中國地方政府債務的成因與風險控制

我們最初接觸政府性債務概念應該是國家發行國庫券為主的內債以及世界銀行貸款等政府性外債，而近年來關于地方政府的政府性債務被廣泛關注，主要是源自我國各級地方政府為了推動地方經濟發展加大基礎設施建設大量出現的政府性舉債行為。

地方政府的政府性債務主要包括政府部門和機構直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務，政府所屬事業單位和政府融資平臺公司等為公益性項目建設直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。其特點是舉債成因多樣，債務總體規模較大，政府償債壓力較大，債務償還對土地出讓金依存度較大，債務潛在風險較大。

毋庸置疑，地方各級政府通過舉債融資，在支持地方經濟和社會發展、提高公共服務能力，加快工業化和城市化進程，拉動社會投資，改善民生以及應對亞洲和國際金融危機沖擊等方面確實發揮了重要作用。但是，目前我國地方政府債務風險也在局部已經顯現，未來的風險或將進一步放大，如不積極防范和化解，極有可能引發財政風險以及金融風險。

一、地方政府債務形成的主要原因

政府性債務的形成既有政策性掛賬和國有企業改制等歷史沉淀的原因，也有國家政策變化和統籌監管缺乏等無法回避的現實原因。除此，具體分析其形成原因主要有三：

（一）國有土地產權不明晰和土地收益分配體系不合理的雙重制度性缺陷是地方政府有底氣憑借土地財政主動舉債的首要因素。

《中華人民共和國土地管理法》規定“國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”，明確了國有土地所有權只能由中央政府即國務院代表行使，地方各級人民政府不是國有土地所有權代表，無權擅自處置國有土地，只能依法根據國務院的授權處置國有土地。事實上，中央代表的規定僅僅停留在產權宣示階段，國有土地地方化似乎成為常規，地方政府在沒有明確的法律授權情況下一直代理行使著土地所有權，而中央政府在土地所有權上的地位被相對弱化。與此對應，土地收益分配體系也就呈不合理狀態，土地收益分配主體嚴重錯位，與土地相關的大量事權與財權被瓜分，地方政府享有大量土地所有權收益。產權制度的模糊，勢必使地方政府從實現自身利益最大化出發用夠用足土地政策。金融機構也正是看重了地方政府背后的國有土地收入才爭相為政府融資平臺公司慷慨解囊的。此外，各地在劃撥土地使用權的使用上也是做足了文章，未辦理出讓手續的劃撥用地既保持著劃撥性質的權利和義務，卻又享有出讓性質的土地價格水平，或在補交出讓金后也可以進入土地市場，混淆了有償土地使用權與劃撥土地使用權的界限。“兩權”模糊不清，也為地方政府的土地財政提供了有利的外部條件。

（二）地方政府財權與事權不匹配和建設項目配套與可支配財力不合拍的雙重矛盾是地方政府被動舉債的根源因素。

我國財政體制在分稅制改革之后，財權大幅上提，而事權大量下沉，財權與事權劃分的不對稱導致支出責任層層下放，特別是本應由上一級政府通過轉移支付承擔的義務教育和公共衛生等剛性服務責任不斷下移。一方面是地方政府的收入能力與日益增加的支出責任表現出極大的不適應，另一方面中央政府投資項目卻大多需要可支配財力，本就拮據的地方政府在資金上予以配套，雙重壓力下便觸發了地方政府的被動舉債行為。

（三）城市化發展的地方政府主導模式和地方政府投融資體制的局限性是地方政府雙重背景下變相舉債的深層次因素。

政府主導式城市化發展模式一個顯著的特點是許多應有市場進行投入發展的領域完全由政府來主導，另一個特點是現行政府考核機制中重政績考核輕債務考核、重資金投入輕效益評價的傾向普遍存在。地方政府過多的職能需要相應的資金來支撐，而大量的建設資金需求完全依靠地方財力是不現實的，因而多渠道融資舉債勢必成為“全能政府”的重要舉措。在政府性債務與政府業績評價以及領導者的升遷聯系不緊密、且政府性債務期限遠遠超過當屆領導班子任期的情況下，地方政府較多關注城市發展而輕視政府性債務的規模與風險防范，往往具有很強的投融資沖動。但是，在現有的法制環境及投融資體制下，地方政府缺乏必要的直接融資渠道（如地方政府不允許發行公債），而外部的融資環境卻相對寬松，政府只得通過變相融資模式進行舉債。因此，利用專設地方融資平臺公司、土地財政和打捆貸款的融資模式成為首選。

二、政府性債務風險分析

（一）目前政府負有償還責任的債務風險總體不是太高，在可控的范圍內，但也有接近甚至超過警戒線的，風險較大需加強防控。

據調查，某地級市2010年末政府負有償還責任債務的債務率不到國際公認債務警戒線的一半，表明其整體債務負擔不是太高；償債率僅為國際公認償債警戒線的一半，表明其整體償還壓力比較小。調查結果也顯示該地個別縣級政府近年負有償還責任的債務率和償債率均已接近或超過國際公認的警戒線，表明有些地方政府債務負擔和償還壓力有逐年增大的趨勢。

該市政府負有償還責任的債務主要用于包括市政建設、征地拆遷和城市環境整治等市政建設，截至2010年末余額中，明確以土地出讓收入為還款來源的占三分之二，相當于2010年市政府可支配土地出讓收入的近三倍。償債資金來源過度依賴于土地出讓收入，易受國家土地政策和宏觀調控的影響，存在較大的不確定性，系統性風險較大。

（二）政府負有擔保責任等或有債務轉化為政府負有償還責任債務的可能性較大，或有風險不容忽視。

地方政府負有擔保責任的債務主要集中在市政建設項目，其中有很大一部分是為政府融資平臺提供的公益性項目貸款擔保；其他或有債務則基本是學校和醫院等公益性項目建設的舉債。這類公益性項目的貸款均無自營收入作為還款資金來源，其轉化為地方政府負有償還責任債務的可能性較大。實際上有的已經轉化為政府負有償還責任的債務，由政府化解其債務風險。

（三）政府融資平臺公司負債比例高、盈利能力不強，有土地財政保障的償債能力較強，但自償債能力較差，隱形風險大。

地方政府的政府性債務總額中有過半是通過融資平臺公司的舉債，且大部分舉債資金使用在自償能力比較低的基礎設施和其他公益性建設項目之上。

從資產負債率指標看，地方政府融資平臺公司資產負債率大多超過國際上通常認為適當的資產負債率；從融資平臺公司的資產結構看，主要是政府的劃撥土地，還債資金來源也是以土地出讓收入為主，可見其融資和經營活動受國家土地政策調控影響較大；從盈利情況看，地方政府融資平臺公司盈利能力大多欠佳，有的公司收入不抵當年償還到期債務本息。政府投融資平臺公司的資本金本來就少，但杠桿率卻很高，其隱性風險顯而易見。

三、防范和化解政府性債務的對策

（一）進一步明晰國有土地產權權能，合理調整土地收益分配體系，采取措施適度控制依存國有土地的政府舉債行為，規避“土地財政”風險。

一是將劃撥土地使用權、作價入股土地使用權、出讓土地使用權、租賃土地使用權、授權經營土地使用權等國有土地產權權能，嚴格按照《土地管理法》規定予以明晰，在“分級授權”的前提下真正實現國有土地的國家化。二是在現有法律法規的基礎上制定諸如“城市土地收益分配辦法”等可操作性強的法律法規，實現土地轉讓與收益分配法律制度的系統化。三是將國有土地使用權出讓金收入、國有土地收益基金收入、農業土地開發資金收入和新增建設用地有償使用費收入等國有土地收益納入預算，實現國有土地收益的陽光化。四是適度控制地方政府利用土地收益為融資平臺公司等單位提供隱形擔保而大舉融資行為，在合理控制債務規模的基礎上放開地方政府融資渠道。要么在整頓金融秩序的基礎上取締融資平臺公司，要么依據四方論證結果給融資平臺公司發放金融許可證，或允許地方政府在嚴格審批監管的前提下為地方公共建設籌資而直接發行地方政府債券和市場債券，重新搭建國家的公債結構，實現地方政府性負債的顯性化。五是充分認識國有土地資源的短缺性以及國家土地政策的調控性，遏制地方政府對土地的過度利用以及相關的投資過熱，切斷房價上漲的根源，減少對地方融資平臺公司和銀行信貸資金的依賴，實現財政風險以及連帶形成的金融風險和社會風險的最低化。

（二）進一步深化財稅制度改革，完善分稅制財政體制，對中央與地方政府間事權進行實質性調整，適當放寬地方政府的財權，減少乃至取消需要地方配套的專項轉移支付，加大一般性轉移支付力度。

一是以公共產品受益范圍為標準，科學合理地劃分各級政府之間的事權，實現公共產品建設與提供的均等化。二是在事權準確界定的基礎上，對各級政府之間的財權進行更為合理的劃分，避免上級掠奪下級政府舉債建設形成的財力，實現財權與事權匹配的對等化。三是加大對事權明顯大于財權的下級政府的轉移支付力度，縮減甚至取消需要地方配套的專項轉移支付，確保甚至遞增一般轉移支付，實現財權適應事權的良性化。四是遵循市場經濟的運行規則，改變地方政府主導城市化發展的單一模式，實現城市化發展的市場化和公益性基礎建設的社會化。

（三）進一步清理化解逾期債務特別是歷史沉淀的政府性債務，有效管理存量債務并區別情況分門別類落實償債責任，嚴格控制增量債務，促使政府舉債投資行為重新回歸“量力而行”的軌道。

一是遵循“一債一策”的原則管理和消化諸如糧食供銷企業掛賬、國有企業改制等特定條件下形成的債務，或合法注銷或債轉股或資產負債重組，實現歷史沉淀債務化解機制的有序化。二是對有經營回報的競爭性項目和有收益的基礎性公益項目存量債務按市場化運作模式由項目運營收入或資產處置收入償還，對無收益的基礎性公益項目存量債務通過建立嚴格專戶管理的償債準備金制度由財政預算安排償還，從而實現政府性債務償還機制的常態化。三是在化解歷史債務與存量債務風險的同時采取有效措施嚴格控制增量債務的膨脹，清理、整頓政府各部門單位特別是政府融資平臺公司融資行為，實施舉借新債的報告、備案與審核制度，嚴禁擅自無節制舉債，實現地方政府舉債行為的正常化。

（四）進一步規范地方政府舉債行為，完善政府性債務的協調管理機制，加強對地方政府舉債的統籌監管。

一是從機制體制上規范地方政府性債務的借、管、用、還各環節，完善舉借程序，確保資金安全，防止資金閑置浪費或挪作他用，及時足額還本付息，實現地方政府舉債行為的規范化。二是建立政府性債務統一協調管理機構，對地方政府性債務進行統一歸口管理，明確舉債主體資格，統籌管理債務資金并安排使用，對投資項目跟蹤問效，實現政府性債務管理的常規化。三是強化地方政府舉債投資責任約束和控制，建立地方政府債務舉借審批程序機制、債務統計計量體系、債務風險預警和風險控制機制、債務償還準備制度、常態監督機制，并將政府性債務舉借、償還情況作為人大監督和領導干部經濟責任審計的重要內容，實現對地方政府性債務監督的經常化。

（作者單位：江西省審計廳）