我國農村環境治理的對策研究

摘要：文章分析了我國農村目前存在的主要環境問題，從環境法律調整功能的失衡為出發點，闡述了農村環境治理在法律制度、指導思想、內容和方法等方面存在的突出問題，結合我國農村環境現狀，提出了合理定位環境立法理念、修改和完善我國環境法律體系、變革法律制度、健全農民環境權利法律保障等建議，以期在新農村建設中切實改善農村的環境狀況，維護農村居民的環境權益。

關鍵詞：環境保護；可持續發展；環境管理；農村環境

中圖分類號：F303.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)09-0182-03

三十多年來我國環境保護工作取得了巨大的歷史性成就。毋庸諱言，當前占國土面積90％以上的廣大農村的環境問題依然十分嚴峻，基礎仍然薄弱，重視城市環境建設忽視農村環境保護的現象依然存在，國家在環境法律、政策等方面的缺位，是導致農村環境不斷惡化的重要原因。農村環境污染和生態破壞日趨嚴重，正在極大地沖擊作為弱勢產業的農業和弱勢群體的廣大農民。加強農村環境治理，有利于推動城鄉統籌發展、保障農村居民環境權益、改善農村居民生活質量、實現農村可持續發展，對于全面落實科學發展觀。加快社會主義和諧社會建設都具有十分重要的現實意義。

一、當前農村環境面臨的主要問題

1.土壤污染十分嚴重，隨著農村生產規模的擴大和技術的提高，各種農業生產資料的使用量大幅度增加。給土壤帶來了許多不利后果。由于農村大量使用農藥和化肥等農業化學物質，導致全國1.5億畝耕地不同程度的受到污染。土地對化肥等依賴越來越大，造成了土壤板結、肥力下降、農作物減產、各種農產品殘留問題突出，農產品質量下降。

2.生活垃圾和鄉鎮企業污染嚴重。長期以來農村建設沒有具體規劃，生產生活混亂無序，由于基礎設施和管制的缺失，農村生活垃圾來源多、處理率低，每年農村產生的1.2億噸農村生活垃圾幾乎全部露天堆放，造成嚴重的“臟亂差”現象。作為國民經濟的重要支柱一鄉鎮企業為農村經濟發展做出了重要貢獻，與此同時，由于技術水平低、粗放式的生產導致資源耗費嚴重，以犧牲環境為代價換取經濟的發展，給農村環境帶來了嚴重污染。

3.農村水源污染嚴重。環境污染和生態破壞威脅農民的飲用水，農村居民生活污水、鄉鎮企業污染、城市工業污染轉移等直接造成農村居民飲水安全受到威脅。農村3億多人喝不上干凈的水。

農村環境問題的不斷加劇，已經成為制約我國農村經濟持續、快速、健康發展的重要因素。因此，在建設社會主義新農村這一惠及億萬廣大農民群眾的偉大工程進程中，必須高度重視農村環境問題，把農村環境保護放在更加突出的位置，采取積極有效的措施，切實改變“先污染后治理、邊治理邊破壞”的狀況，按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村建設的目標要求，大力改善農村環境，增強農村可持續發展能力、全面建設資源節約環境友好的新農村。

二、當前農村環境治理存在問題的法律分析

當代社會環境問題十分復雜。技術論者認為是人類使用技術不當造成環境問題的；制度論者認為環境問題是由外部不經濟性導致市場失靈引起的；還有文化論者認為傳統文化的沒落和外部文化的侵略是導致環境問題發生的根本原因?？v觀我國農村環境問題，既有歷史原因造成的，也與傳統落后的生產、生活方式有直接關系，廣大農民的環境意識不強與國家的投入不足也是造成農村環境不斷惡化的重要原因。但是從根本上講，是我國環境法律制度利益調整失衡的結果，一切的法律，皆以保護人的利益而存在，離開利益的要素，則法律就不能存在。對環境法而言，在人類面臨嚴重環境危機的大背景下其利益調整功能必將更大程度上得到釋放，其利益調整關系的取向決定了環境法的價值取向?？v觀我國的環境保護法律體系，在立法指導思想上，片面強調經濟發展，可持續發展思想沒有得到全面落實；在立法體系方面，各層次立法存在混亂現象，部門利益立法突出，存在立法空白，不能適應當前經濟社會發展的需要；在立法內容上，實體性規定全面，程序性規定模糊，權利義務分配失衡，規范力度不夠，缺乏可操作性。一方面，片面強調發展經濟提高經濟發展水平，忽視對環境公益的維護，特別是對農村環境公益的重視程度不高，直接影響到農村環境的保護和改善：另一方面，我國環境立法在利益調整方法和手段上，普遍采用行政強制機制。主要是通過行政命令的方式進行利益調整，忽視市場的作用和經濟手段的充分運用，作為弱勢群體的農民，他們的利益表達和環境訴求無法通過正當渠道得到解決。環境利益沒有法律保障。另外，我國長期以來形成的城鄉經濟社會二元結構，導致城鄉居民的權利事實上的不平等，在環境保護方面，突出表現在國家重城市環境保護輕農村環境保護，重視城市居民的環境權利維護忽視農民的環境權利保護，農民的許多環境權益不能實現，環境權利的保障機制沒有建立。

農村環境問題是長期以來環境法律調整利益關系不平衡、對農民環境權益嚴重侵害的結果。由于法律制度、體制機制等方面存在的局限性，改革開放三十年來，社會經濟取得了歷史性成就，但農村環境不僅沒有得到治理改善，反而承擔了城市和工業帶來的新的污染；農村居民不僅沒有享有改革開放三十年的成果，反而承受了新的環境的不公平。作為弱勢群體的農民和基礎產業的農業，在建設社會主義新農村過程中。應該被重新認識和關注，不應該被邊緣化。

三、完善我國農村環境治理的法律構想

積極推進農村環境治理，是建設社會主義新農村的客觀要求。縱觀我國農村環境治理實踐存在的問題，必須通過進一步建設適應農村經濟社會發展要求的環境法制、完善農村環境法律制度、建立健全農民環境權利法律保障機制等，才能有效解決農村的環境問題。

1.修改完善農村環境法律體系

在農村環境法治建設方面，無論是在功能定位、指導思想、體系建設和法律內容方面都存在著許多亟需完善的地方。

首先，在功能定位上，應以均衡利益關系為出發點。通過法律的手段實現環境利益的平衡是實現人與自然和諧的環境法治建設的關鍵。農村環境保護，必須著眼于環境法律制度功能定位的科學合理。不難看出，盡管目前有關農村環境保護法律體系比較完備、數量多、調整范圍廣，但事實上在法律制定的立法價值選擇上更多的考慮了經濟發展和城市環境改善上，忽視了農村環境建設和農村居民的環境權益。因此，公平合理的環境法律價值理念是農村環境法治建設的靈魂。農村環境法治建設必須以均衡利益關系為合理定位和出發點。

其次，在立法指導思想上，應該貫穿可持續發展理念。應當看到，我國的環境法律長期以來重視城市環境保護忽視農村環境保護，重視農村經濟發展輕視農村環境保護，重視城市居民的環境保護忽視農村居民的環境保護?！斍拔覈沫h境法律應當以可持續發展理念為指導思想，立足農村環境保護現狀、貫穿經濟社會發展與環境保護相協調的基本原則，按照建設新農村和農村環境法治的要求，以資源節約型和環境友好型社會建設為目標，才能從根本上增強農村環境保護法律的正當性和有效性。

再次，在體系建設方面，逐步健全農村環境保護法律體系。制定針對性強、操作性強的農村環境保護法律是改善農村環境狀況、加強農村環境監督管理，切實有效的防治農村環境污染和生態破壞的法律依據。應根據農村環境保護與城市環境保護的不同特點，緊密結合我國農村環境保護現狀，在修改和完善《憲法》和《環境保護法》有關農村環境保護等相關法律規定的基礎上，可由全國人大常委會制定一部專門性的《農村環境保護法》，用于調整和規范我國農村環境保護，從根本上改變農村環境狀況。與此同時?？梢猿浞职l揮地方立法的積極性，在不同《農村環境保護法》相抵觸的前提下。地方可根據不同地區經濟社會發展水平，制定相應的農村環境保護地方性法規、規章和條例等。

最后，在法律內容方面進一步完善相關領域，彌補法律空白。農村環境問題范圍廣、類型多、在農村環境保護實踐中，農村環境保護法律還不能完全適應調整農村環境保護的各個領域。一些重要的環境保護法律制度還沒有在農村得到很好地貫徹和實行。農村環境保護法律大體上調整農村環境污染(主要涉及農村引用水污染、土壤污染、鄉鎮工業企業污染、農藥化肥等面源污染等)和防治農村環境破壞與農村規劃建設等方面。這些領域在目前現行的法律法規中還存在許多空白、許多法律規定與農村實際情況不相符合、許多法律規定操作性不強，諸如環境權、公眾參與、環境公益訴訟等體現現代環境保護理念的法律制度還沒有建立或規定的不全面，直接影響到農村環境的保護和改善。為了適應農村環境保護的需要，盡快修改完善農村環境保護法律法規的相關內容，建立健全農村居民環境權益訴求機制和利益補償機制，全面有效的保障廣大農村居民的環境權益。

2.實現農村環境法律制度的重大變革

在不同的歷史發展階段，環境問題有著不同的性質和特點，反映在環境法律制度上。不同國家對環境治理的作用也不同。我國在《憲法》第26條明確規定：“國家改善和保護生活環境和生態環境，防治污染和其他公害?！痹诘诙稳珖h保工作會議上又明確提出環境保護是我國的一項基本國策，充分說明了其作為國家管理職能的重要性。

環境管理往往被人們理解為管理環境的行為，實際上它是人類調整和修正“自己作用于自然環境的行為”的行為，即對與環境密切相關的社會行為的調整和修正，包括人(社會)與自然的關系、與環境密切相關的人(社會)與人(社會)的關系(包括代際關系)以及自然生態關系(通過人類行為調控)進行的調整和修正。在農村環境治理中，強調環境治理法律理念的轉變、法律手段等的根本性轉變，對農村環境保護至關重要。

第一，實現農村環境治理法律理念的根本性轉變。環境法律理念的轉變與現代社會發展人們對環境問題的認識不斷深化聯系在一起的。隨著環境問題被世界各國廣泛關注，在可持續發展思想的推動下，環境權、環境公平觀、環境正義、生態文明觀、人與自然和諧相處等環境保護新理念開始深入人心，并成為世界各國保護環境的指導思想和追求的環境理念。在此背景下，我國農村環境法律制度需要體現環境公平、環境正義。正確認識和處理人與自然的關系、農村經濟發展與環境保護的關系，根本上轉變過去經濟發展優先、忽視農村環境保護的不合理的法律思想，切實維護農村居民的環境權益。

第二，實現農村環境法律調整方法和手段的根本性轉變。政府主導下的環境保護，主要依賴行政命令的方式。單一的管理方法和手段。在計劃經濟體制下發揮了重要作用。隨著我國社會經濟的快速發展和民主政治的進步，單純依靠行政命令的方式已經難以適應環境保護的需要。據有關部門統計，近年來，在整個社會轉軌的大背景下，由于經濟社會結構的不斷調整。我國社會利益分配格局和分配秩序發生了階段性重大偏差，科學合理的利益表達訴求機制、利益補償機制等的缺位、導致社會弱勢群體的權益不斷被侵害，群體性事件呈明顯上升趨勢。其中關于環境問題引起的上訪事件、群體性事件尤為突出，激化了社會矛盾，給農村居民造成了巨大的經濟損失、健康損失和社會損失。根據中國社科院鄭易生研究員關于20世紀90年代中期中國環境污染經濟損失估算、著名經濟學家厲以寧教授關于20世紀90年代中后期中國水污染的健康損害估算以及國家環保總局關于全國環境污染引起的群眾來信、來訪和直接經濟損失的統計估算，農村居民環境權益受到嚴重侵害。傳統的農村環境法律調整方法和手段已經難以適應農村環境保護的需要。未來的農村環境保護，必須認真汲取幾十年來的經驗教訓，從主要依靠行政命令的方式向多手段、綜合性治理方式的轉變。同時，可以充分借鑒世界各國科學合理的有關環境法律調整方法和手段的具體法律規定，推動農村環境保護向法律化、規范化發展。

第三，明確農村環境管理體制的法律規定。“徒法不足以自行”，科學合理的環境管理體制是農村環境治理的基礎。建立健全農村環境保護機構，提高農村環境治理水平迫在眉睫。根據法律規定目前的環境管理體制是統一監管和多部門、多層次的監督管理體制。依照目前《環境保護法》等相關法律規定：國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理?？h級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。海洋、港務等環境保護部門和各級公安、交通等管理部門，依照有關法律的規定對環境污染防治實施監督管理?？h級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門，依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理。從法律規定上看，現有的各級環境保護行政主管部門雖然承擔城鄉環境保護的統一監管工作，但主要側重于城市、工業生產和城市居民生活環境的保護，很少顧及和有效保護農村環境。根據我國行政區域劃分標準，作為農村環境保護主要領域的鄉鎮和村集體一級，法律卻沒有做出明確規定。出現了農村基層環境管理的真空地帶，管理機構不健全、人員配備不齊、經費投入不足等問題，導致農村環境問題愈演愈烈。因此。農村環境保護必須完善相關立法規定、建立健全農村環保管理體制，徹底改變農村環境問題長期得不到足夠重視的尷尬局面。

3.建立健全農民的環境權利保障法律規定

我國憲法和相關法律對農民的環境權利的規定基本上是口號性的、帶有很強的宣示意義，并沒有對農民實現環境權利的保障機制作出具體的制度安排，缺乏操作性，導致了農民享有的環境權利不能順利實現。必須通過健全和完善權利保障法律機制。才能使農民在農村環境保護實踐中發揮更大作用。主要有兩方面的內容：一是通過立法，進一步明確農民的各項環境權利，這是實現農民參與環境保護的法律基礎和根本保證。我國法律對公民的環境權利有明確規定，《中華人民共和國環境保護法》第六條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告?！薄吨腥A人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法》等環境法律中也有類似規定。但這些規定過于原則和籠統，農民無法直接援引上述規定參與環境管理和進行司法訴訟，阻礙了他們的積極參與。因此，在今后的環境立法中應使環境權具體化、明晰化，比如日照權、通風權、安寧權、環境監督權、環境知情權、索賠權等，使他們在維護自己的環境權益時有法可依，能夠更好地參與保護環境的行動。二是要在實體法、程序法和各項環境管理制度中具體規定參與環境保護的途徑、形式和程序等問題。使參與環境保護成為可行和易操作的行為，降低參與的門檻。比如說環境監督權，如果沒有與之相適應的形式和程序。很容易造成環境管理的混亂?；蛞驔]有相應的實現途徑而使之流于形式。

四、結論

農村環境保護是一項長期復雜的重大歷史任務。建設生態文明，統籌城鄉發展，建設社會主義新農村，保障改善民生，都迫切需要加強農村環境保護。通過建立健全農村環境法律制度、變革農村環境法律理念、健全農民環境權利法律保障機制等途徑，從根本上改善農村環境。農村環境保護，事關廣大農民的切身利益，事關建設資源節約型、環境友好型社會宏偉目標的實現，事關全國人民的福祉和整個國家的可持續發展，必須切實把農村環境保護放到更加重要的戰略位置，實現農村經濟和環境保護協調發展。

責任編輯 梅瑞祥