píng)價(jià)各部門(mén)使用財(cái)政資金的效果，要評(píng)價(jià)財(cái)政資金的各項(xiàng)管理控制制度的健全有效性，要評(píng)價(jià)財(cái)政資金管理者和有關(guān)責(zé)任人履行法定責(zé)任的情況。

五、突出對(duì)地方政府執(zhí)行國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策情況的審計(jì)

從公共財(cái)政職能分析，地方財(cái)政在履行公共財(cái)政資源配置、調(diào)節(jié)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)這三大職能中往往受地方經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，在財(cái)政預(yù)算內(nèi)外收支中會(huì)出現(xiàn)顧局部和利地方的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。從審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的地方財(cái)政行為不規(guī)范和違紀(jì)問(wèn)題往往與本級(jí)政府地方利益有關(guān)，其做法常表現(xiàn)為地方政府或財(cái)政部門(mén)通過(guò)制定一些不符合國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)、政策的地方經(jīng)濟(jì)政策來(lái)達(dá)到目的。而財(cái)政預(yù)算是國(guó)家有計(jì)劃地參與社會(huì)產(chǎn)品和國(guó)民收入分配的重要形式和工具，規(guī)定著政府活動(dòng)的范圍和方向，制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模和速度，具有極強(qiáng)的政策性。隨著公共財(cái)政改革的推進(jìn)，公共財(cái)政職能、作用的充分發(fā)揮都將通過(guò)制定一系列大政方針、財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，國(guó)家審計(jì)不僅要著眼于查處財(cái)政預(yù)算收支中的違規(guī)亂紀(jì)問(wèn)題，更要著眼于地方政府、財(cái)稅部門(mén)執(zhí)行國(guó)家既定的大政方針、財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策的情況。重點(diǎn)是監(jiān)督地方政府及財(cái)政部門(mén)認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家的財(cái)政方針、政策情況，正確處理地方利益與國(guó)家利益的關(guān)系，保證國(guó)家統(tǒng)一政令的暢通。監(jiān)督地方財(cái)政預(yù)算分配中對(duì)支農(nóng)支出、教育、科技等重點(diǎn)資金的投入及增長(zhǎng)情況，是否符合國(guó)家的有關(guān)規(guī)定。監(jiān)督財(cái)稅部門(mén)對(duì)企業(yè)、行政事業(yè)單位的稅收制度執(zhí)行情況。監(jiān)督地方政府運(yùn)用財(cái)稅等宏觀調(diào)控手段促進(jìn)調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，提高經(jīng)濟(jì)效益的情況。

（作者單位：吉安市審計(jì)局、南昌大學(xué)）