亞洲公立大學法律治理比較研究

大學制度建設已經成為我國理論界和實務界共同關心的問題。如何通過大學治理結構的完善保障高等教育的質量，是各界共同關心的問題。長期以來，我國學術界關注重點都在歐美等發達國家的大學，而且往往是這些國家的私立大學，甚至在我國高等教育改革的道路上也出現了兩種不同的意見：一是主張對公立大學進行改革，二是主張我國應加強建設私立大學。

然而，在以這些世界一流大學為參照的同時，同處亞洲的公立大學所取得的進步往往被忽視。根據世界權威的《泰晤士報》高等教育排行榜，位居世界前50名的固然有眾多的歐美名校，但同樣有一定數目的亞洲大學，并且令人驚訝的是，這些位居世界前列的亞洲大學幾乎都是公立大學。這至少在某種程度上意味著，公立或者私立本身并不是決定大學地位的關鍵。那么，這些同處亞洲的公立大學能躋身世界前列到底有何奧秘呢？通過對這些公立大學的法律性質及治理結構的比較也許能夠為我們提供一些答案。

日本東京大學

2004年4月起，日本國立大學“獨立行政法人化”正式實施，建立了日本國立大學法人制度，這被稱作自1886年東京帝國大學成立以來“第一次改變國立大學”設置并可能導致國立大學改革走上改變學校性質道路的重大變革。

東京大學是日本歷史最悠久的大學，也是日本的代表性大學。東京大學的法律地位是依據日本《國立大學法人法》取得的。根據該法，日本國立大學在2004年建立國立大學法人制度。該法案附日本全國89所國立大學法人的名稱列表，東京大學赫然在目，法人名稱為“國立大學法人東京大學”。在法律性質上，東京大學變更為“國立大學法人”，這一獨立的法律地位使得大學在學校辦學、運營方面獲得了許多超出作為政府下屬機構的國立大學所擁有的自主權。

根據《國立大學法人法》，國立大學運行體制是校長負責，法人組織“董事會”為學校法人的最高權力機構，“經營協議會”和“教育研究評議會”分別為學校經營事項和教育研究事項的決策機構。

2003年3月18日開始施行的《東京大學憲章》是東京大學組織、運營的基本原則，所有與東京大學相關的法令必須給予憲章進行解釋及運用。東京大學在其憲章中明確將大學自治作為其基本理念。

東京大學有關組織架構及其職能如下：

第一，大學校長（總長）。根據《國立大學法人法》規定， 國立大學校長為國立大學法人的最高權力者， 校長是經營、教育兩方面的最高負責人， 所有教職員工都將由校長任命。為打破大學與社會之間的藩籬，更充分地利用社會資源辦學，該法還規定“校長遴選考評會議”等的構成中必須有校外人士。

《憲章》規定，校長負責大學的統籌工作，考慮從教育、研究和經營3方面使組成人員的意見能夠達到圓滿及綜合的統一，同時實現有效且機動靈活的運營。

第二， 經營協議會。根據《國立大學法人法》規定，經營協議會一般由校內委員和校外委員各半數組成。東京大學經營協議會共有委員24人，其中校內委員有12人，除了校長和副校長外，還有教授代表和學部研究機構負責人；校外委員有12人，主要來自企業界，如東芝株式會社董事會長、豐田汽車株式會社董事顧問，以及來自公立學校互助會、財團法人日本情報處理開發協會的人員。

第三，教育研究評議會。由校內人員組成，主要是校長、副校長和各學部研究機構負責人組成。

第四，董事會（管理人員會）。東京大學引進民間的經營方式，即“董事會”制度。校長在對學校的重大事項作出決定之前，必須經過“管理人員會”的討論。

第五，大學組成人員的職責及義務。教職工和學生都是大學的組成人員，他們根據各自的作用和活動領域，擁有參與學校運營的機會。

第六，大學基本組織的自治和責任義務。大學下設學部、研究科和附設研究所等基本組織，在大學內部自律運營，平等擁有參與到大學全體運營的機會，同時有義務積極參與以全校的教育研究體制的發展為目的的根本自我變革的可能性在內的、從綜合大學角度出發的大學運營。

總體來看，東京大學內部管理劃分為院校與學部兩大層次，即董事會以校長為首的行政管理人員，學部以教授為代表的學術管理人員。

在外部治理結構方面，國立大學法人化改革引入了第三者評價制度。由獨立于政府和大學的第三方評價機構對大學的教育研究業績進行客觀、公正評價的制度。這種評價制度要求及時地向社會、家長公開發表評價結果、財務內容、教育研究等信息， 可以消除大學與社會、家長之間的信息不對稱， 使他們對國立大學的教育質量進行定位， 而且國立大學通過第三者評價來接受全社會的監督， 有助于形成新的發展動力機制。

新加坡國立大學

新加坡大學分為自治大學（Autonomous Universities）和私立大學（Private Universities）。新加坡采取以知識經濟為基礎、革新為導向的經濟策略，決定將公共資助大學轉變為研究型大學，轉變的第一步就是對大學進行戰略性審視，使大學能更個性化地在日益激烈的全球大學競爭中獲得佳績。

2004年4月，政府設立的教育考察組對美國3所大學的治理模式進行考察后，認為主要學習點就是自治成功，需要培育大學利益相關者所有的文化。為此，政府接受了大學自治治理和資助指導委員會的建議，對3所公共資助大學下放更多的自主權，同時保證政府對大學的撥款義務。這使得新加坡公共資助大學享有接近于美國私立大學的自主權，同時還獲得政府的有力支持從事教育和研究。將新加坡國立大學和南洋理工大學轉化為與新加坡管理大學一樣的公司化的自治大學，被認為是新加坡大學發展的一個新時代，大學能夠行使更大的自由權進行深入變革，為學生創造獨特的教育經歷，也有利于大學在全球范圍內競爭。

新加坡國立大學屬于公立大學。目前，新加坡國立大學的法律依據為2005年通過、2006年4月1日施行的《新加坡國立大學（法人）法（National University of Singapore （corporatisation）Act）》。該法替代了原來的《國立大學法》，目的在于將新加坡大學法人化，給大學更多的自治權利。

新加坡國立大學被公司化后屬于大學公司，是非營利性的擔保有限公司。大學依據公司法登記為擔保有限責任公司，有其自己的備忘錄和公司章程。教育部將同大學密切合作應對當前大學法律所必要的立法變化。作為公司，大學不再受強加于法定委員會上的操作規程的限制，有更大的行政和財政自主權探索不同的方式開展教學科研。更重要的是，公司化傳達了一個強烈的訊號，即大學屬于其利益相關者，而不是政府。要激發一種心態的變化，鼓勵大學利益相關者在大學發展規劃中要承擔更大的責任，發揮更積極的作用，而不是像過去一樣依賴政府指引。作為自治大學，大學能夠自己制定未來計劃，發展自己特色，在教育科研和服務領域追求卓越，同時仍然接受政府資助。

在治理結構方面，新加坡政府認為大學向公司化邁進過程中，需要保障有必要的內部體制和過程，更需要有適當素質和事業心的人為大學掌舵。然而除了教育部長任命委員會之外，不需要3所大學有著一樣的內部治理結構。報告認為，大學委員會要從不同角度審視其作用。應該像董事會一樣運作，在大學發展和成長過程中承擔更大的自主權，發揮管理作用。現存的大學校董會構成應修正，以便依據專業和貢獻程度來選擇成員。從美國經驗來看，大學應嘗試吸收能干的、有激情和奉獻精神的校友作為校董會成員。該報告還提出在教育部授予大學更大自主權的同時，大學領導層也應該授權院長、系領導和教職員。教師能夠在課程和學術質量等各種決策層面發揮積極作用；學生和校友能夠在學校文化和個性孕育方面發揮作用。對每所大學來說，在所有的利益相關者之間通過加強交流和構建共同體意識培養自身的強大支持網絡都是非常關鍵的。

在加強大學自主權的同時，也有必要構建責任架構以保證政府資助的良好使用，這有利于達成國家目標。為此，與通過公司化將大學轉化為自治大學同步的重要措施就是教育部同大學簽訂協議。政府采取了3個方面的措施，一是大學和教育部簽訂政策協議；二是大學和教育部簽訂績效協議；三是教育部大學質量保障制度。這些都有專門機構監督執行。

中國香港大學

在香港，各高校均根據本身的法定條例成立。法例總體上規定了大學的權利、責任、特權和構造，而這些規定的修改權只屬于香港立法會。大學各自享有自主權和設有校董會，無論在課程與學術水平的控制、教職員與學生的甄選、研究的提出與進行和資源的內部調配等方面，都享有相當大的自主權。香港大學也不例外。根據《香港大學條例》，香港大學屬于“永久延續并備有法團印章的政治體及法團”，在法律性質上為公共法定法團。

作為公共法定社團，《香港大學條例》明確規定大學禁止派發股息：大學或其代表不得向大學的任何成員派發股息或紅利或饋贈或分派金錢， 但如屬獎賞、酬賞或特別補助金，則不在此限。

《香港大學法例》規定大學具有全權藉該名義及以該名義起訴和被起訴、接受他人饋贈或以其他方式取得或購買和持有、批給、批租或以其他方式處置土地產業或非土地產業，并具有本條例所授予、根據本條例所授予或憑借本條例所授予的其他權力。

香港大學遵循國際的最佳方略定期檢討其管治以及管理架構。大學的管制架構由校董會、校務委員會和教務委員會組成，其制度組織和權責均由大學條例和規程界定。

根據大學條例及規程，校董會是大學的最高管治機構。作為監督及立法機關，由校內和校外人員組成，以代表大學所服務的廣大社會的利益。校董會主席由香港特首任命，董事會成員也需由主席提名，并經特首批準通過。這些成員中，有超過一半是校外的在社會上具有影響力的人，如立法會議員、工商教育界知名人士等。來自校內的董事，則由校長、各學院院長以及一些著名教授組成。學校中最重要的決策均要通過校董事會，如聘請校長，就是由校董會成員組成一個專門的小組，在全世界內進行公開招聘。

校務委員會是大學的行政機關，并根據大學條例及規程管理大學的財產及大學事務。

教務委員會根據大學條例及規程，在校務委員會對財政的監控下，規管所有大學與教育相關的事項。學校日常的大部分工作，尤其是學術、教學上的工作，都是由教務委員會來處理。教務委員會全部是由教授和學生代表組成，其中教授占多數。只要是在教務方面的決策，校董會都會尊重教務會的有關決定。

校監為大學的首席主管人員。校監由行政長官出任，如香港大學校監為曾蔭權博士即香港特別行政區行政長官。校長為大學的首席教務及行政主管人員。

大學設有畢業生議會，其章程、 權力及特權須由規程訂明。校董會內有畢業生議會代表，具體人選、人數及出任代表的條件，均由規程訂明。

在政府與大學的外部關系上，香港包括香港大學在內的8所大學，都是通過有關的香港法令組建的。這些法令的修改權只屬于香港立法會。香港政府設有一個專門的大學撥款委員會，通過不定期的研究評估，分配政府的教育撥款。大學辦學的資金仍主要來自于政府的投入。

初步的比較結論

日本國立大學法人化，所有的國立大學依據《國立大學法》作為一種獨立法人；香港每所公立大學都有自身的法令，是香港的公共法定社團；新加坡的每所公立大學都有自己的法律，依據《公司法》成為非營利的大學公司。這代表了3種不同的模式，但有一點是共同的，那就是都在加大公立大學的自主權，探索通過公立大學的法律地位改革實現這一目標。同時香港和新加坡在強調大學自主地位的同時繼續保障政府對大學的資助義務。而日本則有所削弱，以致于至今對國立大學法人化改革的聲音仍不絕于耳。

在大學的外部治理結構上3種大學的模式都在于采取了利益相關者模式，在政府和校方人員之外吸收校友和社會人士參與學校治理過程，且政府改變了傳統的命令模式，代之以撥款為基礎的引導等方式。在內部治理結構上學術權力和行政權力仍然互有制衡，但總體體現了一種學術和行政權力分開的理念，在學術事項上尊重教授權力，而在學校經營發展方面則強化了以校長為首的經營權，且有增加院系層級自主權力的趨勢。

對此，我國在設計公立大學的法律治理的改革路徑時，問題可能并不是不可以明確大學的獨立法律地位，而在于在大學具有獨立的法律地位保障后如何既規范大學的行為，又保障政府對大學的投入和合法有效的監管。大學要求獨立的法律地位無非是大學要保持其獨立自主，尤其是面對政府干預的獨立自主，但同時面臨的一個問題就是如何保障政府對于教育的繼續投入。在治理結構方面可以肯定我國有必要引入利益相關者的治理模式，通過建立董事會或者完善校務委員會等方式，吸引校外人士參與公立大學管理，同時引進相對獨立的大學評估機構。這些都需要我們對域外尤其是同處亞洲的公立大學改革進行更深層次的探討。

（作者單位：北京外國語大學法學院）

[責任編輯：于洋]