淺析行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險的防范與管理

［摘要］ 行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險作為客觀存在，它與企業(yè)財務(wù)風(fēng)險有著很大的不同。本文從行政事業(yè)單位的財務(wù)風(fēng)險概念出發(fā)，分析行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的原因，研究行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險管理的目標(biāo)定位、管理原則，劃分行政事業(yè)單位的財務(wù)風(fēng)險域，提出進行財務(wù)風(fēng)險管理的簡單流程和方法，探索進行財務(wù)風(fēng)險管理研究的現(xiàn)實意義。

［關(guān)鍵詞］ 行政事業(yè)單位；財務(wù)風(fēng)險管理

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 10. 016

［中圖分類號］F239.45 ［文獻標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673 - 0194（2011）10- 0031- 03

“風(fēng)險”（Ｒｉｓｋ）一詞來自于１７世紀(jì)的歐洲，經(jīng)過４００多年發(fā)展，其內(nèi)涵和外延已發(fā)生了根本性的變化，如今，“風(fēng)險”已成為人們認(rèn)識事物重要的內(nèi)容和觀點，尤其是經(jīng)過20世紀(jì)末的亞洲金融風(fēng)暴和21世紀(jì)正在經(jīng)歷的全球金融危機，人們對“風(fēng)險”的認(rèn)識更加深刻。“風(fēng)險”正使人們由“狂熱”到“冷靜”再到“理智”，“風(fēng)險”使人類在處理事物的發(fā)展時更加成熟。財政也是有風(fēng)險的，赤字巨大，入不敷出，冰島差一點走上了破產(chǎn)之路，希臘和意大利政府也正因為巨額赤字而岌岌可危。我國長期使用財政資金的行政事業(yè)單位是否也存在風(fēng)險呢？從審計署歷年公布的審計結(jié)果看，無論是最初的“預(yù)算審計”還是后來“績效審計和經(jīng)濟責(zé)任審計”，行政事業(yè)的財務(wù)問題主要集中在預(yù)算、收入、支出、國有資產(chǎn)使用等方面，如何減少這些“需要加以糾正和改進的問題”以及降低這些問題所造成的影響和預(yù)算風(fēng)險值得研究和探討。加強行政事業(yè)單位風(fēng)險管理，提高行政事業(yè)單位資金績效管理水平是當(dāng)前政府會計改革的重要目標(biāo)，也是政府會計改革的重要方面。

一、行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險的概念研究

管理中的風(fēng)險有多層含義：一是指未來結(jié)果的不確定性，可能好也可能壞；二是指造成損失的可能性，損失可能有也可能無；三是指偏差，即偏離預(yù)定目標(biāo)的現(xiàn)象，其中主要指不利差異。企業(yè)財務(wù)風(fēng)險是指在企業(yè)的各項財務(wù)活動中，因企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境及各種難以預(yù)計或無法控制的因素影響，在一定時期內(nèi)，企業(yè)的實際財務(wù)結(jié)果與預(yù)期財務(wù)結(jié)果發(fā)生偏離，從而蒙受損失的可能性。由于行政事業(yè)單位主要以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為組織目標(biāo)，它不涉及籌資、負債、盈利等問題，其非營利性決定了財務(wù)管理的重點是財務(wù)資源的依法取得和使用，而不是凈利潤或每股收益。因此，行政事業(yè)單位的財務(wù)風(fēng)險應(yīng)是由于各種不確定性因素使行政事業(yè)單位難以合法、有效地獲取并使用財務(wù)資源，從而造成其不能充分承擔(dān)其社會職能、最大限度地實現(xiàn)組織提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的目標(biāo)的可能性。它與企業(yè)財務(wù)風(fēng)險存在一定區(qū)別，具有自身的獨特性。

二、導(dǎo)致行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險的因素

財務(wù)風(fēng)險是客觀和普遍存在的，造成行政事業(yè)單位風(fēng)險頻生的因素較多，既有外部因素也有內(nèi)部因素，大體上可以分為以下幾類：

（1）財務(wù)管理人員缺乏風(fēng)險意識。只要有財務(wù)活動，就必然存在著財務(wù)風(fēng)險。由于行政事業(yè)單位具有非營利性和公共服務(wù)性特點，財務(wù)管理人員往往認(rèn)為只要按法定預(yù)算取得和使用財政資金，就不會產(chǎn)生財務(wù)風(fēng)險，即使出現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險也是由國家財政來承擔(dān)，與本單位的財務(wù)管理工作無關(guān)，可以說風(fēng)險意識淡薄是目前行政事業(yè)單位普遍存在的現(xiàn)象。

（2）部門的責(zé)權(quán)利不十分明確。對于行政事業(yè)單位而言，由于其組織的目標(biāo)不是為了增加組織自身的財富，也不是為了產(chǎn)生利益，這使得管理人員經(jīng)常難以就各種目標(biāo)的相對重要性程度達成一致，對于一定的投入能在多大程度上幫助組織實現(xiàn)自己的目標(biāo)也難以確定，分權(quán)管理的操作難度加大，對各部門的職責(zé)履行情況難以考核評價。因此，從財務(wù)層面講，部門的責(zé)權(quán)利不明確，會產(chǎn)生許多風(fēng)險，如預(yù)算執(zhí)行無法合理規(guī)范，預(yù)算資金支出結(jié)構(gòu)異化，行政事業(yè)單位公信力下降，資金使用無績效等。

（3）內(nèi)部財務(wù)關(guān)系混亂。很多單位內(nèi)部存在“政事不分、政企不分”，系統(tǒng)財務(wù)資源取得較為復(fù)雜，其內(nèi)部各單位之間以及與其上級主管單位之間，在資金管理及使用、利益分配等方面權(quán)責(zé)不明，造成資金使用效率低下，資金流失嚴(yán)重，且資產(chǎn)的安全完整無法得到保證，而內(nèi)部混亂的財務(wù)關(guān)系也極易導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)各單位的財務(wù)風(fēng)險。

（4）財務(wù)決策缺乏科學(xué)性。目前，我國行政事業(yè)單位的財務(wù)決策普遍存在著經(jīng)驗決策和主觀決策現(xiàn)象，由此導(dǎo)致決策失誤經(jīng)常發(fā)生，從而產(chǎn)生財務(wù)風(fēng)險。例如，在固定資產(chǎn)投資決策過程中，由于對投資項目的可行性缺乏周密系統(tǒng)的分析和研究，加之決策所依據(jù)的經(jīng)濟信息不全面、不真實，以及決策者決策能力低下等原因，決策失誤及盲目投資導(dǎo)致一些資產(chǎn)閑置、設(shè)備利用率低，從而給國家財政資金帶來較大的財務(wù)風(fēng)險。

此外，預(yù)算管理意識淡薄，預(yù)算編制不科學(xué)，超支嚴(yán)重，預(yù)算執(zhí)行缺乏嚴(yán)肅性和權(quán)威性等因素也是造成財務(wù)風(fēng)險累積并爆發(fā)的重要原因。

三、行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險管理的內(nèi)容

如何進行行政事業(yè)單位的財務(wù)風(fēng)險的防范和管理，是我們研究的核心和重點，我們認(rèn)為可以從以下幾個方面來進行行政事業(yè)單位的財務(wù)風(fēng)險研究和分析。

1.財務(wù)風(fēng)險管理目標(biāo)定位

一切風(fēng)險管理都有一個管理的目標(biāo)，行政事業(yè)單位的財務(wù)風(fēng)險管理也有自己的目標(biāo)，它與企業(yè)追求盈利的出發(fā)點和歸宿有本質(zhì)的區(qū)別。行政事業(yè)單位財務(wù)管理總體目標(biāo)是獲取并有效使用資金，以最大限度地實現(xiàn)其社會使命和維持自身生存發(fā)展，即實現(xiàn)資金使用社會效用的最大化，它是進行一切財務(wù)活動的出發(fā)點和歸宿，它決定著財務(wù)管理的具體目標(biāo)，決定著財務(wù)風(fēng)險管理的基本方向。

（1）戰(zhàn)略目標(biāo)。基于自己的特殊使命，行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險管理應(yīng)該滿足社會公眾服務(wù)的需要。

（2）運作目標(biāo)。有效和高效地利用公共資源，確保預(yù)算資金績效目標(biāo)的實現(xiàn)。

（3）合規(guī)目標(biāo)。符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，合法合理完成法定預(yù)算，杜絕違規(guī)風(fēng)險。

（4）報告目標(biāo)。及時準(zhǔn)確編制和提交行政事業(yè)單位預(yù)算和決算報告，并保證報告的可靠性。

2.財務(wù)風(fēng)險管理的原則

進行行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險管理，要堅持整體性原則、全員參與原則、權(quán)責(zé)制衡原則、預(yù)見性原則和效益原則，不能簡單套用企業(yè)風(fēng)險與收益均衡原則和不相容職務(wù)分離原則來進行風(fēng)險控制和管理。

（1）整體性原則。財務(wù)風(fēng)險管理人員應(yīng)當(dāng)全面地看待行政事業(yè)單位面臨的財務(wù)風(fēng)險，根據(jù)行政事業(yè)單位的風(fēng)險承受能力、預(yù)期的回報水平、外界環(huán)境的變化等因素，綜合考慮風(fēng)險帶來的損失和收益，權(quán)衡利弊，即權(quán)衡風(fēng)險與收益，制定總攬全局的財務(wù)風(fēng)險管理策略。

（2）全員參與原則。行政事業(yè)單位活動各環(huán)節(jié)的疏忽都有可能導(dǎo)致行政事業(yè)單位出現(xiàn)重大財務(wù)風(fēng)險，所以應(yīng)該在全體成員中樹立風(fēng)險意識，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患，及時處理風(fēng)險，防止產(chǎn)生重大財務(wù)風(fēng)險。

（3）權(quán)責(zé)制衡原則。引發(fā)財務(wù)風(fēng)險的因素除來自外部環(huán)境之外，還有行政事業(yè)單位的內(nèi)部因素。加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，特別是強調(diào)不相容職務(wù)相分離，能夠在制度設(shè)計上有效避免決策和執(zhí)行“一言堂”、“一支筆”等現(xiàn)象及其引發(fā)的財務(wù)風(fēng)險。

（4）預(yù)見性原則。對財務(wù)風(fēng)險的存在和發(fā)生要有一定的預(yù)測能力，對行政事業(yè)單位活動中可能存在不確定性的環(huán)節(jié)要事先設(shè)定財務(wù)風(fēng)險控制機制，預(yù)測可能出現(xiàn)的各種情況，力求防患于未然，防微杜漸，從風(fēng)險的源頭上進行控制，及時有效地采取風(fēng)險管理措施，使財務(wù)風(fēng)險降到最低。

（5）效益原則。行政事業(yè)單位雖然不以營利為目的，但其財務(wù)管理目標(biāo)是獲取并有效使用資金，以最大限度地實現(xiàn)組織的社會使命和維持自身生存發(fā)展，因而也應(yīng)重視資金使用的績效問題，爭取利用有限的資源為社會提供盡可能多的公共服務(wù)。

3.行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險域的劃分

風(fēng)險管理理論告訴我們，要實施全面風(fēng)險管理首先要劃分風(fēng)險域，以便落實控制與防范責(zé)任。風(fēng)險域是指風(fēng)險因素引起風(fēng)險發(fā)生的范圍。

從根本上來講，行政單位與事業(yè)單位的財務(wù)風(fēng)險有一定的差異。依據(jù)《行政單位會計準(zhǔn)則》、《行政單位財務(wù)通則》、《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》以及《事業(yè)單位財務(wù)通則》和行政事業(yè)單位各自的預(yù)算管理特點、財務(wù)活動特征等，行政單位財務(wù)風(fēng)險可劃分為預(yù)算管理風(fēng)險、支出績效風(fēng)險、資金收繳風(fēng)險、資產(chǎn)管理風(fēng)險、政府采購風(fēng)險和操作風(fēng)險六大風(fēng)險域；事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險可劃分為預(yù)算管理風(fēng)險、財務(wù)收支風(fēng)險、資產(chǎn)運營風(fēng)險、償債風(fēng)險、政府采購風(fēng)險、發(fā)展風(fēng)險和操作風(fēng)險七大風(fēng)險域。只有對這些環(huán)節(jié)的風(fēng)險進行有效控制，才能更好地防范行政單位風(fēng)險，從而提高行政事業(yè)單位工作績效。

4.財務(wù)風(fēng)險管理的流程

財務(wù)風(fēng)險管理的基本流程是指財務(wù)風(fēng)險管理的基本工作步驟，行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險管理的流程與其他風(fēng)險管理流程一樣，都必須經(jīng)歷風(fēng)險信息收集、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險計量、風(fēng)險決策和風(fēng)險處理的過程。由于行政事業(yè)單位更多的是一個相對完整的系統(tǒng)，由多個風(fēng)險主體共同組成，所以在一系列風(fēng)險流程中，風(fēng)險信息收集、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析等會花費較多的時間和精力，它相對單一企業(yè)單位或集團的風(fēng)險識別和財務(wù)風(fēng)險衡量要復(fù)雜得多。

（1）風(fēng)險信息收集。收集與組織提供公共服務(wù)的目標(biāo)相背離的重大信息。

（2）風(fēng)險識別。通過收集的信息，識別組織面臨的和潛在的財務(wù)風(fēng)險及風(fēng)險因素。

（3）風(fēng)險分析。對財務(wù)風(fēng)險發(fā)生的可能性及其造成損失的程度進行估計和計算，對財務(wù)風(fēng)險的后果及對組織管理活動的影響進行預(yù)計，揭示財務(wù)風(fēng)險發(fā)生概率為多少，將在多大范圍內(nèi)發(fā)生，將造成多大的損失和影響等問題。

（4）風(fēng)險計量。在風(fēng)險識別和風(fēng)險分析的基礎(chǔ)上，通過定性分析和定量分析，綜合考慮損失頻率的高低及損失幅度的大小，將風(fēng)險具體量化或者是將風(fēng)險設(shè)定在某一個風(fēng)險等級，從而確定是否要采取風(fēng)險控制措施以及控制措施采取的程度的過程。

（5）風(fēng)險決策。財務(wù)風(fēng)險管理決策者在確定風(fēng)險計量結(jié)果的基礎(chǔ)上，將風(fēng)險收益與風(fēng)險控制所需成本進行比較，并結(jié)合決策者的風(fēng)險偏好，確定組織對風(fēng)險的態(tài)度是作為還是不作為以及如何作為。風(fēng)險管理決策就是根據(jù)風(fēng)險計量的結(jié)果，為實現(xiàn)風(fēng)險管理目標(biāo)，通過風(fēng)險管理技術(shù)的優(yōu)化組合，來減少或消除風(fēng)險，以達到既定的目標(biāo)。

（6）風(fēng)險處理。處理財務(wù)風(fēng)險，執(zhí)行風(fēng)險管理方案應(yīng)該更加注重效率，通過制訂縝密的風(fēng)險管理計劃實現(xiàn)資源的有效配置，執(zhí)行時要堅決按照既定方案進行，明確各自的責(zé)任和權(quán)利。財務(wù)風(fēng)險管理不是單個部門的任務(wù)，需要組織整體參與和配合。因此，風(fēng)險管理過程需要組織財務(wù)部門與其他相關(guān)部門的溝通與協(xié)調(diào)。組織應(yīng)對風(fēng)險管理方案執(zhí)行過程中的各項具體行動進行實時監(jiān)控，確保方案執(zhí)行與計劃保持一致。

5.財務(wù)風(fēng)險管理的模型／方法

在設(shè)計行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險管理評價體系時，應(yīng)充分考慮到財務(wù)風(fēng)險管理分析的信息使用者——政府、納稅人和管理者的使用需求，以資料獲取—指標(biāo)設(shè)置—指標(biāo)處理—權(quán)重確定—指標(biāo)預(yù)處理—模型建立—評價結(jié)果為設(shè)計的主線，在遵循財務(wù)風(fēng)險管理評價體系一般設(shè)計思路的基礎(chǔ)上，充分考慮行政事業(yè)單位自身的特殊性，不僅要設(shè)計行政事業(yè)單位共性的財務(wù)指標(biāo)，而且結(jié)合具體行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)的情況設(shè)置具有個性的指標(biāo)，使指標(biāo)體系的設(shè)計更適合行政事業(yè)單位的需要。同時，為保障財務(wù)風(fēng)險管理評價體系的正常運行，還必須制定一套符合實際的財務(wù)風(fēng)險管理制度，用以規(guī)范和約束財務(wù)風(fēng)險的管理者。

四、加強行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險研究的意義

由于當(dāng)前財務(wù)風(fēng)險的研究主要集中在企業(yè)單位，對行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險管理研究的文獻較少，更沒有一套完善的財務(wù)風(fēng)險控制機制，因此，對行政事業(yè)單位的財務(wù)風(fēng)險研究不可能一蹴而就，一步到位，我們只能循序漸進，逐步發(fā)展。就研究行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險本身來講，它具有如下現(xiàn)實意義：

（1）有利于樹立正確的風(fēng)險意識。不論是管理人員、財務(wù)人員和內(nèi)部審計人員，還是行政執(zhí)法人員，熟悉風(fēng)險存在的區(qū)域及相關(guān)的業(yè)務(wù)活動，明確自身哪些行為可能導(dǎo)致風(fēng)險產(chǎn)生，如能及時有效地識別、控制與防范風(fēng)險事故，減少風(fēng)險損失，都是非常必要的。

（2）有利于建立、健全內(nèi)部財務(wù)管理制度。可以督促系統(tǒng)內(nèi)部各單位建立、健全財務(wù)風(fēng)險的評價和控制機制，實現(xiàn)科學(xué)決策，合理防范和化解風(fēng)險，建立財務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)是財務(wù)管理制度創(chuàng)新的必然選擇。

（3）有利于實現(xiàn)單位的財務(wù)管理目標(biāo)。加強行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險控制，有助于提高行政事業(yè)單位資金的使用績效，實現(xiàn)預(yù)算資金效用最大化，促進行政事業(yè)單位的健康發(fā)展。

（4）有利于促進行政事業(yè)單位財務(wù)管理學(xué)科體系的完善，推動財務(wù)風(fēng)險管理理論與研究方法的豐富和創(chuàng)新。

主要參考文獻

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