公共管理視野下推進(jìn)新時(shí)期我國(guó)公民有序參與的對(duì)策思考

摘要：公民參與是民主政治的核心問(wèn)題，無(wú)論對(duì)于政治國(guó)家，還是對(duì)于公民社會(huì)，公民參與都是實(shí)現(xiàn)善治的必要條件。公共管理的實(shí)現(xiàn)需要公民的參與和支持，這就要求政府管理者在制定政策、執(zhí)行政策時(shí)必須考慮到公民的利益需求，將公民參與引入到公共政策中來(lái)，從而提升政府公共服務(wù)品質(zhì)。在明確我國(guó)公民有序參與公共管理的基本原則，不斷提升公民在公共管理中的參與意識(shí)和參與能力的基礎(chǔ)上，對(duì)新時(shí)期我國(guó)公民有序參與公共管理在構(gòu)建完善的政務(wù)公開(kāi)制度、構(gòu)建完善的公共決策聽(tīng)證制度、構(gòu)建完善的法律保障制度、創(chuàng)造非政府組織的有序參與機(jī)制和發(fā)展公私合作生產(chǎn)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制五個(gè)方面提出了相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：公共管理；有序；公民參與；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544(2011)09-0081-04

一、我國(guó)公民有序參與公共管理的基本原則

公民參與公共管理的有序化是公共管理治理理論發(fā)展的需要，是人的全面發(fā)展的需要，是提供公共產(chǎn)品的主體范圍擴(kuò)大的需要，也是電子政務(wù)發(fā)展的需要。如果公民在成為公共管理主體、參與公共管理活動(dòng)、監(jiān)督公共管理行為和參與電子政務(wù)管理等方面都缺少程序規(guī)則，就會(huì)導(dǎo)致公共管理主體缺位、公共管理活動(dòng)錯(cuò)位和公共管理監(jiān)督失位。有序的政治參與(包括對(duì)公共管理的參與)是民主政治的內(nèi)在要求，公民參與公共管理的有序化具有時(shí)代意義。

(一) 制度化與程序優(yōu)先原則

1.制度化的原則。有序的民主應(yīng)該是制度化的民主，參與公共管理的制度化是帶有根本性全局性的問(wèn)題，它可使公民參與公共管理變?yōu)榭梢灶A(yù)期的行為。公共管理追求人的全面發(fā)展僅靠憲政規(guī)定的權(quán)利是不夠的，還需要參與的制度化來(lái)實(shí)現(xiàn)。

2.程序優(yōu)先的原則。公民參與公共管理首先就要有確定的參與程序，程序規(guī)則比實(shí)體規(guī)則往往更具意義。公民成為公共管理的主體需要依程序辦事，公民參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)需要依程序辦事。公民行使民主權(quán)利也需要依程序辦事。公民在公共管理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利現(xiàn)在缺的就是這些程序，公民急需這些程序來(lái)保障自己的實(shí)體權(quán)利。

(二) 科學(xué)化原則

公共管理中的公民參與涉及政策過(guò)程、群體決策以及決策體制等。因此，科學(xué)化原則并不單指在公共政策制定的過(guò)程中采用科學(xué)的技術(shù)和方法。它還應(yīng)該包括公共權(quán)力和公共責(zé)任配置的合理化，公共政策制定諸程序的合理化。通過(guò)設(shè)計(jì)科學(xué)的體制而將公民參與公共政策制定的行為制度化以及在政府與公民共同決策的過(guò)程中各種定性和定量方法的綜合運(yùn)用。

(三) 公平原則

社會(huì)公平是一種重要的公共物品。它體現(xiàn)了人們利益需求的相對(duì)滿足感，反映了社會(huì)公共生活中利益關(guān)系的和諧，并且也是社會(huì)秩序穩(wěn)定的基礎(chǔ)。公民參與公共政策的制定過(guò)程本身就是對(duì)利益關(guān)系和利益格局進(jìn)行局部或總體調(diào)整的過(guò)程，它決定了特定社會(huì)形態(tài)下的利益分配方式。可以認(rèn)為，公民參與的方式的公平性直接影響著公共政策以及利益分配的公平性。公平性標(biāo)準(zhǔn)意味著參與方式應(yīng)具有較大的包容性，即可以為大多數(shù)公民采用，并且具有準(zhǔn)確界定公民利益的功能。

(四) 效率原則

對(duì)公民參與方式的效率要求來(lái)自于兩個(gè)方面：公共政策制定的效率和公民參與的效率。公共政策出臺(tái)的目的是解決社會(huì)問(wèn)題，而公共政策制定的快慢對(duì)社會(huì)問(wèn)題的嚴(yán)重性與及時(shí)解決具有直接的關(guān)系。公共政策出臺(tái)的滯后必然會(huì)使已經(jīng)存在的社會(huì)問(wèn)題的嚴(yán)重性加大。公民參與受時(shí)間、范圍和程度的限制，沒(méi)有效率的參與則失去其存在的意義，因此，效率也是公民參與方式優(yōu)化選擇的一個(gè)重要的原則。從成本一收益分析的角度來(lái)看，就是要以最小的參與方式實(shí)施成本換取最大的參與收益。

(五) 權(quán)變?cè)瓌t

權(quán)變是指事物要隨環(huán)境的不同變化而變化。權(quán)變?cè)瓌t是要求公民參與方式的選擇不僅要根據(jù)政策類(lèi)型、政策制定范圍等因素選擇一個(gè)恰當(dāng)?shù)墓駞⑴c方式，還要隨著具體的政策環(huán)境的變化而對(duì)公民參與方式的選擇也有變化。參與方法并不是單獨(dú)使用的，在大多數(shù)情況下，公共管理者應(yīng)當(dāng)采用多種參與形式而不是一種。托馬斯建議，公共管理者“在解決政策問(wèn)題時(shí)不應(yīng)把自己只局限于一種公民參與方法上。公共管理者必須考慮具體問(wèn)題的內(nèi)在性質(zhì)和要求，同時(shí)也要時(shí)刻注意這些要求隨問(wèn)題發(fā)展所產(chǎn)生的變化，在此過(guò)程中吸納公民參與，以便能夠更大限度地提高公共管理的有效性。”

二、提升公民參與公共管理的參與意識(shí)和參與能力

公民參與公共管理不僅是政府的事，也是公眾個(gè)人的事，公民的參與意識(shí)和參與能力對(duì)于公民參與公共管理有著至關(guān)重要的作用。

(一) 強(qiáng)化公民的參與意識(shí)

1.培養(yǎng)公眾的“人民主權(quán)”意識(shí)。當(dāng)公眾參與權(quán)利受到國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯，不能有效參與公共政策制定時(shí)，能自覺(jué)地依法維護(hù)自己的權(quán)利，才能以國(guó)家權(quán)力主體的身份積極、主動(dòng)地參政，并對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，充分行使憲法和法律所賦予的批評(píng)、申訴、控告、檢舉等權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)政策參與。

2.培養(yǎng)公眾的主動(dòng)參與意識(shí)。現(xiàn)代民主政治的協(xié)調(diào)運(yùn)行和發(fā)展，主要是靠公眾的自覺(jué)、主動(dòng)參與來(lái)實(shí)現(xiàn)的，公眾參與意識(shí)的價(jià)值在于能外化為自覺(jué)的參與活動(dòng)，并對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行的方向、過(guò)程和結(jié)果發(fā)生現(xiàn)實(shí)的影響。參與意識(shí)是公眾民主意識(shí)至關(guān)重要的部分，公眾的參與意識(shí)越普遍、越自覺(jué)，參與的行為越廣泛、越深入，民主政治就越發(fā)展、政治文明就越進(jìn)步。

3.樹(shù)立公眾的“民主價(jià)值觀念”。社會(huì)主義政治文明建設(shè)需要培養(yǎng)一種科學(xué)的，能反映社會(huì)主義本質(zhì)和現(xiàn)代政治文明特點(diǎn)的民主價(jià)值觀念。為此，我們應(yīng)當(dāng)在以下幾個(gè)方面加以努力：培養(yǎng)公眾正確的民主價(jià)值目標(biāo)。運(yùn)用民主權(quán)利的目標(biāo)應(yīng)是為了追求最大多數(shù)人的共同意愿和利益，同時(shí)也包含了個(gè)人的意愿和利益。培養(yǎng)公眾“民主規(guī)則”的價(jià)值觀念。當(dāng)公眾運(yùn)用民主手段時(shí)，應(yīng)重視和遵守民主規(guī)則，如少數(shù)服從多數(shù)、民主集中制、民主權(quán)利平等等民主原則。樹(shù)立對(duì)不同的民主政治制度進(jìn)行正確價(jià)值評(píng)判的理念。應(yīng)該吸收和借鑒人類(lèi)優(yōu)秀的民主觀念和民主制度，以推動(dòng)中國(guó)的民主政治建設(shè)。

4.增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任意識(shí)。責(zé)任意識(shí)的培育要依賴(lài)一定的政治文化。一般來(lái)說(shuō)，有利于公民參與發(fā)展的文化氛圍有普遍的平等觀念、廣泛的自主意識(shí)、強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感和高度的法制原則。因此，推進(jìn)和完善公眾、公民參與，必須塑造全新的參與型政治文化，增強(qiáng)公眾的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，使公民自覺(jué)意識(shí)到自己作為國(guó)家和社會(huì)主人的地位，從而深化對(duì)決策體系的了解和認(rèn)知，積極主動(dòng)、合理、有效和有序地參與各項(xiàng)公共政策的制定及執(zhí)行。

(二) 培養(yǎng)公民的參與能力

一些公民有很高的參與熱情和強(qiáng)烈的參與愿望，但是由于其素質(zhì)不高、能力有限，致使公民的參與效率很低。所以，必須加強(qiáng)對(duì)公眾的教育和培訓(xùn)，增強(qiáng)其參與能力，拓寬公民政治參與的渠道和途徑，有效地進(jìn)入?yún)⑴c角色。

首先，必須大力發(fā)展文化教育和科技，加強(qiáng)對(duì)公眾相關(guān)政治知識(shí)和技能的傳授，提高公眾的文化素質(zhì)和政治素質(zhì)。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)向公民傳授必需公民參與的知識(shí)，尤其是相關(guān)的法律知識(shí)，讓公眾懂得如何參與公共政策制定過(guò)程，了解如何通過(guò)參與公共政策制定來(lái)保護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的合法利益，從而提高公民參與公共政策的技能，增強(qiáng)公民參與的有效性。

其次，要提高公民參與的效能感。效能感是影響公眾參與公共決策的重要因素，它是人們對(duì)自己影響能力的認(rèn)知，決定著公民參與決策的深度和強(qiáng)度。因此，要通過(guò)大眾傳媒，采取群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，深入淺出、通俗易懂地普及政治知識(shí)，并積極引導(dǎo)群眾參加討論，以提升人們對(duì)公眾事務(wù)的興趣；要改變其在人們心目中枯燥、繁瑣和冷酷的形象，使公共事務(wù)活動(dòng)與人民的生活更貼近，從而提高廣大群眾的政治感受力和參與熱情；要采取各種形式的教育來(lái)培育公眾的參與能力，通過(guò)各種形式的活動(dòng)增加他們的效能感，使他們覺(jué)得有能力影響政府，政府重視他們的參與。

三、新時(shí)期公民有序參與公共管理的對(duì)策思考

(一) 構(gòu)建完善的政務(wù)公開(kāi)制度

隨著通訊技術(shù)和電子計(jì)算機(jī)技術(shù)的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)用為我國(guó)推行政務(wù)公開(kāi)創(chuàng)造了條件，為政府信息的公開(kāi)提供了重要的平臺(tái)，也為公民參與公共決策和公共管理提供了更多的機(jī)會(huì)。為充分調(diào)動(dòng)公民參與的積極性和培育公共責(zé)任創(chuàng)造了條件。雖然互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展為政務(wù)公開(kāi)創(chuàng)造了條件，為解決以上問(wèn)題，應(yīng)以構(gòu)建完善的政務(wù)公開(kāi)制度為突破口，建立一整套的法規(guī)制度，來(lái)保障政務(wù)公開(kāi)的推行。(1)要積極推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)配套制度的立法工作，使《政府信息公開(kāi)條例》的施行取得實(shí)效。條件成熟的地區(qū)和部門(mén)要研究制定地方性法規(guī)或規(guī)章，真正把政務(wù)公開(kāi)納入法制化軌道。(2)要建立健全主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)制度。對(duì)于應(yīng)當(dāng)讓社會(huì)公眾廣泛知曉或參與的事項(xiàng)，要及時(shí)主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)。暫時(shí)不宜公開(kāi)或不能公開(kāi)的，要報(bào)上級(jí)主管機(jī)關(guān)備案。(3)要完善政府新聞發(fā)布制度，通過(guò)政府新聞發(fā)布會(huì)定期發(fā)布政務(wù)信息。今后還應(yīng)在兩個(gè)方面進(jìn)一步加強(qiáng)：一是加強(qiáng)各級(jí)政府在新聞發(fā)布活動(dòng)中的策劃能力。既要圍繞黨和國(guó)家的中心工作，也要密切聯(lián)系公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，主動(dòng)地定期發(fā)布信息，引導(dǎo)媒體和公眾的關(guān)注點(diǎn)。樹(shù)立科學(xué)的政府新聞?dòng)^，增加各政府部門(mén)定時(shí)定點(diǎn)、自主發(fā)布新聞的活動(dòng)，主動(dòng)地闡述、解釋中國(guó)政府的各項(xiàng)方針政策。二是加大政府新聞發(fā)言人的培訓(xùn)和新聞發(fā)布會(huì)的評(píng)估工作。(4)要建立健全政務(wù)公開(kāi)評(píng)議制度。把政務(wù)公開(kāi)納入社會(huì)評(píng)議政風(fēng)、行風(fēng)的范圍，組織人民群眾對(duì)政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容是否真實(shí)、準(zhǔn)確、全面，時(shí)間是否及時(shí)，程序是否符合規(guī)定，制度是否落實(shí)到位等進(jìn)行評(píng)議。(5)要建立健全政務(wù)公開(kāi)責(zé)任追究制度，明確政務(wù)公開(kāi)工作各部門(mén)和單位的責(zé)任。對(duì)工作不力、搞形式主義的，要嚴(yán)肅批評(píng)，限期整改；對(duì)弄虛作假、侵犯群眾民主權(quán)利、損害群眾合法利益、造成嚴(yán)重后果的，要嚴(yán)肅查處。

(二) 構(gòu)建完善的公共決策聽(tīng)證制度

我國(guó)《憲法》第27條明確規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”這一規(guī)定為在行政程序中建立聽(tīng)證程序奠定了憲法基礎(chǔ)。在具體規(guī)定方面，1996年，以《行政處罰法》為契機(jī)，我國(guó)首次以法律的形式確立了聽(tīng)證制度。2000年《立法法》規(guī)定在行政法的起草過(guò)程中為廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取聽(tīng)證會(huì)的形式，使聽(tīng)證制度推進(jìn)至行政立法領(lǐng)域。2002年1月，在中共十六大政治報(bào)告中首次明確提出要建立聽(tīng)證制度。2004年7月1日起施行的《行政許可法》以專(zhuān)節(jié)對(duì)聽(tīng)證程序做出了詳細(xì)具體的規(guī)定，囊括了聽(tīng)證的所有形式。為進(jìn)一步完善我國(guó)的聽(tīng)政制度，真正發(fā)揮聽(tīng)證會(huì)的作用，需要從三方面開(kāi)展工作：(1)建立公正、公開(kāi)的聽(tīng)證代表篩選程序。只有首先篩選出合適的聽(tīng)證代表，才能最廣泛的代表各個(gè)利益群體的意見(jiàn)。要保證篩選過(guò)程的公開(kāi)透明，防止聽(tīng)證單位對(duì)篩選過(guò)程的干預(yù)甚至是操縱，防止最后篩選出的代表都是聽(tīng)證單位的利益相關(guān)人。最后的聽(tīng)證結(jié)果應(yīng)與民意調(diào)查結(jié)果相吻合，若兩者差別較大則必須重新聽(tīng)證。(2)做好聽(tīng)證程序化和規(guī)范化工作。聽(tīng)證單位必須對(duì)聽(tīng)證會(huì)的有關(guān)程序如材料的提供、聽(tīng)證記錄、聽(tīng)證報(bào)告的擬定、聽(tīng)證事項(xiàng)、聽(tīng)證過(guò)程的公正等問(wèn)題有一個(gè)詳細(xì)的，公開(kāi)的計(jì)劃。可通過(guò)制定相關(guān)法律法規(guī)對(duì)聽(tīng)證程序進(jìn)行規(guī)范。(3)聽(tīng)證結(jié)果公開(kāi)。避免暗箱操作和強(qiáng)勢(shì)干預(yù)的最好辦法就是把聽(tīng)證結(jié)果放在陽(yáng)光下公之于眾，一方面可以對(duì)比聽(tīng)證結(jié)果與民意調(diào)查結(jié)果是否相吻合以及兩者出現(xiàn)差異的程度：另一方面可以監(jiān)督聽(tīng)證結(jié)果是否影響到原定需要聽(tīng)證的方案，若兩者差異較大則必須在對(duì)原方案進(jìn)行修改后重新聽(tīng)證，直至聽(tīng)證通過(guò)。

由此可見(jiàn)，完善我國(guó)的公共決策聽(tīng)證制度，對(duì)我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府行政管理水平發(fā)揮了積極作用。行政機(jī)關(guān)實(shí)行聽(tīng)證制度不僅有利于政府行為的法治化，防止行政機(jī)關(guān)利用壟斷地位謀取不正當(dāng)?shù)牟块T(mén)利益，而且有利于雙向溝通、民主參與，消除由于信息不對(duì)稱(chēng)造成的不信任。同時(shí)，公民參與公共決策聽(tīng)證會(huì)，也為政府制定公共政策提供依據(jù)，為公共政策的順利推行奠定了民主基礎(chǔ)。

(三) 構(gòu)建完善的法律保障制度

公民參與制度的構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要完善多方面制度，但在我國(guó)的社會(huì)實(shí)踐中，多方面制度的構(gòu)建都離不開(kāi)法律保障制度的完善。因此，構(gòu)建完善的法律制度是構(gòu)建公民參與制度體系的基礎(chǔ)工程。至今，我國(guó)還缺乏系統(tǒng)規(guī)范公民參與公共決策與公共事務(wù)管理的法律或法規(guī)，為推進(jìn)政府信息化，我們必須制定相應(yīng)的法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)。此外，構(gòu)建完善的法律保障制度還應(yīng)完善“行政程序法”、“公民參與法”等相關(guān)法規(guī)，以保障公民依法參與公共決策和公共管理權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。(1)從我國(guó)目前的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展水平看，制定“行政程序法”有其客觀必要。“行政程序法具有兩方面的功能：一方面限制了行政人員的隨意和專(zhuān)橫，維持了法律的穩(wěn)定性和自我完整性；另一方面給了公民自由選擇的適當(dāng)?shù)目臻g。因此，如果我們要實(shí)現(xiàn)有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權(quán)、有制約的權(quán)威、有公民參與的制度化保障這樣一種社會(huì)狀態(tài)的話，那么行政程序法可以作為其制度化最重要的基石。”行政程序法對(duì)民主政治的發(fā)展意義重大，并歸納出行政程序法的幾種機(jī)制構(gòu)成，即民主參與機(jī)制、民主保障機(jī)制、民主監(jiān)督機(jī)制等。具體而言，民主參與機(jī)制一般通過(guò)制度情報(bào)公開(kāi)制度、聽(tīng)政制度、咨詢(xún)制度、訴愿制度等加以實(shí)現(xiàn)。而行政程序法的民主保障機(jī)制主要表現(xiàn)為對(duì)公民權(quán)利的保障和對(duì)行政權(quán)力的限制，從而取得兩者的平衡。行政程序法的民主監(jiān)督機(jī)制主要通過(guò)其民主參與機(jī)制與行政救濟(jì)制度體現(xiàn)出來(lái)。由此可見(jiàn)，行政程序法的制定和實(shí)施將對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行實(shí)施有效的監(jiān)督，從而使公民權(quán)利得到有效保障，為我國(guó)公民參與制度的構(gòu)建提供法律保障制度。(2)“公民參與法”是以公民為中心的參與公共事務(wù)程序，并且強(qiáng)調(diào)參與活動(dòng)的互動(dòng)過(guò)程重于結(jié)果。因此，該法的內(nèi)容包含兩大部分：“參與主體”與“參與活動(dòng)”。參與主體包括公民個(gè)人，以及由公民所組成的自主性公民組織(包括各種非政府組織、非營(yíng)利組織)。公民參與活動(dòng)主要是指居民以社區(qū)為中心的公共事務(wù)的治理事項(xiàng)，包括社區(qū)照顧、人際交往、公益衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等公益事項(xiàng)。在對(duì)公民參與主體和參與活動(dòng)作出明確規(guī)定的基礎(chǔ)上。進(jìn)一步對(duì)公民參與活動(dòng)的方式、策略途徑、方法、任務(wù)、程序等問(wèn)題作出具體的規(guī)定；參與方式包括：個(gè)人參與、社區(qū)組織參與、公民組織參與等：策略途徑包括：輔助性行動(dòng)、支持性行動(dòng)、保護(hù)性行動(dòng)：公民參與方法包括：調(diào)解、商議、合作等：參與任務(wù)包括：調(diào)動(dòng)資源、創(chuàng)造組織系統(tǒng)新資源、建立社區(qū)聯(lián)絡(luò)網(wǎng)、促進(jìn)社區(qū)居民的合法權(quán)益等。總之，通過(guò)“公民參與法”的制定，對(duì)推進(jìn)我國(guó)城市社區(qū)的發(fā)展，促進(jìn)公民參與社區(qū)公共事務(wù)的管理將發(fā)揮重要作用。

(四) 創(chuàng)造非政府組織的有序參與機(jī)制

在我國(guó)。非政府組織的發(fā)展雖然迅速。發(fā)揮的作用日益明顯，但仍然存在較多問(wèn)題。如發(fā)展的宏觀社會(huì)環(huán)境仍然比較嚴(yán)峻；有關(guān)非政府組織的立法滯后，管理的法制化程度低等等，使得中國(guó)非政府組織在獨(dú)立性、自治能力和社會(huì)公益性等方面都還存在較大差距，還難以承擔(dān)多元治理中非政府組織應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)治理任務(wù)。而非政府組織則是社會(huì)自我治理的重要主體，培育和發(fā)展非政府組織是實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變的前提和基礎(chǔ)，也是構(gòu)建公共管理中的公民參與制度的重要途徑。(1)營(yíng)造有利于非政府組織發(fā)展的宏觀社會(huì)環(huán)境。非政府組織的發(fā)展，需要民主的政治氛圍，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和以自由、權(quán)利、平等、參與為特征的文化環(huán)境。因此，要促進(jìn)非政府組織的發(fā)展，必須在政治上繼續(xù)加快民主化建設(shè)的進(jìn)程，在經(jīng)濟(jì)上進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，積極推進(jìn)“小政府、大社會(huì)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，積極推動(dòng)社會(huì)多元化發(fā)展；要進(jìn)一步加強(qiáng)文化建設(shè)。尤其是要加強(qiáng)公民文化教育，培育公民意識(shí)和志愿精神，提高公民的參與意識(shí)和水平，為非政府組織獲取社會(huì)認(rèn)可，獲取社會(huì)資源創(chuàng)造良好條件。(2)完善非政府組織的制度法律環(huán)境，建立健全非政府組織的管理、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等相關(guān)制度體系。其一，是要制定和完善有關(guān)非政府組織的法律和法規(guī)，實(shí)現(xiàn)對(duì)非政府組織的依法規(guī)范和引導(dǎo)。要根據(jù)現(xiàn)階段非政府組織的實(shí)際情況，逐步制定和形成配套的、不同層次的法律法規(guī)體系，用法律形式明確非政府組織的性質(zhì)、宗旨、地位、組織形式、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、權(quán)利、義務(wù)等，明確非政府組織成立的必備條件、登記管理的機(jī)關(guān)及必經(jīng)程序，盡快建立有關(guān)非政府組織的組織管理、財(cái)務(wù)及收支管理、募捐與捐助、評(píng)價(jià)與監(jiān)督等方面的法律法規(guī)，完善有關(guān)稅收、人事、就業(yè)以及福利保障等方面的政策支撐體系，使非政府組織及其運(yùn)作法律化、制度化、規(guī)范化。其二，是要改革完善非政府組織的管理體制。根據(jù)“政社分開(kāi)”的原則，逐漸放松對(duì)非政府組織的限制和約束，給非政府組織更大的發(fā)展空間。應(yīng)逐步改變現(xiàn)有的雙重管理體制，簡(jiǎn)化登記注冊(cè)程序，降低非政府組織取得合法地位的門(mén)檻。政府的角色應(yīng)由“業(yè)務(wù)主管”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)非政府組織進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、關(guān)系協(xié)調(diào)和監(jiān)督。要建立健全包括第三方監(jiān)督和評(píng)估制度、獎(jiǎng)懲考核制度、競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)制度等在內(nèi)的非政府組織運(yùn)作制度，提高非政府組織服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)非政府組織的獨(dú)立性，提高社會(huì)影響力。(3)完善非政府組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、組織體系、規(guī)章制度等，提高非政府組織的自我組織能力。一方面，完善非政府組織的內(nèi)部管理體制。主要是建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，使非政府組織的各項(xiàng)活動(dòng)有章可循：建立健全民主決策機(jī)構(gòu)和制度，克服行政化、官僚化傾向：建立和完善財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，做到收支規(guī)范、賬目清楚、公開(kāi)透明，保證非政府組織的廉潔性。通過(guò)非政府組織的自身建設(shè)，形成自我管理、自我約束、自我發(fā)展的內(nèi)部運(yùn)行制度，增強(qiáng)非政府組織自我組織、自我管理和自我發(fā)展能力，提高非政府組織的社會(huì)公信度。另一方面，加大政府支持力度。非政府組織的健康發(fā)展和能力提高。離不開(kāi)政府在資金、人力資源等方面的支持和幫助。經(jīng)費(fèi)方面，政府要在政府采購(gòu)、項(xiàng)目扶持等方面對(duì)非政府組織進(jìn)行支持，同時(shí)支持非政府組織開(kāi)展合法的服務(wù)和經(jīng)營(yíng)，提高其服務(wù)性、營(yíng)業(yè)性收入，實(shí)現(xiàn)資金來(lái)源的多元化；人力資源方面，政府應(yīng)逐漸改革和完善有關(guān)人事管理、就業(yè)和社會(huì)保障制度。對(duì)非政府組織從業(yè)人員進(jìn)行支持，從制度上解決非政府組織人力資源缺乏的困境。政府還應(yīng)加強(qiáng)非政府組織從業(yè)人員的培訓(xùn)和思想教育。提高他們的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、服務(wù)技能和思想道德素質(zhì)。

(五) 發(fā)展公私合作生產(chǎn)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

“公私合作生產(chǎn)”是政府與民間共同合作產(chǎn)出公共服務(wù)的模式，是公民參與政策過(guò)程的一種具體途徑。在公私合作生產(chǎn)的這種模式中，民眾由單純的消費(fèi)者轉(zhuǎn)而成為服務(wù)的生產(chǎn)者，促使民眾通過(guò)合作的制度，而獲得對(duì)公共事務(wù)的“控制”與影響，以實(shí)現(xiàn)公民的參與權(quán)。這種模式是在吸收企業(yè)化的生產(chǎn)模式的優(yōu)點(diǎn)，并運(yùn)用于政府公共服務(wù)的生產(chǎn)。為發(fā)揮這種模式的優(yōu)點(diǎn)，首先政府的職能定位應(yīng)作調(diào)整，將部分職能轉(zhuǎn)由民間部門(mén)經(jīng)營(yíng)，其經(jīng)營(yíng)形式可采取民營(yíng)化的方式進(jìn)行。美國(guó)著名民營(yíng)化理論家薩維斯(E.S.Savas)將其歸納為三種類(lèi)型：(1)撤資。即公營(yíng)事業(yè)或資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至民間。(2)委托。即政府部門(mén)委托私營(yíng)部門(mén)部分或全部財(cái)貨與服務(wù)的生產(chǎn)活動(dòng)，但政府繼續(xù)承擔(dān)監(jiān)督的責(zé)任。(3)替代。當(dāng)大眾認(rèn)為政府所提供生產(chǎn)或服務(wù)不能滿足社會(huì)需求。而民間部門(mén)卻意識(shí)到此種需求時(shí)，私營(yíng)部門(mén)就可替代政府提供某種生產(chǎn)或服務(wù)，以滿足社會(huì)大眾的需求。

從我國(guó)的國(guó)情來(lái)看，目前發(fā)展公私合作生產(chǎn)的利益協(xié)調(diào)制度的可行方式主要有公共服務(wù)的民營(yíng)化。但在公共服務(wù)的民營(yíng)化的過(guò)程中，一方面要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量(包括公民個(gè)人、公民組織等)參與公共服務(wù)的提供，以彌補(bǔ)政府資金的不足：另一方面，應(yīng)充分發(fā)揮政府在促進(jìn)公共服務(wù)民營(yíng)化中的宏觀調(diào)控、政策引導(dǎo)、依法監(jiān)督的作用，確保公共服務(wù)民營(yíng)化的順利進(jìn)行。因此，可從以下幾方面努力：(1)消除不合理的管制。為公共服務(wù)民營(yíng)化創(chuàng)造良好的法律制度環(huán)境。公共服務(wù)的民營(yíng)化改革實(shí)際上是政府管理體制的改革，所以應(yīng)為公共服務(wù)民營(yíng)化創(chuàng)造公平、有效、競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境：在資金、稅收、價(jià)格、土地、項(xiàng)目招投標(biāo)等方面給予私營(yíng)部門(mén)公平機(jī)會(huì)：充分利用資本市場(chǎng)的融資功能來(lái)鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)積極籌集公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展所需的資金；應(yīng)確立公平、合理、透明、科學(xué)的程序，吸引各利益相關(guān)方(包括消費(fèi)者、運(yùn)營(yíng)者和來(lái)自民間的社會(huì)中介組織)參與和監(jiān)督公共服務(wù)項(xiàng)目的決策和投標(biāo)，以程序的公正來(lái)防止其中不規(guī)范行為的發(fā)生，以維護(hù)公共利益；制定和實(shí)施有關(guān)的法規(guī)和政策，對(duì)私營(yíng)部門(mén)的投資權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)進(jìn)行界定和保護(hù)，為公共服務(wù)民營(yíng)化提供制度保障。(2)完善政府的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)公共服務(wù)民營(yíng)化進(jìn)行必要的規(guī)制。由于公共服務(wù)的公共性離不開(kāi)政府的有效參與，所以應(yīng)建立完善的政府監(jiān)管機(jī)制，對(duì)公共服務(wù)民營(yíng)化進(jìn)行必要的規(guī)制：建立公共服務(wù)定價(jià)機(jī)制，根據(jù)各地不同情況和公眾可承受能力，通過(guò)專(zhuān)家論證、召開(kāi)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)等形式，吸引利益相關(guān)方共同參與對(duì)公共服務(wù)的合理定價(jià)，并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行；建立和完善公共服務(wù)民營(yíng)化的績(jī)效評(píng)估制度，通過(guò)設(shè)立公共服務(wù)質(zhì)量投訴機(jī)構(gòu)和利用社會(huì)中介組織定期對(duì)民營(yíng)化所表現(xiàn)的績(jī)效進(jìn)行科學(xué)評(píng)估并公布于眾，采取獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的形式對(duì)民營(yíng)化中出現(xiàn)的服務(wù)數(shù)量不足、質(zhì)量低劣、漫天要價(jià)等損害公眾利益的行為進(jìn)行整改。(3)給予公眾某種補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)。為公眾提供公共服務(wù)是政府的職責(zé)，所以政府應(yīng)給予公眾某種支持，避免其陷入集體行動(dòng)的困境：定期發(fā)布關(guān)于公共服務(wù)民營(yíng)化的相關(guān)信息，為公眾提供咨詢(xún)，避免出現(xiàn)信息不對(duì)稱(chēng)的情況；通過(guò)資金的支持，幫助公眾組建相關(guān)的自治性組織，加大集體行動(dòng)的力量，以維護(hù)公眾自身的利益；通過(guò)政策的傾斜，對(duì)某些弱勢(shì)群體予以補(bǔ)助。使其消費(fèi)到具有普遍性質(zhì)的公共服務(wù)。

由此可見(jiàn)，政府在引導(dǎo)和規(guī)范公共服務(wù)民營(yíng)化的過(guò)程中，如何承擔(dān)自身的責(zé)任，特別是充分發(fā)揮非營(yíng)利組織參與公共決策和公共事務(wù)管理的作用十分關(guān)鍵。

責(zé)任編輯 文嶸