深入貫徹水土保持法

水是生命之源，土是生存之本，水土資源是人類賴以生存和發展的基本物質條件，是經濟社會發展的基礎資源。水土流失是我國重大生態環境問題。全國現有土壤侵蝕面積357萬平方公里，占國土面積的37.2%。由此導致的土地退化、江河湖庫淤積和生態惡化，嚴重威脅國家糧食安全、防洪安全和生態安全，限制了山丘區人民群眾脫貧致富，制約著經濟社會可持續發展。今年3月1日，修訂后的《水土保持法》正式施行，這是水土保持法制建設的重要里程碑，對依法保護水土資源，加快水土流失防治進程，改善生態環境，保障經濟社會可持續發展，必將產生巨大的推動作用和深遠的歷史影響。

完善“原法”：深入貫徹依法治國方略、推進依法行政

1991年《水土保持法》（以下簡稱“原法”）的頒布實施，標志著我國水土保持工作步入法制化軌道。20年來，全民水土保持意識逐步增強，水土保持法律法規體系和監督執法體系逐步建立健全，人為水土流失加劇的趨勢得到有效控制，水土流失治理成效顯著，為確保我國江河安瀾、促進水土資源可持續利用和改善生態環境、保障經濟社會可持續發展作出了重要貢獻。

隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善、依法治國方略的進一步實施，“原法”已經不能適應當前及今后一段時期水土保持工作的需要，突出表現在六個方面：一是一些規定已不適應落實科學發展觀、建設生態文明、實踐可持續發展治水思路以及發展社會主義市場經濟的新要求；二是各級地方人民政府的水土保持責任不明確，水土保持公共服務和社會管理制度不完善；三是隨著各類生產建設活動大量增加，人為水土流失呈現加劇趨勢。“原法”關于生產建設項目水土保持管理的調整范圍過窄、措施單一、機制不健全，與防治人為水土流失的需求不相適應；四是隨著《行政許可法》頒布施行，“原法”關于行政許可的規定已不適應依法行政的新要求；五是關于水土保持預防和治理措施的規定不夠健全，特別是未能體現近年來各地在預防和治理水土流失方面的創新、發展和經驗；六是關于法律責任種類和手段的規定較為單一，處罰力度輕，可操作性差，存在守法成本高、違法成本低的問題。

為貫徹依法治國基本方略，推進依法行政，建設法治政府，有必要在全面總結“原法”近20年實踐的基礎上，借鑒國內外生態保護與建設的先進經驗，以科學發展觀和可持續發展治水思路為指導，修訂完善“原法”中部分條款和制度，有效預防和治理水土流失，維護和改善生態環境。2005年，水利部正式啟動《水土保持法》修訂工作，歷時5年，修訂后的《水土保持法》（以下簡稱“新法”）于2010年12月25日，經第十一屆全國人大常委會第十八次會議審議通過，胡錦濤主席以第三十九號主席令正式頒布。“新法”的頒布是新時期貫徹落實科學發展觀、加強水土流失預防和治理的重要舉措，對我國水土保持事業健康長遠發展具有重要的現實意義和深遠的歷史影響。

十大變化：進一步貫徹落實黨和國家生態建設方針、政策

“新法”把近年來黨和國家關于生態建設的方針、政策以及各地成功的做法和經驗以法律規定確定下來，為更好地指導和開展水土保持工作提供了重要基礎。在“原法”6章42條的基礎上，修改、補充和完善為7章60條，增加了1章18條，完善了十個方面的重點內容。

關于政府的水土保持責任。水土保持是我國的一項基本國策，是生態文明建設的重要組成部分，不僅關系當前經濟社會發展，而且涉及子孫后代的利益，搞好水土保持是各級政府義不容辭的職責。“新法”進一步強化了政府的水土保持責任：要求各級人民政府加強對水土保持工作的統一領導；將水土保持工作納入國民經濟和社會發展規劃、年度計劃，安排專項資金，組織實施；在水土流失重點預防區和重點治理區實行地方政府水土保持目標責任制和考核評價制度;明確了水行政主管部門和其他有關部門的水土保持職責。

關于水土保持規劃。水土保持規劃是對流域或區域在未來一段時期內，預防和治理水土流失、保護和合理利用水土資源工作的整體部署，對水土保持事業長遠發展至關重要。“新法”進一步強化了規劃的法律地位：專列“規劃”一章，明確規定了水土保持規劃的原則、重點、內容、報批審核和組織實施，以及批準后須嚴格執行等；要求在相關規劃中提出水土保持對策措施；將水土保持規劃作為水土流失預防和治理、水土保持方案編制、水土保持補償費征收的依據。要求預防保護措施布設、易造成水土流失區域的確定以及社會力量參與水土保持都必須依據水土保持規劃或在水土保持規劃的指導下進行。

關于預防保護。“新法”強化了崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區，生態脆弱區，生態敏感區以及25度以上陡坡地的禁止性和限制性規定，擴大了保護范圍，強化了保護措施，進一步突出了預防為主、保護優先的方針。

關于水土保持方案管理。“新法”進一步完善了生產建設項目水土保持方案制度：明確了生產建設項目水土保持方案由水行政主管部門審批；界定了水土保持方案編報的范圍和對象為“山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設單位”；加強了水土保持方案變更的管理；強化了水土保持“三同時”制度；明確了水土保持方案編制機構應具備相應技術條件。

關于水土保持投入保障機制。“新法”進一步強化了水土保持投入保障機制：明確國家加強對水土流失重點預防區和重點治理區的坡耕地改梯田、淤地壩等水土保持重點工程建設，加大生態修復力度；引導和鼓勵國內外單位和個人以投資、捐資，以及承包治理“四荒”等方式參與水土流失治理；明確多渠道籌集資金，將水土保持生態效益補償納入國家建立的生態效益補償制度；確立水土保持補償費制度，明確水土保持補償費專項用于水土流失預防和治理。

關于水土保持技術路線。“新法”進一步完善了水土保持技術路線：豐富了不同水土流失類型預防和治理技術路線；針對水源保護和人居環境改善的新情況，提出了清潔小流域建設的要求；完善了人為水土流失預防和治理措施體系，突出了資源節約與環境友好。

關于水土保持監督管理。“新法”進一步強化了水土保持監督管理：明確各級水行政主管部門、流域管理機構的監督檢查職責，規定縣級以上人民政府水行政主管部門負責對水土保持情況進行監督檢查；要求各級水行政主管部門、流域管理機構要依法認真履行好水土保持監督管理的職責。既要加強對生產建設項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查，又要加強對水土保持情況的監督檢查；規范了監督檢查的程序、內容以及相應的處罰措施。

關于水土保持監測。“新法”規定：國務院水行政主管部門完善國家水土保持監測網絡，對全國水土流失進行動態監測；縣級以上人民政府保障水土保持監測經費；建立完善公告制度。省級以上人民政府水行政主管部門應當根據水土保持監測情況，定期公告水土流失狀況、變化趨勢及其造成的危害、水土流失預防和治理等情況；建立生產建設項目水土保持監測制度。可能造成嚴重水土流失的大中型生產建設項目，生產建設單位應當自行或者委托具備水土保持監測資質的機構監測水土流失情況，并定期上報當地水行政主管部門。

關于水土保持法律責任。“新法”從四個方面強化了法律責任：增加了責任追究方式：滯納金制度、代履行制度等責任追究方式；增強了可操作性，規定罰款、責令停止生產或者使用等處罰措施可由水行政主管部門直接實施，減少了環節，提高了效率；加大了處罰力度，提高了違法成本，最高罰款限額由“原法”的1萬元提高到了50萬元；規定了水行政主管部門或者其他依照本法行使監督管理權的部門未依法履行法定職責的法律責任。

關于單設水土保持機構職責。在一些水土流失嚴重地區，地方人民政府從預防和治理水土流失的要求出發，單設水土保持機構，作為政府的職能部門。“新法”明確縣級以上地方人民政府根據當地實際情況設立的水土保持機構，行使“新法”規定的水行政主管部門水土保持工作的職責。

新機遇、新發展：全面推動中國特色水土保持生態建設

黨中央、國務院高度重視水土保持工作，今年中共中央、國務院發布了首個以水利為主題的中央一號文件，召開了中央水利工作會議，明確了新時期水土保持的發展方針，提出了水土保持“加快水土流失綜合治理、嚴格生產建設項目水土保持監督管理和建立水土保持補償制度”三大任務，為水土保持事業創造了難得的發展機遇。當前和今后一段時期，水土保持要抓好十個方面工作，沿著中國特色水土保持生態建設之路繼續奮進。

以新的理念為指導，引領水土保持事業新發展。深入貫徹中央一號文件和中央水利工作會議精神，堅持將可持續發展、人與自然和諧、資源節約與環境友好、生態自然修復、生態清潔等新理念作為水土保持工作貫穿始終的重要指導。

以新《水土保持法》貫徹為契機，推進水土保持依法行政。要大規模地開展“新法”的培訓，同時加快配套法規制度建設，健全水土保持法律法規體系；盡快制定出臺水利部部令和文件以及各省、區市的水土保持法實施辦法，要認真履行“新法”賦予的職責，對重要條款逐項制訂方案落實，切實增強執法能力。要強化水土保持方案審批、監督檢查和設施驗收工作，全面落實水土保持“三同時”制度；嚴格遵循法定程序，提高辦事效率，推進水土保持依法行政。

以國家重點工程建設為龍頭，加快水土流失治理步伐。要繼續推進長江上中游、黃河上中游、東北黑土區、西南石漠化區等重點地區的水土流失綜合治理，加大坡耕地水土流失綜合治理、南方崩崗治理、革命老區水土保持重點工程建設力度。推動易災地區、三峽庫區、黃河中游粗泥沙集中來源區攔沙工程等水保重點治理工程的實施。要在全面規劃的基礎上，突出重點、分步實施，優先對水土流失嚴重、人口密集、對群眾生產生活和經濟社會發展影響較大的區域進行綜合整治，努力構建科學完善的水土流失綜合防護體系。

以科技為支撐，不斷提升水土流失防治水平。要加強重大基礎理論研究和關鍵技術研發，推動建立國家水土保持重點實驗室，初步建立國家土壤侵蝕評價與預報模型。加強水土保持科技示范和推廣工作，推進實用技術、高新技術和水土保持數字化技術的應用，提升水土保持科技貢獻率。加強交流與合作，學習國際先進理念與技術。

以信息化建設為重點，促進水土保持現代化。要建立完善的水土保持信息化技術標準和工作制度，初步建成由地面觀測、遙感監測、科學試驗和信息網絡等構成的數據采集、處理、傳輸與發布的基礎設施體系，建成基于時空邏輯的水土流失、水土保持措施以及相關因素的數據庫，構建滿足各級水土保持業務應用服務和信息共享的技術平臺，形成基于網絡、面向社會的信息服務體系，全面提高水土流失監測預報、水土保持生態建設管理、預防監督、科學研究以及為社會公眾服務的能力。

以機制創新為動力，不斷增強水土保持事業發展活力。要全面落實地方政府水土保持目標責任制，建立健全考核獎懲制度，切實發揮政府在水土保持規劃的制定和執行、資金投入保障等方面的主導作用。建立有效的水土保持協調機制，加強部門之間、行業之間的協調與配合，形成“水保搭臺，政府主導、部門協作、全社會參與”的協作機制。以水電、煤炭、石油天然氣等為重點行業，以建立重要水源區補償機制為試點，逐步推進建立國家層面的水土保持補償機制。探索建立水土保持投融資機制，綜合運用財政轉移支付、水利建設基金、金融信貸、稅收調節、收益提取等手段，推動水土保持投入多元化。

以經濟社會發展需求為導向，建立有特色的水土流失防治模式，滿足經濟社會發展和人民群眾的新需求。要充分發揮水土保持基礎性作用，因地制宜、科學配置各種治理措施，建立有特色的防治模式，更好地為新農村的生產、生活、生態建設服務。在位于一、二級水源保護區，點、面源污染相對嚴重的小流域，實施生態清潔型小流域治理模式，以水質保護、水污染治理為重點，溯源治污，源頭護水。在具有山水、民俗旅游資源的小流域，實施生態環境型小流域治理模式，以資源環境承載力為基礎，以保護原生態和水環境為重點，通過自然修復，保育植被，種植水保林，打造水景觀，整體提升山水環境品質。在特色林果種植區，大力建設綠色產業小流域，實施生態經濟型小流域治理模式，以完善農業生產設施條件為重點，通過建設梯田、農路、配套灌溉設施等，優化配置水土資源，增加產量，提高品質，創建品牌，培育綠色產業發展。在滑坡、崩崗、山洪、泥石流等災害頻發的小流域，實施生態安全型小流域治理模式，構建生態安全屏障，確保人民生命財產安全。

以機構能力建設為基礎，強化水土保持組織保障。要不斷加強水土保持機構能力建設，大力推進全國水土保持監督管理能力建設等活動，全面實現機構、人員、辦公場所、工作經費、取證設備裝備“五到位”。沒有成立水土保持工作機構或者水土保持機構能力弱的地方，要依法根據當地實際情況，加強水土保持機構職能建設，以適應水土流失防治工作需要。

以宣傳教育為手段，營造良好的水土保持社會氛圍。要以全國水土保持國策宣傳教育行動為載體，建立健全覆蓋全社會的水土保持宣傳教育體系，廣泛、深入、持久地開展水土保持國策宣傳教育。要加強新水保法的宣傳，圍繞人為水土流失防治問題，宣傳開發建設中水土保持的成效、水土保持監督執法經驗和先進典型，增強全民防治水土流失、保護生態環境的意識。要針對不同群體的特點和需要，組織編制好水土保持科普教材、法律法規宣傳手冊等系列讀物。加強與宣傳部門的溝通與協作，充分發揮行業內外各種媒介作用，為水土保持工作營造良好的輿論氛圍。

以示范工程為載體，激勵全社會和各行業參與水土流失防治的積極性。要在全國推進水土保持生態示范工程建設，努力打造一批規模大、標準高、質量和效益好、建管機制健全的水土保持示范工程，讓這些典型成為國家相關生態建設工程借鑒、學習的示范樣板。同時，還要推進生產建設項目水土保持示范工程的建設，通過典型示范作用，激勵全社會和各行業積極參與水土流失的防治工作。