土地足跡

土地是農民安身立命之本，承載著農民太多的希冀。

1921年，中國共產黨成立以來，通過長期的探索和實踐，逐漸認識到土地之于農民的至關重要性，土地對于革命成功和現代化建設的決定性作用，并由此經歷了漫長的土地制度改革進程。

土地制度關乎國運。

打土豪分田地，減租減息，保衛革命勝利果實，激發了成千上萬底層農民的革命熱情，最終，中國共產黨帶領民眾取得了建立新中國的偉業。

建立新中國之后，中國共產黨所做的第一件事就是土改，讓翻身解放的農民得到一塊真正屬于自己的土地，實現了農民幾千年來“耕者有其田”的夢想，全國農業生產進入了快速發展軌道。

執政62年來，中國共產黨領導中國昂首邁入世界第二大經濟體，而改革開放最初也是從農村實行家庭承包制的新一輪“土地改革”開始的。

90年時光荏苒，土地制度也幾經變遷。

從土地改革、農業合作化、人民公社、家庭承包制到土地流轉制度，過去90年間中國土地產權結構所發生的每一次制度變遷，都與當代中國土地問題密切相關，它們不僅從根本上限定了當下，而且還規定了未來可能的發展方向和路徑選擇。

廢除封建土地制度

半封建半殖民地的舊中國，大部分土地集中在地主和富農手中，廣大農民靠租種地主的土地為生。這樣的土地現狀，造成舊中國農村社會長期貧困和落后的局面。

1921年，中國共產黨成立后，帶領農民向不平等的現實發起了挑戰。在1927年召開的“八七會議”上，中共中央制定了土地革命與武裝反抗國民黨反動派的總方針。此后，由毛澤東起草，工農革命政權先后頒布了《井岡山土地法》和《興國土地法》，成為中國共產黨第一次土地政策制度化的探索。

“必須使廣大農民在革命中取得他們唯一熱望的土地所有權，才能加強他們對于土地革命和爭取全國蘇維埃政權勝利的熱烈情緒，才能使土地革命更加深入。”1930年11月寫入中共中央政治局《關于蘇維埃區域目前工作計劃》中的這段話，成為“土地農民所有”的先聲。

河南省委黨史研究室專家段德文分析：“當時土地改革是蘇區一項很重要的任務，黨通過領導群眾革命，廢除封建土地制度，贏得了具有決定性的群眾支持。”

土地革命時期，黨提出要消滅地主階級，變封建半封建的土地所有制為農民的土地所有制。抗日戰爭爆發后，為了聯合一切可以聯合的力量抗日，中共中央又將沒收地主土地的政策改為“地主減租減息、農民交租交息”。抗戰勝利后，1946年5月，中共中央發布了《關于清算減租及土地問題的指示》，其主要內容就是由減租減息向沒收地主土地過渡。1947年9月，中央制定了以沒收地主土地、廢除封建土地所有制為主要內容的《中國土地法大綱》，在解放區開展了大規模的土改運動。

建立土地集體所有制

新中國建立后，由從事革命的政黨轉變為執政黨的中國共產黨，開始了對于農村土地制度的改革與探索。

1950年6月6日，中國共產黨七屆三中全會確立了土地改革的總路線：“依靠貧農、雇農，團結中農，中立富農，有步驟地有分別地消滅封建剝削制度，發展農業生產。”

同年6月28日，中共中央討論通過了《中華人民共和國土地改革法》，將土改的目的明確為：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業開辟道路。”

1953年春，除西藏等少數地區外，土地改革在全國農村基本完成。全國有3億多無地和少地的農民分得了大約7億畝土地和其他一些生產資料。1954年頒布的第一部《憲法》中，對農村的土地私有與城市的土地私有均給予了認可與法律保護。

真正成為土地主人的農民，在希望的田野上播種理想，農業生產獲得迅速恢復與發展。

但是，一家一戶、單打獨斗的局限性也很快顯現出來：無力抵御農業生產中面臨的各種自然災害，無法聚集有效資金更新生產設備、進行必要的農田水利設施建設。

面對新的情況，中央政府很快調整了政策——在農村實施農業合作化運動。從1953年開始，農業生產互助組陸續出現，隨后又建立起農業初級合作社。從1956年秋開始，高級合作社在全國推行。

“高級社，是中國農村土地制度的一次最根本的變化，這才是一次革命。”國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員崔曉黎表示。

高級合作社廢除了土地私有制，使土地由農民所有轉變為農業合作社集體所有。

家庭承包制

緊隨高級合作社之后，人民公社制迅速在全國推廣開來。此后的20年間，人民公社制為國家完成工業化原始積累，適應當時優先發展重工業戰略的歷史使命作出了不可磨滅的貢獻。與此同時，由于沒有處理好國家、集體、農民個人三者之間的利益關系，在某種程度上也影響了農民的生產積極性。

上世紀70年代末，人民公社化走到了盡頭。中國土地制度亟待一場深刻的變革。

而這次巨變的“引爆”點，是在安徽省鳳陽縣一個默默無聞的小村莊——小崗村。1978年11月24日，小崗村的18位農民在一所簡陋的農舍中，在有著自己簽名的聯產承包責任書上按下了手印，開始了“包產到戶”的試驗。

同年12月18日，黨的十一屆三中全會勝利召開，這是一次具有重大深遠歷史意義的會議。中國共產黨重新確立了解放思想、實事求是的思想路線，通過了《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定(草案)》。

小崗村冒“殺頭風險”的“包產到戶生產責任制”試驗，得到鄧小平等高層領導的肯定和推動，被迅速推廣到全國各地。這次有限產權的土地改革使農民又一次找回了在20世紀50年代改革中對土地的熱烈感情，種地的積極性又一次爆發出來。

1986年6月25日，全國人大常委會第十六次會議通過《中華人民共和國土地管理法》，以法律的形式確立了家庭聯產承包責任制:“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經營，從事農、林、牧、漁業生產。土地的承包經營權受法律保護。”由此，一直延續至今。

四川省社會科學院副院長郭曉鳴表示，從一定意義上說，我國農村改革最大的成功之處就在于，在不變更農村土地公有制性質的基礎上，通過分離土地所有權和經營權，將一度被人為割斷的農民與土地之間的經濟利益關系重新有效銜接起來，徹底打破嚴重束縛農業生產力發展的傳統集體經濟模式，從而確立了農戶家庭的農業經營主體地位，構造了農業和農村經濟發展具有巨大活力的微觀基礎。

土地流轉制度

家庭承包制激發了農民的種田積極性，解決了糧食問題。但農民在解決了溫飽問題后發現，這種一家一戶的小農經濟，很難讓自己富裕，且極不適應農業現代化的發展。同時，許多農民在解決了家庭溫飽問題后，開始從事非農產業，提高家庭收入。

隨著沿海地區的發展，大批富余農村勞動力開始涌入城市打工致富，農村勞動力供給結構逐漸發生變化，出現了“有地無人種，有人無地種”的現象，于是農村土地流轉應運而生。“外出打工者‘把土地流轉給別人，轉包給別人，開始了農業土地流轉的自發發展階段’。”北京天則經濟研究所學術委員會主席張曙光表示。

2001年12月30日，《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》（中發〔2001〕18號）出臺，這是對土地流轉政策的一次全面闡述。2002年《農村土地承包法》獲得通過，并于2003年3月1日開始實施，這一進程實際上將中發〔2001〕18號文件上升至國家法律層面。

2008年9月30日，胡錦濤總書記專程來到安徽小崗村考察，并于考察期間提出“允許流轉土地承包經營權”。這一標志性事件和提法，意味著農村土地產權制度改革的進一步深化。

時隔數日，2008年10月9日到12日，中國共產黨召開十七屆三中全會，上述提法在會上得到更為明確的表述。會議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題決定》提出，“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”，并強調“有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體”。由此，中國的土地政策實現了進一步深化。

“土地只有集約經營才能實現現代化農業，才能促進生產力發展。土地流轉無疑為農業規模化發展提供了必要的前提條件。”段德文說，要進一步深化改革，完善政策體系，保證土地流轉規范化，保障好土地流轉農戶的權益。同時，要把土地流轉與新農村建設結合起來推進，從而實現農村發展，農民富裕。

縱觀90年來農村土地政策變遷史，解決土地問題，滿足農民土地要求，發展農村生產力始終是黨維護人民根本利益的核心。河北師范大學王宏斌教授認為，每一次土地制度變革，均是對農村生產力和農民的大解放。