土地財政的成因與危害及其對策

摘要：研究地方財政體制變化，分析土地財政的成因、危害以及與地方財政的關系，提出治理土地財政的對策。研究結果：（1）土地財政對于地方財政收入具有巨大作用；（2）在地方財政發展過程中，應加強完善地方財政體系，規范地方財政收入。研究結論：為實現地方財政的可持續發展，政府應采取積極措施調整土地性相關收入的分配，保證財政收支的平衡。

關鍵詞：地方財政體制 土地財政 土地性財政收入

一、土地財政的成因與危害

（一）土地財政的成因

1.現行財政稅制的缺陷使得“財權上收，事權下放”，造成地方財政缺口巨大“。

實行1994年分稅制改革后，中央政府通過將大部分稅源穩定、稅基廣、易征收的稅種收歸中央；按納稅人隸屬關系將企業所得稅分劃給中央與地方；增值稅實行中央與地方分配比例75%與25%；證券交易印花稅及海洋石油資源稅外，其他稅收原則上劃歸地方。這次具有明顯的集權化傾向的改革直接導致地方政府在初次分配財力時的所占比例急劇下降。

各級政府之間財力逐層上移，事權逐步下放造成財權與事權的不對稱。一方面，省以下的財政體制并沒有在分稅制改革中確定下來，大多數地方紛紛效仿財政集權，積極增加省政府、市政府財權，導致收入的層層集中，而基層鄉鎮財權收入缺乏。另一方面，地方政府尤其是基層政府承擔了相當大的事權。

從財政收入來看，地方財政收入占全部財政收入的比例在1994年前后有較大波動，迅速從1993年的78%降為1994年的44.3%，此后基本維持在50%左右的水平。從財政支出來看，地方財政支出比重則逐年增加，直至2006年達到75.3%的水平。因此，分稅制改革后地方財政收支缺口達到30%之多。

雖然地方財政收支缺口可以通過上級政府的轉移支付予以彌補，但效果不是很理想。地方政府單單依靠正式的財政稅收收入和政府間轉移支付難以彌補巨大的財政缺口。地方政府背負了沉重的赤字壓力，也加劇了財政困境。在官員政績考核制及城市經濟發展的雙重壓力下，地方政府只能另辟新路尋找新的財政收入來源。此時，土地性財政收入便成為了增加地方財政收入的靈丹妙藥。

2．土地性財政收入的巨大誘惑。

由于財政缺口巨大，地方政府亟待尋找一種解決財政收入緊缺的辦法。在此情況下，發展城市建筑業、房地產業和土地征用成為首選，“土地財政”應運而生。土地性財政收入主要分為土地出讓金、土地相關稅收及土地收費三大部分。

一為土地出讓金，為預算外收入的主體部分。現階段，土地出讓金已經成為地方政府財政預算外收入的最主要來源，在土地嚴管之前的部分東部縣市，土地出讓金收入少則10多億元，多則20億元，土地出讓金收入占預算外收入的比重高達60%以上。

二為土地相關稅收，我國現行稅制體系中與土地相關的稅收主要有耕地占用稅、契稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅等10個稅種。

三為與土地相關的其他收費。主要包括土地部門的收費，如耕地開墾費、登報費、房屋拆遷費、管理費、業務費、新增建設用地有償使用費、國有土地補償費等等；土地轉讓相關服務性收費，如土地登記費，土地權屬用途變更費等等；交通，房產，文物，水利，農業，郵電，財政等部門的相關收費。這些土地相關收費透明度不大，但數額巨大。

3.土地收益分配助長了“土地財政”。

土地收益分配從橫向及縱向上看，都存在著明顯的不均衡性。

橫向上，中央與地方分配不均，地方政府壟斷土地出讓金收入分配。從1989年開始，我國開始征收土地出讓金，在進行完必要扣除后，中央與地方各占收入40%與60%。但是，由于土地開發實際成本無法核實，中央政府所得部分很少。1994年實施分稅制改革以后，中央政府不參與土地出讓收益分配，全部留歸地方。因此，地方享有土地出讓收益收入的完全自主決定權。

縱向上，土地收益分配代際不均衡。土地出讓金實際上是若干年的地租和折現所得。現有政府實際上是一次性預收并預支了未來若干年土地收益和。實際上是一種收益“透支”，即現有政府提前支取了下一屆甚至幾屆政府的收入。這種短視的地方政府行為無異于“寅吃卯糧”。同時在政績的刺激下，激勵地方政府在任期內頻繁出讓土地，造成一批形象工程，政績工程。這在一定程度上也造成了土地資源的浪費與濫用。

4.現行土地制度的缺陷不僅造成了政府對土地一級市場的壟斷，也使政府同時扮演政策“制定者”、“執行者”和“監督者”的角色。

我國“城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。”城市土地屬于國家所有，并且實行城市土地有償使用制。地方人民政府在此作為國家的代表，行使對本行政區劃內制定地塊使用權，并按一定條件讓與土地使用者占有、使用、經營與管理。同時，嚴格的農用地轉非農用地制度更為政府經營土地提供了制度上的保障，確保了地方政府對建設用地一級市場的壟斷地位。

“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償。”但是，法律并沒有對“公共利益”這一概念的內涵和外延做出具體規定，而是將解釋權留給地方。這樣，征地決定權與補償決定權全依賴地方政府，在土地出讓過程中，地方政府既扮演政策制定者的角色，又成為政策的執行者，同時還是征地糾紛的裁判與監督者。

（二）土地財政的危害

1.土地財政導致農民利益受損，糧食安全受威脅，不利于農村發展與穩定。

首先，因為政府大量征地、圈地，失業農民大量增加，農民利益受損。由于缺乏相應的社會保障與安定措施，農民利益嚴重受損。據統計，1999~2003年5年間，光浙江省征用的農村集體土地就達200多萬畝，涉及的失地農民將近190萬。按照《全國土地利用規劃綱要》，2000年到2030年的30年間，全國占用耕地將超過5450萬畝。并且一般情況下，每畝農地會帶來1.5個農民失業。依此算來，我國目前有4000多萬失業農民，到2030年將達到1.1億。大量失地農民淪為種田無地、就業無崗、低保無份的“三無”農民。伴隨著城市化進程的進一步加快和經濟快速增長的需要，用地需求還將不斷增加，失地農民數量將會不斷增多。值得關注的是，目前在對失地農民進行耕地補償的過程中，補償費的發放僅僅考慮了土地的生產力，而忽視了對失地農民的社會保障與發展需要，補償資金遠遠不能保障農民的基本生活與發展。在農戶得到土地補償費與安置補助費得過程中，地方政府拖欠、截留、克扣的現象屢見不鮮。

其次，城市化迅猛推進，城市擴張嚴重，使得耕地資源遭到了破壞，國家糧食安全受到了威脅。不少地方政府為了加快地區經濟發展，不斷修改城市規劃，盲目擴大城市用地規模，導致農用地的大量流失。土地具有稀缺性，是不可再生資源，特別是對于我國這種人多，地少，人地矛盾尤為突出的特殊國情而言，土地的重要性不言而喻。根據《2007年國土資源公報》，我國耕地面積只有18.26億畝，占國土面積的12.86%;人均耕地僅為1.4畝，相當于同期世界人均耕地2.88畝的48.6%。其中北京、天津、上海、浙江、福建、廣東六省市人均擁有的耕地比聯合國糧農組織確定的0.8畝的警戒線還要低。城市的盲目擴張，必然造成建設用地需求量的激增。地方政府為了自身利益最大化，隨意圈占農用地，并違法轉讓、出讓土地，出臺各種優惠政策和措施吸引外資，獲得財政收入，這種現象不利于我國保護耕地資源的基本國策與耕地資源的可持續利用。

2.土地財政使得土地違法事件增多，居民房價收入比嚴重脫節，不利于社會穩定與和諧。

A.土地財政造成土地違法事件增多，群眾信訪劇增，不利于農村社會安定。

B.同時，房地產業的畸形發展推高了土地和房屋價格的急劇上漲，造成城市居民購房困難，房價收入比嚴重脫節，不利于社會和諧穩定。

3.土地儲備制度加大了地方金融風險，土地財政導致地方財政收入不穩定性增加，不利于財政稅收的平穩與安全。

“土地財政”推動了城市房地產業的快速發展。雖然房地產業的發展能夠帶來水泥、鋼筋、服務業等一系列相關產業的發展，一定程度可以促進就業。但是房地產泡沫卻越滾越大，樓市危機一觸即發。以美國“次貸危機”引發的全球金融海嘯就是佐證。同時，土地融資方式雖對地方經濟具有促進作用，但是過于依賴金融貸款的融資方式使得地方政府的經濟金融風險增大。

“為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購土地，金融機構要依法提供信貸支持。”有了制度保障，地方政府紛紛采取土地融資彌補財政缺口。由于地方政府不能直接從銀行貸款，于是其通過成立土地儲備中心、開發區等以土地儲備為抵押的方式進行貸款。這種土地融資的方式是以政府的信用來支撐的，其貸款具有的巨大風險便轉移給了地方財政。如此一來，地方財政風險及銀行金融系統的金融風險提高。

土地財政不僅給財政金融系統帶來較大風險，也不利于地方財政收入的穩定。“土地財政”收入為預算外收入，甚至有一部分還未歸入預算外。若土地市場景氣，政府順利出手一些高價地塊，財政收入便得以保證。如2010年第一季度，北京市三塊“地王”的總成交價就超過143億元。若土地市場低迷或可出讓金地塊缺乏，政府又面臨財政收入短缺的困境。財政收入的不穩定不僅不利于地方財政預算安排，也給地方經濟的發展帶來了阻礙。

4.土地財政的透支做法造成代際不公平，發展規劃缺乏延續性，不利于可持續發展。

一方面，地方政府通過“土地財政”獲得的土地出讓金實際上是土地若干年后的地租和折現。政府一次性獲取土地出讓金實際上是對后屆政府的提前透支，這種“寅吃卯糧”的透支行為無疑會刺激當屆政府熱衷賣地，形象工程和政績工程不可避免。另一方面，為了擴大土地批租量，獲得短期高額收益，地方政府區域發展規劃不斷調整。發展規劃不具有持續性，其指導意義與方向性便受到了影響。也容易滋生“豆腐渣”工程，不利于城市經濟健康發展。

5.土地財政為地方公務人員提供了滋生腐敗的溫床，不利于政治清明。

土地征用與土地出讓之間的巨大差價完全由地方政府獲得，更增加了地方政府的“尋租”動機。由于地方權力監督機制的缺失，必將導致地方政府將土地出讓作為“搖錢樹”。改革二十多年以來，中國經濟發展中出現的“圈地熱”、“開發區熱”就是佐證。在此過程中，違法用地情況屢禁不止，而在目前查處的違法案件中，權錢交易現象嚴重。尤其是性質惡劣的土地違法用地行為，基本上都牽涉都樂地方政府領導干部。因此，整頓出讓市場秩序不僅是經濟穩定發展的需要，更是政治清明的要求。

二、土地財政治理對策與地方財政體制完善

（一）財政體制

1．完善現有財政體制，強化預算約束，建立嚴格的財政預算體系。

土地財政作為地方政府預算外收入不僅帶來了地方財政收入的不穩定，還帶來財政資金管理系統的漏洞。審計署于2007年對北京、上海、天津等11個市縣地區2004年至2006年國有土地使用權出讓金的征收、管理和使用情況進行的審計通報中顯示，土地出讓凈收益總額中的71.2%未納入基金預算管理，總額達到1864.11億元。要從根本上解決“土地財政”的問題，就要將土地財政收入納入到地方財政預算管理體系中來，從而堵住這一漏洞。應積極推進綜合預算管理，將地方政府的全部預算內，預算外及其他收入納入預算系統，統籌安排。此外還應增強地方財政收支的透明度，讓廣大的人民群眾和社會媒體給予監督，以實現對預算的軟約束。

2．實施收支兩條線，地方財權與事權相協調。

分稅制改革造成的“財權上收，事權下移”的矛盾是導致地方政府采取“土地財政”這一策略性財政的主要原因。要降低地方政府經營土地的尋租動機，就必須合理分配中央與地方政府的財權事權，做到財權與事權協調發展，并且積極促進各區域間公共服務水平均等化，實現地區公平。具體在事權方面，地方政府應主要管轄本地區的經濟結構，經濟發展，環境改善，社會基本保障，交通措施建設，公共安全與服務等等。同時保障地方政府獲得履行相應事權所需要的財權。要將地方政府作為一個獨立經濟體對待，給予地方政府適當的財政自主權，適當下放部分稅收和收費的立法權力，讓各地方政府根據當地實際情況確定應納稅種與費用，以改變地區財權事權失衡的情況。

3.完善現有財政體制，合理分配中央與地方財政收入

A.明確中央與地方政府的財政收入權利與責任。

在財權分配方面，可以重新劃分中央與地方的稅種歸屬，調整“中央稅”與“地方稅”的稅收分成比例。并且明確中央和地方的支出責任，并盡量用法律形式予以保證。在土地出讓金分配上，可以考慮重新調整收入分配，改變完全由地方政府獨占的情況，對中央與地方政府進行四六分成，同時下放一些其他稅費立法征收權給地方，降低地方政府“土地財政”動力。

B.建立獨立完善的地方稅制體系，時機成熟考慮開征物業稅。

在財政收入的劃分中，地方政府缺乏主體稅種，因此地方財政體制未能走上“稅收財政”的道路。解決這一問題的根本方法在于建立獨立穩定的地方稅體系。在國外，物業稅是地方政府最主要的財政收入來源，由于物業稅是分年征收的稅收，且稅源穩定。因此，開征物業稅能解決地方財政過度依賴土地出讓收入的難題。

C.確保區域之間公共服務均等化，加強政府間轉移支付。

我國中西部地區的財政收入一直落后于東部地區，造成了區域發展的不協調。要推動區域協調發展，就要構建科學合理規范的政府間轉移支付制度，提高一般轉移性支付比例，盡力實現全國范圍內的公共服務均等化目標，實現各地區之間的橫向公平，使得財政轉移支付成為平衡各地稅收的法寶。

（二）政策制度

1.改革以往以經濟發展指標作為唯一準繩的官員政績考核方法，增加民生與可持續發展標準。同時，積極采取經濟的、政治的雙重激勵措施。

2.規范土地融資行為，降低土地儲備貸款等金融風險。

要做到降低土地金融市場風險首先應該嚴格控制以地方政府為主導的土地融資范圍和數量。

在加強中央政府對地方土地儲備市場監督的同時，將部分政府儲備土地限為存量土地，在一定時期內禁止用于抵押。

3.加強群眾及社會輿論監督，實施地方“陽光財政”。

地方政府應將出讓土地的具體信息，出讓時間，出讓價格，出讓對象等資料實行政務公開。并將土地出讓金納入預算內收支計劃，讓土地出讓金的收入“來得明，出得清”。對群眾舉報的土地違法征用行為嚴格懲罰，予以公示。并且積極接受媒體監督，實施地方政府的“陽光財政”。

（三）經濟改革

1.打破地方政府對土地一級市場的壟斷，調整土地增值收益，保障農民利益。

地方政府對集體土地的壟斷性征用權和出讓權，是土地財政形成的根源。只要可以從農民手中低價征地，并向市場高價供地，地方政府就不可能輕易放棄以地生財。因此，要改變土地財政的格局，就必須打破政府壟斷土地一級市場的格局，真正還權于農民，改變地方政府作為建設用地的“經營角色”，盡快建設城鄉統一的土地使用權市場，逐步允許農村集體建設用地直接流轉，不再由政府征地后供地，而是由農民直接參與供給。

2.合理確定土地供應量，理性引導土地及房產價格。

地方政府采取“非飽和”限量供應的政策，使得土地市場始終保持在賣方市場，造成市場供求失衡，加劇了土地價格過快上漲。土地供應量聯系著整個房地產市場的供給和需求，是新時期房地產市場的源頭，土地供應量的大小應當由土地市場需求水平所決定。在土地價格過高時，政府向市場拋售土地，緩解市場供不應求狀況，防止土地價格的非理性上漲，抑制土地市場過度投機;在土地價格過低時，通過主動吸納市場中的一部分土地，緩和市場中供過于求狀況，防止土地價格的持續下降，保證政府土地收入的穩定。

（四）法律法規

1.完善土地稅法，積極推行“稅收財政”。

制定一部統一的《土地稅法》。應由全國人大制定一部統一的《土地稅法》，該法要對我國現行的土地稅法及相應的法律法規進行整合重構，科學制定稅種稅率。法律條文盡量細化，增強其可操作性。另外，制定土地稅法時，要注意與《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國房地產管理法》、《中華人民共和國城鎮國有土地出讓和轉讓條例》等法律法規銜接配套，盡量避免矛盾和重復現象。

2.加強相關法律中的概念界定，如對“公共利益”等敏感詞匯的界定。

我國《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這表明我國政府取得土地所有權方式的核心特征是具有強制性，它不以土地所有權人的同意為前提，是一種典型的“管理型交易方式”。

為了防止土地征收權的濫用，我國應當借鑒市場經濟國家的經驗，嚴格界定國家征地的“公共利益”的范圍。英國《強制征購土地法》規定征地部門必須證明該征地項目是“一個令人信服的符合公眾利益的案例”，如須證明該項目帶來的好處超過某些被剝奪土地人受到的損失。這一規定在帕累托最優的標準上，從全社會經濟利益的角度對英國政府行使征地權形成制度上的限制，值得我們借鑒。

參考文獻：

[1] 趙國玲，胡賢輝，楊鋼橋.《土地財政的效應分析》[J].2002，6

[2] 董廷旭，張新合，陳朝鎮，劉鵬. 《土地資源可持續利用與管理的途徑及對策》[J]. 成都理工學院學報，2000，1

[3] 蔣德鵬. 《可持續發展戰略初探》[J]. 江蘇社會科學，1997，4

[4] 侯先榮，彭新育. 《土地可持續利用的空間分析》 [J].華南理工大學學報，2000，3

[5] 黃列佳.《城鄉生態交錯區農地城市流轉決策博弈研究》[J].長江流域資源與環境，2006，11

[6] 李長健，伍文輝.《土地資源可持續利用中的利益均衡:土地發展權配置》[N].上海交通大學學報 2006，2

[7] 劉學敏. 《可持續發展:過去、現在和未來》[J]. 時事報告， 2002，10

[8] 魯慧.《城市土地可持續發展的對策研究》[D].2005，1

[9] 唐紅波，彭波.《城市土地配置過程中的博弈論分析》[N].武漢大學學報，2004，2

[10] 王森. 《土地退化是人類面臨的一大挑戰》[J]. 中國水土保持，1986，11

[11] 肖南雪. 《土地資源可持續利用與管理的途徑及對策》[J].國土經濟，1999，1

[12] 謝俊奇. 《試論可持續土地管理戰略》[J]. 資源.產業，2002，6

[13] 徐盛榮. 《抗衡土地退化的對策》[J]. 中外房地產導報，2000，12

[14] 趙和平. 《論可持續發展的必要性》[J]. 甘肅環境研究與監測，1997，4

[15] 趙哲遠，吳次方，顧海杰，徐再敏.《關于土地生態管理的探討》[J].廣東土地科學，2003，5

[16] 趙棟. 《綠色GDP與可持續發展》 [J].甘肅政法成人教育學院學報，2007，6

[17] 張丁發.《城市化進程中土地市場調控的制度保障研究》[D].2005，11

[18] 張遠鵬.《中級微觀經濟學》北大出版社，2006

[19] 張再生. 《可持續發展的意蘊》[J].人口學刊， 1998，3

[20] 張坤民. 《可持續發展及其在中國的實施》[J]. 能源基地建設， 2000，1

[21] 周滔，楊慶媛，豐雷.《土地出讓市場的博弈分析:利益背景與政府行為過程》[J].中國土地科學 2006，8

[22] 周誠.《土地經濟學》 [M].2003，8

[23] A .Parviz Koohafkan，丁曉紅，萬德芳. 《可持續土地管理的宏觀經濟政策及組織措施》[J]. 國土資源情報，2000，15

[24] Don Grant ，Ian Williamson ，Lisa Ting ，丁曉紅. 《土地管理與可持續發展》[J]. 國土資源情報，2000，11

[25] Gershon Feder ，宋國明. 《土地管理改革:經濟依據和社會影響》[J]. 國土資源情報， 2000，(13)

[26]Edward J. Jepson， Jr.《Human Nature and Sustainable Development: A Strategic Challenge for Planners. Journal of Planning Literature》， Aug 2004; vol. 19: 3 - 15

（作者單位：中國人民大學公共管理學院）