維護(hù)高校校園安全穩(wěn)定呼喚更高位階立法

摘要：近年來(lái)，我國(guó)高校校園傷害事故頻繁發(fā)生，但是由于沒(méi)有直接的法律依據(jù)，校園安全穩(wěn)定工作往往無(wú)法可依。為了規(guī)范校園安全管理工作，維護(hù)高校校園安全穩(wěn)定，校園安全立法迫在眉睫。本文擬從校園安全現(xiàn)狀研究入手，分析校園安全立法的必要性和可行性并提出校園安全立法的相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：高校校園；校園傷害；校園安全法

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544(2011)09-0111-03

隨著我國(guó)教育事業(yè)特別是高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，校園與社會(huì)的“圍墻”逐漸模糊，校園周邊的環(huán)境也愈加復(fù)雜。近年來(lái)，校園傷害事故頻繁發(fā)生，高校的治安案件和刑事案件呈上升趨勢(shì)。校園的安全問(wèn)題已經(jīng)成為社會(huì)各界和輿論媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。然而，在校園安全面臨威脅時(shí)，高校沒(méi)有保衛(wèi)校園安全的執(zhí)法權(quán)限，學(xué)校、教師以及學(xué)生的合法權(quán)益無(wú)法得到保障，校園安全穩(wěn)定工作無(wú)法可依。“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則成為空話，廣大師生安全，學(xué)校的穩(wěn)定和校園的正常秩序缺少切實(shí)有效的法律保護(hù)。因此，加強(qiáng)高校校園安全穩(wěn)定工作的立法研究，呼吁校園安全法的盡快出臺(tái)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)今教育事業(yè)以及民主法治化進(jìn)程的發(fā)展都有著不可忽視的重要意義。

一、當(dāng)今高校校園的安全問(wèn)題

隨著高校大規(guī)模的擴(kuò)招，學(xué)生的來(lái)源、成分、結(jié)構(gòu)都發(fā)生了很大的變化。近年來(lái)，我國(guó)大學(xué)校園安全事件的發(fā)生頻率正呈上升趨勢(shì)，一些校園暴力慘案與日俱增。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)。國(guó)內(nèi)每年有一萬(wàn)名以上的學(xué)生因安全問(wèn)題受到傷害。上海商學(xué)院的火災(zāi)奪取花季的生命，中國(guó)政法大學(xué)的弒師案令人發(fā)指。不勝枚舉的大學(xué)校園安全問(wèn)題引起社會(huì)各界的強(qiáng)烈關(guān)注。根據(jù)案件和事故發(fā)生的特點(diǎn)，大學(xué)校園安全問(wèn)題主要包括：(1)校內(nèi)學(xué)生違法犯罪，如學(xué)生內(nèi)盜、聚眾斗毆、性騷擾等；(2)校外侵害。尋釁滋事、偷盜、詐騙等；(3)校內(nèi)外交通管理混亂。重大交通事故呈上升趨勢(shì)，嚴(yán)重威脅師生生命安全；(4)校園安全管理混亂，安全防范意識(shí)薄弱。火災(zāi)事故、爆炸、食物中毒、煤氣中毒等意外傷害事件增加。

二、我國(guó)校園安全立法的現(xiàn)狀

近年來(lái)，校園安全事故頻繁發(fā)生，校園安全形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻。而我國(guó)關(guān)于校園安全的立法幾乎是一片空白。頻發(fā)的學(xué)生傷害事件給教育改革和發(fā)展及教育行政和司法機(jī)關(guān)的工作帶來(lái)了嚴(yán)重的消極影響。校園安全問(wèn)題引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。由于我國(guó)處理校園安全事故的法律依據(jù)均散見(jiàn)于《民法通則》、《刑法》、《教育法》、《治安管理處罰條例》等法律法規(guī)的規(guī)定中，可操作性不強(qiáng)。2001年上海出臺(tái)了我國(guó)第一部《上海市學(xué)生意外傷害事故賠償辦法》，但其適用的地域有限，適用的對(duì)象和范圍也僅僅限于中小學(xué)生的意外傷害事件，對(duì)于高等院校的學(xué)生卻不適用。2002年教育部頒發(fā)了《學(xué)生意外傷害事故處理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，這是我國(guó)目前唯一的一部全國(guó)性的，處理各級(jí)各類學(xué)校學(xué)生傷害事件時(shí)普遍適用的處理辦法，此后各省市都相繼出臺(tái)了學(xué)生傷害事故處理辦法，這些法規(guī)的相繼出臺(tái)為校園筑起了一道安全屏障。

然而，我們應(yīng)當(dāng)清楚的認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)有的《學(xué)生傷害事故處理辦法》是教育部制定的部門(mén)規(guī)章，法律效力較低。《刑法》僅僅只能解決罪與非罪、犯罪后如何處罰等問(wèn)題，且《治安管理處罰條例》也僅僅只能解決違反治安管理的行為以及違反后如何處罰等問(wèn)題。兩者主要是對(duì)校園內(nèi)外的犯罪行為與違反治安管理行為作出界定、處罰，而不能解決如何進(jìn)行前期管理、如何加強(qiáng)預(yù)防等一系列問(wèn)題。從宏觀上講，它只能解決校園安全穩(wěn)定工作的局部問(wèn)題，而不能解決校園安全穩(wěn)定工作的全局問(wèn)題。面對(duì)如此嚴(yán)峻的校園安全形勢(shì)，校園安全法制保障卻顯得非常軟弱，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.校園安全穩(wěn)定立法工作嚴(yán)重滯后。到目前為止。我國(guó)尚無(wú)一部專門(mén)的、系統(tǒng)的、綜合的校園安全法律。我國(guó)處理校園安全事故的法律依據(jù)可操作性不強(qiáng)。校園安全法制建設(shè)嚴(yán)重滯后于學(xué)校的安全需求，也落后于我國(guó)整體的立法進(jìn)程。

2.校園安全法律體系不健全。校園安全穩(wěn)定工作即是在教育教學(xué)活動(dòng)期間，圍繞著預(yù)防、保護(hù)學(xué)生的人身安全和處理學(xué)生安全事故的一系列工作。建立校園安全法律體系的重要目的是以前期的預(yù)防和管理為主，盡量控制校園安全事故的發(fā)生。維護(hù)教學(xué)活動(dòng)的正常秩序。我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)處理校園安全事故的法律法規(guī)主要是對(duì)校園內(nèi)外的犯罪行為以及違反治安管理的違法行為作出界定和處罰，而對(duì)于校園安全的前期管理、預(yù)防等問(wèn)題卻無(wú)力解決，無(wú)法從根本上減少和遏制校園安全事故的發(fā)生。

3.校園安全穩(wěn)定工作規(guī)范立法層次不高。到目前為止，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)沒(méi)有出臺(tái)校園安全保衛(wèi)方面的專門(mén)法律，甚至連國(guó)務(wù)院也沒(méi)有出臺(tái)過(guò)一部有關(guān)校園安全保衛(wèi)方面的專門(mén)行政法規(guī)。教育部2002年頒布的《辦法》作為國(guó)務(wù)院的部門(mén)規(guī)章在實(shí)踐中缺乏法律效力，也僅僅只能作為司法審判的參照，且內(nèi)容也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能涵蓋校園安全應(yīng)有的內(nèi)容。

4.校園安全穩(wěn)定工作法律實(shí)施機(jī)制弱化。公安部《關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位公安機(jī)構(gòu)體制改革的意見(jiàn)》明確：校園安全保衛(wèi)組織不再是公安機(jī)關(guān)的基層組織，它只是學(xué)校內(nèi)部的職能部門(mén)，校園安全保衛(wèi)組織的公安性質(zhì)和職權(quán)被取消了。面對(duì)不斷惡化的校園治安狀況和日益復(fù)雜的校園周邊環(huán)境，校園安全保衛(wèi)組織無(wú)能為力。

三、校園安全立法的必要性與可行性

以上情況告訴我們，為了完善教育法律法規(guī)體系，不斷深化教育體制改革，保障師生生命財(cái)產(chǎn)安全，制定《校園安全法》已經(jīng)迫在眉睫。

(一) 校園安全立法的必要性

1.社會(huì)發(fā)展的客觀需要。任何一部法律的出臺(tái)，都是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。實(shí)行改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)在飛速發(fā)展的同時(shí)，違法犯罪現(xiàn)象也在上升，社會(huì)治安狀況日趨嚴(yán)峻。伴隨著教育體制改革的深化，學(xué)校隨著社會(huì)的變化發(fā)展也日漸社會(huì)化。由于高校學(xué)生長(zhǎng)期處于集體學(xué)習(xí)生活的狀態(tài)，圍繞學(xué)校周圍的環(huán)境自然形成一個(gè)復(fù)雜多樣的小社會(huì)，而廣大師生則成為這個(gè)小社會(huì)較為固定的消費(fèi)群體。由于這種環(huán)境的不斷擴(kuò)大和復(fù)雜，威脅校園安全穩(wěn)定的事件屢屢發(fā)生，學(xué)校也一次次的處于罪與非罪，罰與被罰的兩難境地。為了減少這些糾紛給學(xué)生人身安全帶來(lái)的傷害，維護(hù)學(xué)校正常安定的教學(xué)秩序，教育領(lǐng)域迫切需要一部《校園安全法》，以規(guī)定學(xué)校與社會(huì)的管理行為，合理劃分社會(huì)、學(xué)校、家長(zhǎng)及當(dāng)事人的責(zé)任。

2.填補(bǔ)法律空白的需要。迄今為止，我國(guó)還沒(méi)有一套專門(mén)的校園安全法律規(guī)范體系，存在嚴(yán)重的立法空白。長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)乎億萬(wàn)師生安全、保障校園安全秩序的高校安全工作大都無(wú)法可依。2002年教育部出臺(tái)的《學(xué)生意外傷害事故處理辦法》也僅是針對(duì)中小學(xué)生人身傷害安全的處理辦法。《辦法》作為國(guó)務(wù)院的部門(mén)規(guī)章處理范圍窄，且在司法實(shí)踐中缺乏法律效力，并未能涵蓋校園安全法的應(yīng)有的內(nèi)容。目前，有關(guān)學(xué)生權(quán)益保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)零星分散，針對(duì)高等院校校園安全工作的法律規(guī)定更是寥寥無(wú)幾。所以，只有加快校園安全立法的步伐，完善教育法律法規(guī)體系，才能保障校園安全秩序，維護(hù)教育事業(yè)的和諧發(fā)展。

3.司法審判實(shí)踐的需要。《辦法》的產(chǎn)生對(duì)維護(hù)校園安全穩(wěn)定工作起到了一定的積極作用，是我國(guó)校園安全立法的里程碑。然而，從嚴(yán)格意義上講，它并不符合校園安全立法的要求，法律效力過(guò)低且僅僅只能作為法院判案的參考而已。此外，《辦法》對(duì)學(xué)生主體的認(rèn)定并未做民事行為能力上的區(qū)分，可操作性不強(qiáng)。我國(guó)現(xiàn)有的法律已不能完全處理校園傷害事故，制定校園安全法律是完善司法審判的客觀需要。

(二) 校園安全立法的可行性

1.黨和政府多年一貫高度重視校園安全穩(wěn)定工作。長(zhǎng)期以來(lái)，黨和政府非常關(guān)心校園安全保衛(wèi)工作。江澤民、胡錦濤等中央領(lǐng)導(dǎo)同志為此都先后作了一系列重要指示，要求各級(jí)政府和教育戰(zhàn)線各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要高度重視校園安全保衛(wèi)工作。黨中央、國(guó)務(wù)院多次召開(kāi)會(huì)議、下發(fā)文件，同時(shí)還建立了一整套的工作制度。2005年3月兩會(huì)期間，針對(duì)人大代表對(duì)校園安全立法的提議，教育部高度關(guān)注從制度上和立法上推動(dòng)此問(wèn)題的解決。全國(guó)人大內(nèi)司委在兩會(huì)結(jié)束后對(duì)校園安全情況作了專題調(diào)研，并召開(kāi)有關(guān)部門(mén)參加的座談會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)，組織了多次實(shí)地調(diào)研，為校園安全立法工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。目前已經(jīng)頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》也對(duì)校園安全立法工作進(jìn)行了規(guī)劃。

2.立法已經(jīng)具備相應(yīng)的基礎(chǔ)。近年來(lái)，校園安全立法議案在全國(guó)人大會(huì)議上連續(xù)提出。早在九屆全國(guó)人大四次會(huì)議期間，72歲的西南交通大學(xué)博士生導(dǎo)師陳大鵬代表在議案中呼吁盡早制定《中華人民共和國(guó)校園安全法》，使校園安全管理有執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法隊(duì)伍，走上依法治校的法治軌道，與陳大鵬代表提出同樣內(nèi)容議案的還有江建中、劉豫陽(yáng)等700多名代表。2005年3月兩會(huì)期間，華中師范大學(xué)周洪宇教授提出：盡快出臺(tái)《校園安全法》，厘清學(xué)校與社會(huì)各法律關(guān)系主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，為處理校園人身?yè)p害案件樹(shù)立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒發(fā)的《企事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》中明確指出：“高等學(xué)校治安保衛(wèi)工作的具體規(guī)定由國(guó)務(wù)院另行制定。”這是我國(guó)校園安全立法的一個(gè)重要里程碑，標(biāo)志著我國(guó)校園安全立法又邁進(jìn)了一大步。

3.立法研究為立法做了理論準(zhǔn)備。自2002年教育部頒布《辦法》以來(lái)，法學(xué)理論界積極開(kāi)展研討，眾多法學(xué)者高聲呼吁國(guó)家應(yīng)該對(duì)校園安全立法。

早在2000年高教保衛(wèi)學(xué)會(huì)就提出了《校園安全法》的建議第一稿。2001年又在北京召開(kāi)了校園安全法立法研討會(huì)，對(duì)建議第一稿進(jìn)行了大量修改，形成了《校園安全法》建議第二稿。2002年在北京大學(xué)召開(kāi)“新世紀(jì)高校安全管理研討會(huì)”上，來(lái)自高校和公安部、教育部以及國(guó)際校園執(zhí)法者協(xié)會(huì)的50余位代表又對(duì)校園安全立法進(jìn)行了專題研討。與會(huì)代表強(qiáng)烈呼吁“盡快制定《校園安全法》。2009年，在長(zhǎng)江教育研究院組織的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》專家座談會(huì)上，就制定《校園安全法》這一問(wèn)題，眾多學(xué)者專家展開(kāi)了學(xué)術(shù)探討，并建議國(guó)家盡快出臺(tái)。

4.制定頒布實(shí)施校園安全穩(wěn)定工作法規(guī)是國(guó)際通行慣例。學(xué)校如何采取措施防范各種安全事故的發(fā)生，已經(jīng)成為世界性的研究課題。不少發(fā)達(dá)國(guó)家都制定了體系較為完備的校園安全穩(wěn)定法律體系。美國(guó)早在20世界60年代就由各州立法建立了校園警察，后來(lái)又由聯(lián)邦政府制定了校園安全法。而日本、加拿大等國(guó)也同樣構(gòu)建了一套以保護(hù)校園安全為內(nèi)容的法律法規(guī)體系。這些國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)將為我國(guó)的校園安全立法工作提供寶貴的資源。

可以說(shuō)，國(guó)內(nèi)目前關(guān)于高校安全穩(wěn)定工作立法的研究已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的高潮期。立法工作已經(jīng)具備了天時(shí)、地利、人和等諸方面的條件，制定一部統(tǒng)一的校園安全法律指日可待。

四、我國(guó)校園安全立法的相關(guān)對(duì)策建議

由于我國(guó)校園的社會(huì)化發(fā)展，現(xiàn)有的法律法規(guī)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能保障當(dāng)下的校園安全和穩(wěn)定，校園安全立法工作勢(shì)在必行。

1.借鑒國(guó)外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建完備的校園安全法律法規(guī)體系。校園安全問(wèn)題關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的社會(huì)安全與穩(wěn)定，一直都是國(guó)際上學(xué)術(shù)研討和經(jīng)驗(yàn)交流的重點(diǎn)與難點(diǎn)。校園安全事故的發(fā)生原因復(fù)雜，且處理涉及面廣泛，要真正有效的預(yù)防和處理校園安全事故，單憑某一部法律是難以奏效的。一些國(guó)家對(duì)此有著較為先進(jìn)和成熟的立法經(jīng)驗(yàn)。例如，美國(guó)的校園安全法律法規(guī)涉及廣泛，幾乎涵蓋了所有的范圍。1990年由克林頓親自簽署通過(guò)了《學(xué)校安全條例》和《學(xué)生權(quán)利法案》，要求大學(xué)要收集每年發(fā)生在校園里的具體案件的數(shù)量。并且在每年的9月1日?qǐng)?bào)告上學(xué)年發(fā)生的校園案例。為保障學(xué)生的生命安全，美國(guó)還專門(mén)制定了《校車法》。為了加強(qiáng)學(xué)生道德品質(zhì)的教育，2001年美國(guó)通過(guò)了《不讓一個(gè)學(xué)生落后法》，該條文確立了學(xué)生的道德品質(zhì)教育和培訓(xùn)計(jì)劃，包括社會(huì)責(zé)任、誠(chéng)信、公正等內(nèi)容，以保障校園安全。素以重視教育發(fā)展著稱的日本，其現(xiàn)行的教育法規(guī)體系是十分完善嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹H有關(guān)處理學(xué)生人身傷害事故的法律法規(guī)就有30余部，形成了以《學(xué)校教育法》、《國(guó)家賠償法》、《傳染病預(yù)防法》、《日本體育及學(xué)校保健中心法施行令》為主的一套完備的處理學(xué)生人身傷害事故的法律法規(guī)體系。其詳細(xì)程度到對(duì)教室面積，燈光明亮程度，學(xué)生課桌椅制作材料與形狀都做了強(qiáng)制性法律規(guī)定。此外諸如學(xué)校應(yīng)遠(yuǎn)離高速公路、機(jī)場(chǎng)、有危險(xiǎn)的化工廠及環(huán)境污染嚴(yán)重的地方，都以法律形式加以規(guī)定。這一系列的法律規(guī)定為校園安全事故的有效預(yù)防和正確處理提供了充分的法律依據(jù)。

因此，在校園安全立法迫在眉睫的今天。我們要充分借鑒國(guó)外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)社會(huì)發(fā)展和教育事業(yè)的實(shí)際情況。構(gòu)建起一套完備的涉及校園安全各個(gè)方面的法律法規(guī)體系。

2.設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)，明確法定程序。校園傷害事故發(fā)生后，當(dāng)事人應(yīng)該擁有一個(gè)清晰明確的訴求環(huán)境，即專門(mén)的訴求機(jī)構(gòu)和嚴(yán)格的法定程序。筆者認(rèn)為，針對(duì)校園傷害事故，也應(yīng)當(dāng)成立一個(gè)專門(mén)機(jī)構(gòu)，對(duì)事故責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定、鑒定和處理。這些機(jī)構(gòu)可以設(shè)立在各級(jí)政府教育行政主管部門(mén)內(nèi)，統(tǒng)一受理本轄區(qū)內(nèi)的學(xué)生傷害事故糾紛。有些國(guó)家規(guī)定，學(xué)生傷害事故這類糾紛首先是由教育行政主管部門(mén)處理，并在該部門(mén)內(nèi)部設(shè)立了專門(mén)的事故責(zé)任認(rèn)定機(jī)構(gòu)。如果對(duì)該行政主管部門(mén)的裁決不服。可以向法院起訴或者以此糾紛的訴求直接向法院提起訴訟。

我國(guó)也可以依照這種方式，將這類糾紛交由教育行政主管部門(mén)處理。考慮到糾紛處理及責(zé)任認(rèn)定的專業(yè)性和效率性，筆者建議我國(guó)可以在教育行政主管部門(mén)下設(shè)各個(gè)層級(jí)的專門(mén)的學(xué)生傷害事故責(zé)任處理機(jī)構(gòu)，對(duì)事故責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定、鑒定和處理。這些機(jī)構(gòu)必須具有嚴(yán)格的法定程序，如果當(dāng)事人對(duì)本級(jí)事故處理機(jī)構(gòu)的認(rèn)定和裁決不服才可以逐級(jí)申訴，或者直接向法院提起訴訟。從嚴(yán)格法定程序上保證校園傷害事故糾紛的公正處理。維護(hù)廣大師生的合法權(quán)益，保障校園安全穩(wěn)定工作的順利進(jìn)行。

3.創(chuàng)建完善的校園安全事故賠償制度。校園安全事故的賠償問(wèn)題一直都是糾紛處理的難點(diǎn)。由于校園傷害事故發(fā)生在校園所輻射的范圍內(nèi)，學(xué)校方理應(yīng)承擔(dān)一定的賠償責(zé)任。但現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)的學(xué)校多為公辦院校，且大多數(shù)為非營(yíng)利性社會(huì)公益事業(yè)單位，往往無(wú)法負(fù)擔(dān)巨額的賠償費(fèi)用，還會(huì)因不堪賠償?shù)闹刎?fù)而影響正常的教學(xué)工作，同時(shí)也會(huì)因?yàn)椴荒芗皶r(shí)給予相應(yīng)的賠償而使受害人的利益得不到適時(shí)的維護(hù)。這一系列問(wèn)題引發(fā)的根源就在于我國(guó)缺乏科學(xué)的校園安全事故賠償制度。因此，要通過(guò)校園安全立法規(guī)定完善的事故賠償制度。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，筆者認(rèn)為可以從兩個(gè)方面人手。首先，要把公辦學(xué)校學(xué)生傷害事故賠償?shù)目铐?xiàng)納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，實(shí)行國(guó)家賠償。其次。建立社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制，要求學(xué)生投入身傷害保險(xiǎn)，學(xué)校投傷害事故責(zé)任保險(xiǎn)，形成學(xué)生投保、學(xué)校投保、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)基金保障良性運(yùn)作機(jī)制。總之，無(wú)論是納入財(cái)政預(yù)算還是建立社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制，其最終目的都是不能因?yàn)閭κ鹿实馁r償問(wèn)題影響到學(xué)校的正常教育活動(dòng)，并最大限度地維護(hù)受害方的合法權(quán)益。

責(zé)任編輯 文嶸