針對(duì)五大矛盾建立七項(xiàng)制度

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《地方政府性債務(wù)審計(jì)工作方案》和國(guó)家審計(jì)署《關(guān)于審計(jì)江西省政府性債務(wù)的通知》，最近我們對(duì)南城縣政府性債務(wù)進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。審計(jì)表明：南城縣財(cái)政總收入增長(zhǎng)率高于舉借增長(zhǎng)率，債務(wù)規(guī)模在可控范圍內(nèi)，該縣政府性債務(wù)主要是在五大矛盾中形成和發(fā)展的。

一、“三化”建設(shè)需要與地方政府資金不足的矛盾。工業(yè)化、農(nóng)業(yè)化和城市化建設(shè)是滿(mǎn)足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)物資文化生活需要的德政工程、民心工程。要加快發(fā)展，國(guó)民生產(chǎn)投入必將加大。首先工業(yè)化建設(shè)，要求地方必須加大政府投入。工業(yè)園區(qū)建設(shè)如火如荼，征地、拆遷、土地報(bào)批，“四通一平”（通水、通電、通路、通郵、土地平整）需要大量資金，近三年來(lái)該縣工業(yè)園區(qū)投入資金就達(dá)6.2億多元，由于政府積極努力，現(xiàn)在僅欠3 000多萬(wàn)元。其次農(nóng)業(yè)化建設(shè)要求必須加大地方政府性投入。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推廣、各種良田的改造、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施、病險(xiǎn)水庫(kù)的除險(xiǎn)加固、生態(tài)公益林建設(shè)的擴(kuò)大，地方政府配套資金也隨之增大，據(jù)統(tǒng)計(jì)，該縣至2010年底農(nóng)林水配套資金舉債為3 510萬(wàn)元。再次城市化建設(shè)要求必須加大地方政府性投入。城市征地、拆遷、路網(wǎng)改造、造林綠化、美化亮化、公益性事業(yè)和公共基礎(chǔ)性建設(shè)等需要大量資金，據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2010年底該縣市政建設(shè)舉債為9 866萬(wàn)元。

二、政策扶持需要與地方政府資金不足的矛盾。從南城地方政府性債務(wù)審計(jì)來(lái)看，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是特殊政策要形成的債務(wù)。南城是農(nóng)業(yè)大縣，也是全省實(shí)現(xiàn)噸糧田最早的縣，80年代為發(fā)展農(nóng)業(yè)、方便農(nóng)民，上級(jí)為南城出臺(tái)了新辦農(nóng)村合作基金會(huì)和互助儲(chǔ)金會(huì)的政策，為化解金融風(fēng)險(xiǎn)，2001年該縣政府舉債6 000多萬(wàn)元對(duì)“兩會(huì)”進(jìn)行了清盤(pán)關(guān)閉，有效地維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定；二是常規(guī)政策形成的債務(wù)。70年代開(kāi)始，上級(jí)政府號(hào)召淡季儲(chǔ)肥，該縣供銷(xiāo)企業(yè)掛賬2 119萬(wàn)元，糧食企業(yè)政策性?huà)熨~6 503萬(wàn)元。三是臨時(shí)政策形成的債務(wù)。90年代初期該縣響應(yīng)上級(jí)號(hào)召，搞紅壤開(kāi)發(fā)和林業(yè)復(fù)墾銀行貸款（含世行貸款）1 100多萬(wàn)元。四是惠農(nóng)政策形成的債務(wù)。截止2010年末，該縣為發(fā)展教育，政府舉債4 000萬(wàn)元，為保障性住房建設(shè)政府舉債656萬(wàn)元。

三、重點(diǎn)項(xiàng)目需要與地方政府資金不足的矛盾。南城縣加大爭(zhēng)資金爭(zhēng)項(xiàng)目的力度，2010年全縣固定資產(chǎn)投資68億元，名列全市第一名。但在加快項(xiàng)目建設(shè)中也形成了一定的債務(wù)。一是公路建設(shè)項(xiàng)目形成的債務(wù)。自80年代以來(lái)，全縣新修縣鄉(xiāng)公路64條，新修福銀高速、鷹瑞高速連接線(xiàn)兩處，舉債5 000多萬(wàn)元；二是渡改橋項(xiàng)目形成的債務(wù)。該縣近三年已實(shí)施渡改橋項(xiàng)目11個(gè)，政府配套資金舉債3 000多萬(wàn)元；三是環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目形成的債務(wù)。該縣已新建污水處理廠(chǎng)和垃圾處理廠(chǎng)各一個(gè)，一期工程已全部竣工，政府為之舉債3 700多萬(wàn)元。

四、企業(yè)發(fā)展需要與地方政府資金不足的矛盾。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代國(guó)企發(fā)展需錢(qián)用找政府、政府資金不足找銀行、銀行怕企業(yè)不償還找財(cái)政擔(dān)保。由于借款體制不順，貸款企業(yè)和單位不按時(shí)還貸，將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到財(cái)政，出現(xiàn)借、用、還錯(cuò)位。審計(jì)發(fā)現(xiàn)：該縣執(zhí)行政府外債管理工作是發(fā)改委、財(cái)政和各項(xiàng)目單位上級(jí)主管部門(mén)，職能分工是，發(fā)改委管借、項(xiàng)目單位管用、財(cái)政部門(mén)管還。由于管理部門(mén)行政級(jí)別相同，綜合協(xié)調(diào)不力，使政府外債管理環(huán)節(jié)不能環(huán)環(huán)相扣，造成借錢(qián)的不管還錢(qián)，用錢(qián)只求借而不考慮還的弊端，導(dǎo)致了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響了地方財(cái)政預(yù)算的正常執(zhí)行。截止2010年末該縣地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為1 656萬(wàn)元。

五、上級(jí)扣款需要與地方政府資金不足的矛盾。從債務(wù)資金來(lái)源來(lái)看，上級(jí)財(cái)政是債務(wù)的主要來(lái)源，由于借款單位償債意識(shí)不強(qiáng)，主動(dòng)還款少，被動(dòng)扣款多，借款單位還款少，財(cái)政被迫墊還多。2010年末該縣政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)余額中，來(lái)源上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)貸為1 203萬(wàn)元。造成的原因：一是政策調(diào)整，還款來(lái)源落空；二是企業(yè)改制，借款單位解體，貸款無(wú)法收回；三是由于單位行政規(guī)劃變化及項(xiàng)目單位隸屬關(guān)系變動(dòng)等原因，造成項(xiàng)目單位債務(wù)不落實(shí)；四是自然災(zāi)害造成損失，嚴(yán)重影響項(xiàng)目效益和還貸，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任被迫舉債。

針對(duì)以上矛盾，我們認(rèn)為必須建立六項(xiàng)制度來(lái)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理、化解政府性債務(wù)，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

一、要建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警控制制度。一是要強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析和預(yù)測(cè)。政府要樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，增加償還債務(wù)的責(zé)任感和緊迫感，在進(jìn)一步摸清債務(wù)家底的基礎(chǔ)上，對(duì)債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、來(lái)源用途進(jìn)行認(rèn)真的研究，充分運(yùn)用債務(wù)率、償債率、負(fù)債率等主要監(jiān)控指標(biāo)，對(duì)照國(guó)際警戒線(xiàn)的要求，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析和預(yù)測(cè)，掌控債務(wù)的運(yùn)行情況及走勢(shì)。二是要強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制和預(yù)警。正確處理發(fā)展與資金的關(guān)系、發(fā)展與速度的關(guān)系、發(fā)展與舉債的關(guān)系、發(fā)展與后勁的關(guān)系、發(fā)展與效益的關(guān)系，建議中央政府應(yīng)從積極幫扶地方培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，適當(dāng)擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)兩個(gè)方面，緩解地方發(fā)展與資金短缺之間的矛盾。

二、建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理控制制度。一是要完善政府債務(wù)管理控制機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)成立或指定財(cái)政部門(mén)為債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、管理政府債務(wù)工作，把借用還、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，做到借得來(lái)、用得好、還得起；二是要完善政府債務(wù)管理控制內(nèi)容。要將政府債務(wù)納入到縣財(cái)政預(yù)算，以避免變相財(cái)政擴(kuò)張，要建立償債準(zhǔn)備金，將地方財(cái)政籌集償債準(zhǔn)備金列入政府工作計(jì)劃進(jìn)行考核，以減輕財(cái)政支出的風(fēng)險(xiǎn)。三是要完善政府債務(wù)管理控制方式。政府債務(wù)應(yīng)由成立的管理機(jī)構(gòu)或財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理，按照國(guó)家規(guī)定的統(tǒng)一口徑具體負(fù)責(zé)政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)、使用和償還等全過(guò)程監(jiān)管工作，變分權(quán)管理為集權(quán)管理。

三、建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策控制制度。一是要慎重出臺(tái)新政策。上級(jí)出臺(tái)的項(xiàng)目政策應(yīng)取消縣級(jí)配套，全部由省財(cái)政解決，減少縣財(cái)政的壓力；二是要完善現(xiàn)行老政策。上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金應(yīng)減少過(guò)多的帶帽子下達(dá)項(xiàng)目現(xiàn)象，要加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，減少跑項(xiàng)目爭(zhēng)資金費(fèi)用，把有限的資金用在急用的項(xiàng)目上；要結(jié)合國(guó)家在2012年對(duì)教育投入要達(dá)GDP的4%要求，將增加教育投入經(jīng)費(fèi)用于消化教育部門(mén)債務(wù)；三是要理順已實(shí)施的舊政策。對(duì)上級(jí)出臺(tái)的農(nóng)村“兩會(huì)”（互助儲(chǔ)金會(huì)、合作基金會(huì)）政策形成的債務(wù)，應(yīng)由上級(jí)有關(guān)部門(mén)分年度化解核銷(xiāo)，對(duì)糧食和供銷(xiāo)企業(yè)政策性?huà)熨~形成的債務(wù)，建議由國(guó)家統(tǒng)一分期分批核銷(xiāo)。

四、建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制保障制度。一要積極化解舊債。對(duì)于由縣政府償還的債務(wù)，要統(tǒng)一編制償還計(jì)劃，經(jīng)本級(jí)政府審查、并報(bào)縣人大審核批準(zhǔn)后，每年從預(yù)算財(cái)力安排一定比例資金償債；調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，清理界定支出范圍，對(duì)不應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的支出項(xiàng)目徹底“斷奶”，節(jié)減出資金用于償債；通過(guò)盤(pán)活閑置資產(chǎn)等形成籌資償債。二要嚴(yán)格控制新債。要規(guī)范政府舉債行為，嚴(yán)格項(xiàng)目審批制度，凡政府投資范圍內(nèi)的項(xiàng)目，都應(yīng)組織專(zhuān)家進(jìn)行可行性研究和經(jīng)濟(jì)效益分析，確保項(xiàng)目投資建立在科學(xué)、可行的基礎(chǔ)上；對(duì)公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)以財(cái)政承受能力為限，量力而行，并逐步推行公益事業(yè)市場(chǎng)化，改變長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政包攬一切基礎(chǔ)設(shè)施投資的做法。

五、建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制評(píng)估制度。一是要澄清債務(wù)底子。各政府職能部門(mén)要如實(shí)申報(bào)債權(quán)債務(wù)，防止多報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)，審計(jì)部門(mén)要強(qiáng)化政府債務(wù)審計(jì)，確保債務(wù)真實(shí)性和客觀性。二是要分析債務(wù)原因。要結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，從財(cái)政體制、地方舉債融資和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、記錄干部業(yè)績(jī)考核制度等方面對(duì)債務(wù)形成的原因進(jìn)行分析，理清舉債規(guī)模、用途和功過(guò)是非。三是要搞好債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)。要將債務(wù)資金投資項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量、項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)、投資回報(bào)、資金使用效益等主要指標(biāo)內(nèi)容，納入考核體系，建立可操作性的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，嚴(yán)防政績(jī)工程、面子工程和無(wú)效益工程。

六、建立政府債務(wù)金融風(fēng)險(xiǎn)防范制度。一要規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的借貸方法。督促金融單位嚴(yán)格依法依規(guī)辦事，認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家信貸政策及法律規(guī)定，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理的能力；二要規(guī)范借款人的準(zhǔn)入條件。嚴(yán)格按商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評(píng)估借款人財(cái)務(wù)償還能力和還貸來(lái)源，凡沒(méi)有穩(wěn)定現(xiàn)金作為還款來(lái)源的，不得發(fā)放貸款；三要規(guī)范擔(dān)保人的準(zhǔn)入條件。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)擔(dān)保規(guī)定，堅(jiān)持按照要求將符合抵質(zhì)押條件的項(xiàng)目資產(chǎn)或項(xiàng)目預(yù)期效益等權(quán)利作為貸款擔(dān)保，加強(qiáng)貸款擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)控制。四要規(guī)范融資平臺(tái)公司管理。按照不同情況，嚴(yán)格進(jìn)行貸款資質(zhì)分類(lèi)，嚴(yán)禁發(fā)放打捆貸款，不得與地方政府簽署無(wú)特定項(xiàng)目的大額授信合作協(xié)議，對(duì)融資平臺(tái)不足不實(shí)的，必須限期整改，對(duì)平臺(tái)公司小而多的應(yīng)重新組合，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

七、建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究制度。一要強(qiáng)化償還原則。按照有借有還、誰(shuí)借誰(shuí)用、誰(shuí)用誰(shuí)還的要求，建立健全“責(zé)權(quán)利”相結(jié)合、“借用還”相統(tǒng)一的責(zé)任追究制度，以改變誰(shuí)都想借錢(qián)、誰(shuí)都怕還錢(qián)，出了問(wèn)題誰(shuí)都找不著的狀況；二要強(qiáng)化償還責(zé)任。地方政府要落實(shí)還款單位，還款資金來(lái)源，還款措施等。根據(jù)單位的性質(zhì)和債務(wù)內(nèi)容不同，分類(lèi)規(guī)定不同等實(shí)際情況，與用款單位簽訂分年償還責(zé)任狀，并將政府性債務(wù)納入財(cái)政審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容；三要強(qiáng)化償還措施。建立嚴(yán)格的債務(wù)責(zé)任承諾制、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保制、債務(wù)償還獎(jiǎng)懲制、對(duì)惡意躲債、逃債、損公肥私舉債，要依法追究刑事責(zé)任，實(shí)行借債終身責(zé)任追究制。

（作者單位：撫州市審計(jì)局、南城縣審計(jì)局）