加強社會管理的基礎路徑

摘要：社區建設是社會建設的一項重要內容，也是社會管理的基礎路徑。當前我國社區社會組織發育不成熟、社區居民參與社區事務不熱心、社區行政化傾向嚴重、社區財力緊張等問題，阻礙了社區自我管理、自我服務、自我教育功能的發揮。社區建設要協調好政府與社區之間的關系，要在培育社區自治組織、拓寬居民參與社區事務的途徑、拓展社區服務的類型與機制、完善社區建設的相關法律等方面創新發展。

關鍵詞：社會管理；社區建設；社區服務；居民自治

中圖分類號：C916-2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)09-0092-04

2011年2月19日，胡錦濤在省部級領導干部社會管理及其創新研討班開班式上發表重要講話。他強調新形勢下加強和創新社會管理的重要性，并就當前社會管理提出八點意見，其中第四條“加強和完善基層社會管理服務體系……強化社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體制”。社會管理是一項龐大的系統工程，社區建設是其基礎路徑。當前社區建設面臨許多新的問題和矛盾，阻礙了社區功能的有效發揮。必須深入分析社區發展的瓶頸，進一步深化改革，采取多種政策措施推動社區健康發展，努力實現居民自治。

一、我國社區建設的倡導與興起

(一) 社區概念及內涵的演進

社區是區域性社會或社會區域共同體的簡稱。“社區”概念早在1887年由德國社會學家弗·滕尼斯提出。他用“社區”(Gemeinschaft)表示由具有共同價值取向的同質人口組成的關系密切、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會共同體?！鞍凑针崴?，以傳統農村生活方式為特征的共同體叫‘社區’，而以現代城市生活方式為特征的結合體叫‘社會’，而且他認為，社區是緩慢進化、自然生長的產物，并不是理性規劃和建設的結果。一旦進入理性規劃和建設的階段，社區就不是社區而變成社會了”。滕尼斯對社區的定義和理解，是對19世紀末經濟社會轉型的反映，主要針對工業革命和市場經濟所引起的人們之間感情的疏離而提出，強調共同體內的精神生活和社會交往。在此之后，社區這一概念被各國學者加以引申和擴展。美國學者查爾斯·羅密斯把滕尼斯的德文“社區”譯成了英文Community，并不強調地域性，而是公社、團體、共同體的意思。20世紀初至20世紀中期，在現代化、城市化、市場化和全球化的進程中，社會問題逐漸增多，政府逐漸地介入社區及社區建設，社區被賦予新的內涵，“一個滕尼斯所未理解過的社區和社區建設”。社區新內涵既包括屬于精神生活和社會交往共同體的社區，又包括作為解決社會問題手段的社區。

20世紀30年代，以費孝通為代表的中國學者，把英文Community譯為中文“社區”。從此，這個概念在我國社會學界被一直沿用下來。在社會學意義上，社區是由居住在同一地域內，具有共同聯系和彼此交往，并且具有相互歸屬感的社會群體組成的相對獨立的社會共同體。

(二) 我國社區建設的倡導

社區建設實踐是在社區服務的基礎上提出來的。為了適應改革開放以后社會政治、經濟形式的發展。20世紀80年代以后，城市基層逐漸全面展開了以老年人、殘疾人、優撫對象和便民利民為主要內容的社區服務工作。1986年，民政部為推進城市社會福利工作改革。爭取社會力量參與舉辦社會福利事業。并將后者區別于民政部門代表國家辦的社會福利，就另起了一個名字。稱之為“社區服務”，由此引入了社區概念。隨著改革開放的深入，社區服務已經無法包容和涵蓋具有全方位和綜合性內容的社區工作。根據上述情況，民政部結合國外社區發展的理論和實踐，在1991年又提出“社區建設”的概念，旨在以社區建設為切入點，增強城市基層政權和基層群眾自治性組織凝聚力和戰斗力，加強社區的全方位建設。1998年國務院的政府改革方案確定民政部在原基層政權建設司的基礎上設立基層政權和社區建設司，意在推動社區建設在全國的發展。2001年11月，國務院辦公廳轉發了民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》，指出“社區建設是指在黨和政府的領導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區政治、經濟、文化、環境協調發展，不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程”。此后，社區建設在全國城市中轟轟烈烈地開展起來。

(三) 社區建設的深入開展

自20世紀80年代民政部倡導社區服務，它就以便民、親民的服務方式被人們所認可。此后，社區建設從點到面全面鋪開，大體經歷了三個階段：第一階段(1986-1995年)是社區服務，第二階段(1996-1999年)社區行政管理體制改革，第三階段(2000年至今)的重點是社區公共產品供給。在第一階段，提出發展社區服務的具體任務，一是向傳統民政對象提供福利服務，二是向一般居民提供便民利民服務。在第二階段，20世紀90年代中后期，隨著我國改革不斷深入。社區社會問題日益增多，社區管理體制問題成了制約社區發展的主要因素。于是政府在發展社區服務的同時，不斷進行社區管理體制的探索和改革。1998年以沈陽市沈河區為代表，各地開始了重新劃定社區規模、街道居委會更名為社區居委會的工作。社區居委會作為群眾自治組織的地位開始顯現出來。同時，隨著政府觀念的轉變。職能的不斷轉換，各級政府加大了社區基礎建設的投入，通過政策扶持、多渠道籌措資金、資源共享、共駐共建等多種辦法，很好地解決了社區居委會辦公用房、辦公經費、工作人員補貼等問題，改善了社區服務條件，社區基礎建設和各項事業有了較大發展。社區建設的工作重點也隨著人們認識的不斷深化而逐步推進，從最初單純的福利服務和便民服務推進到現在以社區公共產品供給為重點工作的階段，即社區建設的第三階段。2000年，國家提出社區建設的指導思想、基本原則、主要內容和目標任務，并確定了由民政部牽頭、地方黨委和政府領導、有關部門配合、居民和社會力量廣泛參與的社區建設工作體系的政策，我國社區建設開始進入政府主導下全面推進的新階段。在第三階段，社區建設的主題經歷了由社區服務轉向社區選舉、民主自治、組織建設、政府放權還權等等過程。開始了制度性的社區自治建設。出現了決策聽證制度、政務評議制度、重大事項社區公示制度等。由此，社區建設進入到了一個新的階段。隨著對社區、社區建設認識的不斷深入，人們逐步認識到社區建設是我國社會建設和管理的基礎路徑。

二、社區建設成為我國社會管理基礎路徑的歷史必然性

社區建設成為我國社會管理基礎路徑有其歷史必然性。我國提出社區建設概念并推進社區建設具有深刻的社會背景。20世紀80年代以來，中國社會的結構轉型和體制轉軌進入新階段，整個社會發生了重大而深刻的變化，使得計劃經濟體制下的單位制難以對社會實施有效的管理。為適應社會發展的需要，也是為將政府承擔的過多的職能還給社會，我國社會管理開始引進社區概念并推進社區建設。社區成為我國社會管理的必然，是由以下三方面社會變化引起。

(一) 市場經濟發展

改革開放后，我國進行了經濟體制改革，由計劃經濟向市場經濟轉型。在市場經濟發展中，一方面政府治理面臨一系列挑戰，如國有企業虧損、工人下崗、貧富分化、腐敗問題、老齡化的加劇與城市流動人口的增多等，這些社會轉型期必然出現的復雜問題，單純依靠政府是無法全面解決的。因為政府的能力是有限的。因此，動員民間力量與社會基層結合，在城市基層開展社區建設就成為一條行之有效的途徑。另一方面，為適應市場化的改革，政府和企業都配套進行了一系列改革。政府改革的方向很明確，就是減弱并收縮政府對整個社會的控制力，如企業制度改革、福利制度改革、住房制度等改革，原來不少由政府包辦的事務，政府不再包辦，而是轉移給社會。企業在市場化的改革中，履行純粹的經濟職能，不再兼管經濟與社會兩個范籌，原來由企業包辦的事務，企業不再包辦，也推給了社會。在政府和企業之外，需要既非政府組織又不以盈利為目的的社會組織來溝通政府和企業之間的聯系，而社會組織在我國發育遲緩，力量薄弱，承接從政府、企業剝離出來社會事務的能力極其有限，城市基層管理由單位管理向社區服務和管理就成為我國社會建設和管理的必然選擇。

(二) 所有制結構變動

20世紀80年代以來，隨著改革開放的逐步深化，我國所有制結構發生了重大變化。所有制結構呈現多元化趨勢，除國有經濟以外，各種新型的混合所有制經濟迅速壯大。成為經濟發展的重要支撐力量。在經濟轉軌的過程中，一方面，國有企業隨著公司制的改造，原有的職工自動離職或是被剝離，于是下崗職工、失業人員增多，這部分原計劃經濟體制下的“單位人”由于失去了單位而回到社區，成為市場經濟體制下的“無單位歸屬人員”；另一方面，隨著個體、私營、外資等非公有經濟蓬勃發展，大量個體戶和私營企業主逐漸形成了一個新的社會階層，這樣，“無單位歸屬人員”中又增加了個體工商戶、私營企業主、以及自由職業者等等。除此之外，無單位人員中還包括社會上相當一部分因一時無法找到工作的待業人員。“無單位歸屬人員”的增多，使得城市社會管理和社會服務問題日益突出。傳統單位制社會管理模式已經不能適應對這些居民的行為監督、思想教育和社會保障等，只能依靠基層社區發揮更多的社會管理和社會整合作用。

(三) 社會流動加劇

隨著我國農村經濟體制改革的深入和城市化進程的推進，大量的農村人口進城尋找就業機會；另一方面，隨著我國用人制度的改革和就業方式的多樣化，以及人們自主性的增強，城市間人員的流動也在加速。外來人口一方面為我國城市經濟的繁榮做出了積極的貢獻，另一方面，也給城市社區的環境整潔、社會治安、計劃生育、人口管理、安置就業等工作帶來了新的壓力。在這種情況下。社區的工作對象就不僅僅是本社區的正式居民。也包括一部分非正式居民；社區的工作對象不僅僅包括對本地區的正式居民進行管理和提供服務，還包括對外來人口進行管理和提供服務。將流動中的人口在社區中被規范下來，這也是社會管理必須經由社區的重要意義所在。

三、當前社區建設與管理存在的主要問題

(一) 社區行政化傾向嚴重，制約了居委會自治能力的發揮

我國的社區管理，是指在政府的領導下，由民政部門牽頭，以街道辦事處為指導，以居民委員會為主體，以社區內各種單位為依托，實行居民自我教育、自我服務、自我治理的管理系統。城市居民委員會是我國城市社區管理的法定主體。然而，隨著城市管理職能和服務重心的下移，管理體制權力著力點的下移，居委會不可避免地淪為政府的附庸，承擔著大量與其角色不相符的職能。政府的行政管理通過街道辦事處滲透到居委會的方方面面，如市場管理、市容保潔、園林綠化、民政福利、計劃生育、社會秩序、道路暢通、居民動遷安置等管理任務，也都落到了居委會的頭上。居委會擔負了大量的行政和社會事務管理任務，成為街道的具體落實單位和“準行政組織”。目前，多數居民委員會仍沒有擺脫“政府的腿”的地位，許多居民委員會的干部由街道辦事處下派，居民委員會行政化的宿命難以擺脫。社區行政化傾向，抑制了居民參與社區的積極性，制約了居委會自治功能的發揮。

(二) 社區社會組織發育不完善。影響社區服務業的全面發展

社區社會組織是指以城市社區成員為主體，以服務社區和活躍社區生活為目的，由駐區單位或個人在社區范圍內單獨或聯合成立、在社區范圍內開展活動、滿足社區居民不同需求的組織。社區社會組織在提供社區服務、溝通政府與居民之間的關系有著至關重要的作用。首先。社區社會組織對政府轉移社會職能，實現“小政府、大社會”的管理格局，有不可替代的促進作用；其次，社會組織的發展以及由此帶動的各類服務業的全面發展，化解社會矛盾與沖突，提供就業崗位，保持社會穩定，有不可低估的能動作用。在我國，由于政社不分體制的根本原因，社區社會組織不但數量有限，而且發展水平很低，對政府有很強的依附性，缺乏應有的獨立地位，使其社會作用未能充分發揮出來。社區社會組織發育不完善，影響了社區服務業的全面發展。目前社區服務內容還主要是局限于社區居委會針對社區老弱病殘群體，這直接影響了社區主流人群對社區的參與不足，從而制約了社區自治的縱深發展。

(三) 社區居民參與意識不強，阻礙了社區自治進程的發展

社區自治成熟度的高低，既取決于社區居民所獲取的自治權利的內容與比例，也取決于居民參與社區自治的意愿高低，因而居民的參與率與參與程度的高低是衡量城市社區自治成熟度的重要指標，更是社區建設獲得可持續發展的動力。從實際情況看，我國社區居民參與程度表現為，居民經濟條件較好的社區對社區居委會的需求較低，處于弱參與狀態；居民經濟條件較差的社區對社區居委會的需求強烈，處于強參與狀態?？傮w上我國居民參與社區自治意識不強，自主性差，整體發展不平衡。主要表現為：一是參與意識不強。社區居民深受計劃經濟傳統觀念影響，民主意識缺乏。參與的主體意識薄弱，以被動型參與為主，參與熱情低。二是參與內容有限。居民參與大都以活動參與為主。社區工作較少考慮到居民的現實需求，以及社區活動與社區居民的利益相關度問題。導致居民對社區公共事務淡漠，缺乏決策參與、規劃參與等；三是參與率低、涉及面窄。大多數有工作單位的居民，對社區居委會的依附性不強，認為社區活動是弱勢群體的事，與己無關，不愿意參加居委會組織的活動。居民參與的廣泛性差，參與率低。主要限于積極分子和骨干分子，參與人員的結構也不夠合理。四是參與的效率低下。居民參與的實效性差，社會效益低。五是參與的制度化程度低。居民參與具有被動性特點以及政治動員色彩，隨意性大。缺乏制度保障等。

(四) 法制化不健全，社區自治缺乏法律依據，社區自治法律缺位

我國憲法規定，居民委員會“是基層群眾性自治組織”，其任務是辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》規定，“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。盡管我國憲法和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》都對居委會的性質做了明確界定，然而總體上規定過于原則，很多內容和規定早已落后于現實。

(五) 社區財力有限，社區建設難以進行長遠規劃

當前社區建設的一個重要制約因素就是資金的缺乏。社會學家丁元竹指出，“在中國，社區建設的關鍵問題是。社區建設雖然成為決策目標和決策內容已經有很長的時間，但是，社區建設所需的資金問題一直沒有明確的規定，這注定了社區財政的模糊角色”。一方面，作為社區建設主管單位的民政部，沒有專項資金推進社區建設；另一方面。由于地方政府與中央政府在社區建設方面沒有明確的事權劃分，社區建設好壞決定于地方政府經濟發展的狀況。而地方政府在財政預算中又沒有社區建設專項資金，因此，社區基礎設施水平差、質量低，社區內資源得不到有效的整合利用。建設投資缺乏計劃性和有效性，導致社區難以對未來發展進行長期規劃與設計，不能很好的適應社會形勢的發展和居民群眾的需求。

(六) 社區服務不深入

社區服務是指在政府的倡導和扶持下，為滿足社區成員的多種需求，依托街道和居委會，發動社會各方面的力量開展的具有社會公益性質的社會工作，它具有福利性、群眾性、服務性等特點。社區服務是社會管理的基礎，是連接社區與居民的重要紐帶。目前我國多數城市的社區服務主要針對的是社區內的老幼病殘和下崗失業等弱勢群體，一些較深入的、適應多層次需求的社區服務設施還比較欠缺，如針對中青年群體的服務則不多，社區醫療衛生設施不全、老人和殘疾人服務設施欠缺、公共圖書館、公共活動場所嚴重不足等。

四、加快社區建設，實現居民自治

(一) 理順政府與社區的關系

首先，實行政社分離，明確政府和社區各自的職責定位，理順兩者之間的關系。對社區建設的兩大主體及其關系要有正確認識。社區建設的主體是多元的，政府是社區建設宏觀決策的主體，而社會則是社區建設的微觀實施主體。政府在社區建設中的地位是不可或缺的、無可替代的。在社區建設中，政府要轉變職能，發揮好社區建設的啟動、組織協調和宏觀指導三個方面的作用。居委會作為基層群眾性自治組織，自治性是其重要特征。為維護居民委員會的自治狀態，政府要把居委會從行政體制的束縛中解放出來。對居委會的自治運行進行服務、協調、保障和監督。其次，政府和社區職能部門與街道辦事處要改變行政命令的方式。把群眾自治范圍內的事情交由群眾自己處理，幫助和支持居委會獨立自主的開展工作。

(二) 大力培育社區社會組織

社區發展的核心目的是解決大政府負擔過重的問題，為此要大力培育和發展社區社會組織。首先政府要積極引導與規范社區組織之間建立互律機制。鼓勵組織之間通過必要的行業規范與公共道德加強交流、合作與監督，促進組織之間的相互聯系與共同發展；其次，應結合我國實際國情，建立自主性的參與機制，積極培育和發展志愿性社團，如老年協會，志愿者協會，通過這些社區組織，增加人們之間的信任。激發民眾參與社會管理的熱情。同時，允許和鼓勵居民對社區組織的章程、機構、活動情況和財務管理等相關情況進行監督。最后，社區社會組織要建立健全自律機制。社區社會組織要以章程為依據開展組織的活動。要加強組織內部管理，對內部財務開支、社會捐贈、服務收費使用等進行監督。組織要建立內部工作考核評估機制，定期開展自我評估，以取得社會信任支持。

(三) 拓寬居民參與社區自治的途徑

社區建設應該實現最大程度的自治，而居民參與是社區建設的基礎和動力。直接選舉和競爭選舉是衡量居民自治程度的根本所在，要逐步推進直接選舉和競爭選舉。建立群眾參與社區建設與管理的制度化機制，要讓群眾多層次地參加社區公共事務的管理和建設，為群眾提供平等地參與機會，使他們在參與中增加主人翁意識。要探索新的參與途徑與方式。積極引導社會組織和單位個人參與到社區的建設與管理中來，如建立聽證會，開展社區論壇，使居民有參與社區管理的途徑。

(四) 拓展社區服務的類型與機制

在原有社區服務的基礎上，拓展社區服務的內容。社區服務不但要繼續完善公益服務、便民利民服務，尤其突出社區社會保障、社區養老服務、預防青少年犯罪及社區矯治、下崗職工再就業、社區文化設施建設、社區救災救濟等內容的公益服務，更要發揮經營性服務。社區服務必須建立起公益服務和經營性服務兩種運行機制，形成無償服務和有償服務相結合、以有償服務為主的運行機制。

(五) 完善社區相關的法律制度

建立健全規章制度，為社區自治提供完善的法律保障。對我國現有的居民委員會組織法進行修改，或針對社區自治的性質和地位、社區居民的權力義務、社區組織的權力與義務、社區自治的管理方式和運作程序等內容，重新制定法律法規，以保證社區自治的順利進行和真正落實。

另外。政府要從社會發展的戰略高度保證社區建設的資金，在資金上加大對社區的投入與扶持，以改善社區服務設施。同時，要給社區建設提供優越條件，可在土地、用房等方面盡最大努力給以優惠。

責任編輯 文嶸