“往來”有玄機

項目介紹

根據《省審計廳關于印發〈2007年農業綜合開發資金審計工作方案〉的通知》，J市審計局于2007年5月20日至7月10日對省廳指定的8個項目縣的11個農業開發項目從2004年至2006年度效益情況進行了審計。審計報告對全市11個農業綜合開發項目建設、資金使用管理，以及項目開發完成后的經濟效益、社會效益、生態效益進行了全面、客觀的評價，同時指出了農業開發項目存在的諸如地方配套資金未到位，項目的后期運行管護工作跟不上，有償資金未按規定投入使用，違規出借有償資金，擠占挪用農業綜合開發資金等問題。審計報告引起了省、市農業綜合開發部門的高度重視，J市農業綜合開發領導小組向全市下發了《關于重申國家有關農業綜合開發工作有關政策規定的通知》，省農業綜合開發辦公室和省財政廳聯合向全省轉發了J市的這份《通知》，要求“全省學習借鑒J市的做法……不斷規范全省農業綜合開發工作”。J市政府領導也高度評價了審計報告，并作出重要批示，要求各級政府加大涉農資金的投入力度，有關涉農資金分配、管理、使用部門注意研究整改措施，杜絕問題的再次發生。該項目獲江西省審計廳優秀審計項目。

“往來”露破招

審計組在對Y縣財政局和項目辦資金撥付及使用情況的審計時，發現項目辦財務賬上有幾筆往來款項，有的是工程物資借出，有的是項目配套資金掛往來，還有應付水電建筑公司工程款掛往來等情況，這激起了審計人員的興趣。

審計組決定以此為切入點，重點審計該縣耗資1 589.35萬元、全長12公里的重點農業灌溉水利骨干工程項目。雖然項目業主是鄉鎮，但該項目涉及六個鄉鎮，因而工程實施與資金支付都在縣項目辦，項目所涉鄉鎮只協助項目的施工協調。

審計組先到項目施工單位——Y縣水利水電通用建筑公司，一方面印證資金的流向，另一方面了解項目實施的真實情況。但是該公司財務管理與核算混亂，很多工程成本資料找不到。審計組只能根據該公司提供經過整理的檔案資料進行審計。

審計組審核了施工單位的工程資金結算明細情況，然后與縣項目辦工程款支付情況核對，結果工程款到賬金額一致，只是個別明細項目有些偏差，施工單位解釋說結算時按項目設計工程量套算的，實際施工時因為地形、占用農戶耕地、施工時的天氣變化等因素而有少許改變，所以出現了偏差。

審計組決定帶著施工圖紙和項目驗收單實地查看項目實施情況。

項目早已造

按照項目設計，該農業灌溉水利工程項目水源來自X省較大的湖泊之一的六琴湖，審計組來到攔湖壩實地觀察，站在攔湖壩上遠遠望去，六琴湖足有數公里長，寬度不下500米，且彎彎曲曲，蜿蜒深入遠處隱約可見的群山之間。外湖碧水泱泱，內渠阡陌接壟，綿延數十里，好一派新農村氣象。田園風光雖是迷人，但攔湖壩的實際施工情況卻令審計人皺了眉頭。

審計人員用皮尺量了攔湖壩的長度和壩面寬度，再根據湖內外的坡度和坡長計算壩底寬，并以此計算壩的高度，基本與工程驗收和結算的工程量一樣，壩內以大塊亂石護坡，壩外則種植小草。但壩面部分只有些稀疏的小草，小草之間清晰可見新鮮的黃土，而在壩底部，則綠草成茵，一米余高的雜樹和茅草幾乎把壩底遮住。再細看整個壩面，真正是一年內新土填筑的長度只有20幾米。審計人員再次丈量了新土覆蓋的攔湖壩，并根據內外壩的坡度和坡長計算新壩的底部，重新獲得的工程量與施工圖紙和實際結算工程相差甚大，而農發項目資金采購的機電排灌水閘為3 000KW，實際使用的是1 500KW，工程施工人員說，這是因為外湖水位在農用需水季節，通常都在14米以上高程，而水渠在12米高程不到，所以即使不用電排，水位落差也能滿足外湖水引進水渠實現灌溉。

但這個1 500KW的電排設備是從哪里來的呢，貸款采購的設備又去了哪里？

這個我們也不知道，是縣項目辦統一配發的，我們只是根據工程需要施工。

審計組花了一天的時間沿著12KM長的水渠實地查看，大部分地方的水渠均有1.5米寬，渠深1米以上，但同樣發現，相當部分的水渠水泥內壁是舊的，只有星星點點修補的痕跡，幾座農橋基本是以前年度施工的。審計組上戶詢問受益村民，他們也證實，這條水渠是原60年代大興水利時開挖的，后幾經修補才成了現在的模樣。

第二天再到施工單位，仔細查看其除統一采購的工程設備物資外的項目所需材料消耗情況，如鋼材水泥、水泥預制涵管、紅磚等，再結合施工人工費耗費情況來套算工程量，經審計，實際工程造價應該在600萬元以下。審計組要求如實反映項目款的收付情況，否則審計將按規定收回多結算的工程款。

施工單位負責人與縣項目辦的領導商量了一下，最后說我們再整理一下資料，三天內再給答復行不？看來他們暫時還是不想說，審計組沒有勉強他們，返回縣城向縣審計局了解情況。上戶詢問農戶時審計人員已經得到線索，說這條攔湖壩實際是2004年前平垸行洪、退田還湖的項目，當時好像是由縣水利局組織實施的，去年冬季只是加高了幾米。

虛報為配套

在縣審計局的配合下，審計組翻閱了平垸行洪的竣工決算審計檔案。的確，這條壩本來列入了平垸的計劃，但附近百姓因數萬畝田地全在附近，所以堅決不同意遷居，因而報經省河湖管理局同意，不作為平垸行洪項目，但可以作為水利骨干工程的引水壩。而壩中的機電排灌設備也是平垸行洪的專項資金解決的。至于項目辦通過招標統一采購的機電設備用于何處，縣審計局未對此項目進行審計，所以也不太清楚。

審計組來到縣項目辦，要求請出該設備領取手續的辦理人。項目辦看這樣糾纏下去終不是辦法，不如照直告訴審計組，說此水利骨干工程項目實際套用平垸行洪和農村扶貧的項目，工程實際總投資584.33萬元。統一招標采購的電排設備如果放在攔湖壩中，一是施工成本會增加，二是這么大功率的設備運轉費用也會增加，造成新的損失浪費，所以一直閑置在倉庫。

賬上實際結算工程款有1 500多萬元，那多余的資金在哪里？

原來，農發水利骨干工程項目資金按規定是由中央財政無償投入和地方財政配套、地方水利部門及受益鄉鎮自籌等資金構成，但該項目除了省財政對縣所有項目打包配套了100萬元外，縣鄉兩級財政以及水利部門實際都沒有配套和自籌。為了應付檢查，市縣財政先把資金劃到項目辦賬上，然后以多開工程結算發票的方式把資金轉回。

如何轉回的呢？縣水利水電通用建筑公司不僅承建本項目的工程，還有其他農村水利工程，以及縣城的市政設施工程，轉回的資金隱藏在其他項目的工程成本里。

效益有點糟

為了慎重起見，審計組去物資倉庫查看，但倉庫里并沒有攔湖壩的電排設備，只見其他的一些工程物資設備散亂地堆放在一起。審計組決定重新審查材料物資的采購與領用資料。這些材料物資除部分材料物資由J市項目辦統一采購外，其他均由縣項目辦自行采購。經審計，攔湖壩價值100余萬元的電排設備，被一家企業無償借用，因管理不善，已不能正常使用。而大部分工程物資部分由鄉鎮借用，無法收回，部分庫存時間較長，低價處理。預計全部物資損失近700萬元。

為了更深入、更全面地了解該市農業綜合開發項目的實施情況，以便客觀公正評價項目效益，審計組用了近2個月的時間，摸清了8個項目縣水利骨干工程、中低產田改造及農業基礎設施建設的實際情況，并歸納總結了一些新的問題：8個項目縣由于沒有配套資金來源，一味考慮套取中央財政投入資金，蓄意加大土建上報規模，導致設備長期閑置，或空轉運行，增加運行成本。某縣水廠因供水規模虛增，使得統一采購的物資、材料規格與實際需求嚴重不符，出現了許多損失浪費和舞弊問題。某縣共收到市項目辦統一招標采購物資512.7萬元，其中被非項目單位占用物資115.4萬元，項目辦自身留存物資132.1萬元沒有發放到項目鄉鎮；許多項目單位為了項目建設需要進行了物資串換，帶來了價值上的損失；還有相當部分物資用不上，被長期閑置在倉庫，隨著時間的推移而老化廢棄。

審計體會

1.本案在對縣財政局和項目辦資金撥付及使用情況的審計時，發現項目辦財務賬上有幾筆“往來”款項，有的是工程物資借出，有的是項目配套資金掛“往來”，還有應付水電建筑公司工程款掛“往來”等情況，審計人員從而鎖定審計重點。實際工作中，有些審計人員對“往來”賬審計的重視不夠，主要原因是“往來”賬的許多經濟業務并不直接地表現為收入、支出、結存等敏感指標，而且往來賬戶頭多、項目雜、發生頻繁，取證困難。在工程建設和專項資金審計業務中，對“往來”賬的關注是審計實務中非常重要的程序。

2.近年來，國家在向地方撥付專項資金時，往往都會要求地方政府給予一定比例的經費配套，以發揮中央財政“四兩撥千斤”、帶動地方經濟和公益事業發展的作用，這種制度的作用當然很大，但是，其實施過程中的問題也在不斷顯現：一是有些地方為爭取國家資金，不考慮本地財政承受能力，隨意作出資金配套承諾，但由于財政困難，不能落實配套資金，導致大量“胡子工程”和“半拉子工程”出現。二是有的地方搞虛假配套，列而不支，地方配套經費分文不動，影響中央財政專項投資效益。對此，應合理界定地方政府的事權和財權，做到事權和財權的統一；完善中央財政轉移支付制度，從根本上減少地方政府需要提供資金配套的支付項目數量；對于財政特別困難地區，取消或者盡量減少地方資金配套要求，避免因地方少量資金不到位而導致整個項目無法惠及民眾。

3.真正的效益體現在項目投入使用后的運行管護上，而不是建設期的GDP和財政收入的增長。效益審計包括項目前期（事前）、項目建設期（事中）、項目竣工運營期（事后）三個部分。事前效益是停留在紙上的，是可行性分析論證下的效益；事中效益是不確定的效益，也就是說，資金用出去了，并不意味著就有效益；只有事后的效益才能真正體現出項目建設或資金投入的效益價值所在。正如本案，因后期運行和物資管理不善，導致設備物資閑置、空轉、借出、廢棄等無效益甚至嚴重損失浪費的問題存在。

（作者單位：江西省審計廳、九江市審計局）