一個城郊村的治理結構

晨鐘村位于陜西省韓城市新老城區結合部。當年，來自7省13縣的逃荒人聚居成村，因其旁有圓覺寺，寺內有晨鐘而得名。該村總占地面積約2平方公里，16個自然村，707戶2877口人組成9個村民小組。村黨總支書記吉章娃，村委主任全中心。

企業改制

1979年3月，晨鐘村人在村黨支部書記吉章娃帶領下，以50公斤面粉、10公斤清油和100元現金辦起了韓城縣（1984年撤縣立市）第一家村辦飲食企業，頭兩個月贏利400元。星星之火頓時點燃了晨鐘村人的創業激情，新的村集體企業不斷產生，其中，金塔賓館作為韓城市第一家村辦賓館最為引人矚目。那時，吉章娃堅持不隨大流瓜分集體資產，保住了村集體家底，保住了晨鐘村人的集體心，因此，村集體企業的發展沒有停頓。到2001年底，晨鐘村集體有11家穩定賺錢的企業，年產值達8000萬元。這些企業的發展讓晨鐘村實現了第一次飛躍，也為第二次飛躍積累了資本。

2002年7月，晨鐘村成立企業股份制改造（下稱股改）領導小組，在上級政府幫助下確定了股改方案。2003年，晨鐘村集體企業股改完成，這在陜西省農村又屬第一。

股改一旦啟動，清產核資、產權界定和資產量化首當其沖。晨鐘村將陜西省政府《關于進一步深化鄉鎮企業產權制度改革的意見》作為主要依據，其中有2條最重要，一條是“對于鄉村集體經濟組織沒有或投入很少本金，靠貸款發展起來的企業，其所有者權益20%歸鄉村集體經濟組織，80%歸企業職工集體所有”，另一條是“鄉村集體企業改制中，允許從企業的存量凈資產中劃出一部分作為勞動積累，按照職工貢獻大小折股量化給企業職工，職工依據量化數額按照一定比例進行配股”。晨鐘村確定了產權界定的4條主要原則：一是誰出資，誰創造，誰所有，誰受益；二是根據實際情況協商；三是屬于村集體的資產在全體村民和職工之間量化，屬于組集體的資產在組內部量化；四是可吸收增資，適當進行配股。

最后，晨鐘村集體企業產權界定結果為：晨鐘農工商總公司及其投資的建筑公司、房地產公司、金塔賓館和焦化廠等11家企業的產權歸村集體所有，股份在全體村民和企業職工之間分配；第1、2、3、8、9村民小組對焦化廠投資50萬元，對金塔賓館投資485萬元，其股份在組內村民之間分配。

經專業機構審計、評估，晨鐘村集體企業總資產4600萬元，凈資產1977.77萬元。設置每股股金1元。

產權量化所針對的人口確定為2002年12月25日在冊的晨鐘村籍所有人口，共2734人；同時，根據國家計劃生育政策制定特殊方案：對獨生子女戶增加1個人的股份，對一方已采取絕育措施的雙女戶增加0.5個人的股份（父母一方為非農戶的，折半），計155.25人。應分配人口合計2883.75人。

晨鐘村村集體企業凈資產按4∶3∶2∶1的比例進行股權分配：

凈資產的40%歸村集體經濟組織，約791萬元；

30%直接等額量化給應分配人口，約593萬元；

20%面向全體村民買1配1，增資近400萬元；

10%按買1配1的辦法，要求企業經營管理者與員工購買，增資近200萬元。

最終，村民平均每人分配2000股，每人出資1340股，配1340股，平均每人得4680股。以戶為單位，每戶確定1人為股份擁有者。

在產權量化的基礎上，晨鐘村進行企業重組。由3個層次的企業組成晨鐘置業集團：

母公司，陜西晨鐘置業（集團）有限公司，在晨鐘房地產開發公司基礎上，合并農工商總公司結算中心和市政工程公司，改制而成。吉章娃任董事長、總經理，全中心任副董事長、副總經理。

5個子公司，包括金塔賓館、建筑公司、旅行社等，為陜西晨鐘置業（集團）有限公司的控股子公司（包括相對控股公司）。

3個參股公司，包括農貿西大廳、鋁制品公司和飲食公司。

晨鐘置業集團屬于經濟聯合體，不具有獨立法人資格，其職能是，以房地產開發、市政工程和建設工程等產業為龍頭，實現集團內部資源優化配置，帶動相關產業發展。集團理事會為集團議事機構，但不單獨設立辦事機構，日常工作由母公司相關部門負責。理事會對集團的發展戰略、規劃、目標、經營方針進行宏觀掌控，通過互相調劑、銀行貸款等方式，協助集團成員解決資金周轉、投資等需要。

母公司董事會為集團的決策機構，在集團中處于主導地位，按其投入各公司的資本量享有所有者的各項權益，并承擔相應義務。母公司對外代表集團，對內負責管理，具有生產經營和資本運營雙重職能。

各子公司、參股公司是自主經營、自負盈虧的獨立法人。企業名稱前可冠以“韓城晨鐘置業集團”名稱，使用集團標志。子公司、參股公司與母公司之間通過合同進行協作生產、經營，按市場規則運行。母公司和子公司合并會計報表，統一納稅。集團公司成員必須執行母公司的財務制度，接受母公司對財務人員的推薦、選派。

改制后的晨鐘村實現村企分離。陜西晨鐘置業（集團）有限公司實行現代企業管理制度，發展迅速，新增企業有陽光生活購物廣場、康康食品有限公司、金鼎中介公司等，還收購了原市紡織廠生活區和啤酒廠，作為晨鐘村的儲備土地。在市內建起晨鐘置業公司辦公大樓、韓城國際酒店。企業的快速發展，使結算中心的地位越來越重要，它在對外融資、對內資金運作上起著支撐作用。

經過不斷完善，陜西晨鐘置業（集團）有限公司下設招商部等5個部門，物資采供站等3個分公司，以及18個子公司。2010年，子公司總產值達2.2億元，實現利稅1940萬元，村民分紅10%。

晨鐘村借村集體企業的股份制改造，成功地實現了村莊發展的第二次飛躍。

“一村兩制”

從晨鐘村集體企業改制中可以看出，新城區5個小組的村民所得股份多于舊城區4個小組的村民。這只是“一村兩制”的一個方面。

早在1990年代初期，晨鐘村就開啟了“一村兩制”的歷史，即新城區（當地人的叫法）村民以街面房（門面房）的個體經營為主發展商品經濟，舊城區村民則以耕地為依賴發展農業經濟。一村兩區，區域經濟發展方式不同，發展水平差距明顯。

“一村兩制”可以追溯到1970年代末，當時晨鐘村的土地就開始被征用。1984年，韓城撤縣立市，城市大規模北擴，晨鐘村第1、2、3、8、9村民小組的土地大量被征用，到1989年，被征用地達到90%。雖然晨鐘村也得到一筆當時看起來數目不小的征地補償款，但是失地農民今后的生存問題成為村中的大問題。經過考察，吉章娃和村干部們拿出為失地農民建街面房的計劃書并報到市政府。3年后，投資4000多萬元（其中村集體投資60%）的300多套街面房建成，交付新城區5個村民小組分配。村委會成立物業公司，對商業街實行托管制，村民只需繳納公共設施費。村集體還為這5個組的村民建起居民小區。當初為建街面房成立的街房辦成為后來的晨鐘村龍頭企業——房地產開發公司。

村委會為每戶村民辦理了商業用房屋產權所有證，所以街面房可經營，可出租，可繼承，但村委會又實施“有限產權制”——產權證由村委會委托專門機構統一保管。吉章娃說：“街面房是晨鐘村的社會保障工程，只限給村民解決生存后顧之憂，是村民的固定資產，不能變成消費性資產。不然，村民因一時急用，變賣了，抵押了，他們將變成純粹的無產者，這是社會的不安定因素?！比缃?，這些街面房的價值已經從當初的10萬元升值到50萬元。

盡管新城區村民的經濟、生活方式已經融入城市，但村民小組仍然發揮基層組織作用，小組組長仍然是組域經濟發展的帶頭人。比如，第1小組村民按股份集資160萬元建起農貿西大廳，后招商引資改建為超市。第2小組村民入股建成占地10.5畝的夜市。第3小組則為65戶村民建起65套街面房。在城市擴張中，晨鐘村新城區雖然未被及時納入城市公共管理中，但晨鐘村人卻靠智慧與實力，徹底解決了后顧之憂。

舊城區人口占全村的1/3，他們一邊做股東，一邊發展農業經濟。他們組合成蔬菜組和糧棉組進行合作制的規模生產和經營，也有村民個人流轉土地進行苗木、花卉的生產經營。農業組的第一目標客戶就是晨鐘置業集團的相關企業。

新城區街面房建成的同時，村兩委帶領舊城區村民到山東學習，引進了溫室大棚技術種植蔬菜，村民每建成一個大棚，村委會補貼2000元，并在第一茬蔬菜上市后獎勵500元。村委會多次投資建設生產路，修建水利設施，完善電力設施。村兩委還積極申報，把蔬菜種植區列入全市高效農業示范園區，從政策上為農業發展創造條件。2010年，晨鐘村農業收入100多萬元。

舊城區主街道兩旁的住宅有序、整潔，很多房子租給外地人經營小企業，只不過租金比新城區的街面房少一半。

吉章娃一直為新舊城區村民的收入差距動腦筋。他說：“村集體經濟發展不到一定程度，打不破小組格局。晨鐘村仍然實行集體土地小組所有制，村莊經濟以小組經濟為基礎，新舊城區村民之間收入的差距，根源就是小組經濟的差別。由于新舊城區基本情況不一樣，所以發展方式也不一樣。由于新舊城區出現的問題不一樣，所以解決的也辦法也不一樣。舊城區村民想平均分配、統一發展，而新城區村民不答應。所以，近30年來，一個村莊兩種村情的局面一直存在。我們支持小組局部按特色發展，與此同時，仍然要找到小組間的統一之處，強化村莊整體經濟發展?！背跨姶逡环矫娉姓J新舊城區的差別，另一方面通過工業反哺農業來平衡兩區經濟的剪刀差，這主要體現在對農業生產配套設施的投資上，而股份分配、政策爭取等措施是另一種平衡手段。

2010年，晨鐘村人均純收入1萬多元，全體村民享有新型合作醫療、農民養老保險、老年福利補助、教育補貼與獎勵等保障。

章程治村

盡管股份制改革讓村企分離，城市擴張將一個村莊分割成城市、鄉村兩張面孔，但晨鐘村用一部章程又將所有的晨鐘村人歸攏為一家人。

2007年1月6日，經全體村民反復討論，村兩委反復修訂后，新的《晨鐘村管理章程》（下稱《章程》）由晨鐘村第七屆村民代表大會正式通過，《章程》分總則、村級組織建設、村務管理、經濟管理、村民道德規范、附則6個部分，適用于所有村組織、村干部和村民，是晨鐘村村民自治，村莊規范化、制度化運行的基本準則?！墩鲁獭访魇境雒恳粭l款所依據的法律、法規或條例。

村級組織職能。晨鐘村黨總支是村莊各級組織和各項工作的領導核心。黨總支有7名委員，下設3個支部。村委會有5人組成，向全體村民負責，要求各委員不僅要有較強的組織領導能力，還要懂經濟、會管理，能帶動村民共同致富——這代表了中國新時期新農村建設的緊迫需要。村兩委中有9人出任晨鐘置業（集團）有限公司的重要職務。晨鐘村設立村級資產管理公司，具體負責管理村集體所有的土地和房屋租賃業務，并保管、維護村集體所有財物。晨鐘農工商總公司屬晨鐘村村集體經濟組織，是村集體的投資主體，參股晨鐘置業（集團）有限公司，代行村集體的股東權利，并承擔相應責任。晨鐘置業（集團）有限公司按照現代企業制度運行，為村集體、村民等股東創造經濟效益，村兩委會為晨鐘置業（集團）有限公司發展壯大提供寬松和諧的環境。村民代表大會對本村事務具有決策權，關系全村利益的大事要由村民代表大會通過。9個村民小組負責本組集體所有土地、房屋等財產的經營管理，本組的事情由本組決策、解決。村干部必須執行“四不準”制度：不準向村集體借款，不準承包本村企業，不準從事第二職業，不準拖欠村集體款項。

村務管理。村委會設專門的人口管理部門，對本村青年配偶為非農業戶口的、父母只有一方為村民的、招婿入贅的、無子女的、出嫁的等特殊情況作出詳細規定。土地管理規定的重點是宅基地使用管理。村務公開的內容包括戶口情況，計劃生育情況，宅基地審批情況，村、組收、支、分配情況，村、組集體資產及土地使用權轉移情況，村、組集體財產承包租賃情況。村務公開通過《新晨鐘》報和公布欄實施，《新晨鐘》報每期都要下發到每戶村民。目前，晨鐘村保存著近30年來的所有村務的完整檔案。對新城區街面房的使用、管理也有專門的規定。

經濟管理。財務管理是重中之重。晨鐘村實行“兩級財務，一級管理，互不平調”財務制度。新舊城區雖然經濟發展方式不一樣，卻遵行統一的財務運行方式，村委會因此將全村經濟納入掌控之中。

村、組財務人員統一由村委會選聘，持證上崗，一般保持穩定，不隨村、組干部變動而變動。設村總會計1人，主管全村財務；設專業會計1人，主管各組賬務；設出納1人，管理村、組資金；小組設報賬員1人，管理小組收支。

村、組分收支兩條線管理，即會計管賬不管錢，出納管錢不管賬，村干部不許包辦財務人員工作。小組財務獨立核算，賬目一式兩套，專業會計、報賬員各一套。小組報賬員和主管業務人員負責收款，交給村出納，由專業會計統一開具發票。小組取款必須由村出納經手。各組可預留300~500元備用金。

村、組干部不能直接染指現金，村集體款必須轉到開戶銀行賬上而不能隨便開設賬戶。村集體資金一律不得借支，不得作任何抵押、擔保。村、組干部離任，必須辦理財務移交手續，村委會派監督人員督辦。

晨鐘村的經濟合同很多，凡屬村集體合同，由村委主任簽字、蓋章后生效，小組合同先由組長簽字，再由村委主任審批、簽字并加蓋村委會公章后生效。合同管理更能反映一個村莊的市場化、規范化程度。

分配管理制度規定，村委會收入主要用于全村公共事業、股東分紅、擴大再生產和公共積累。各小組的股份分紅、土地出租等收入，扣除稅費，留下一定積累后，剩余部分全用于收益分配，各小組自定分配方案，報村委會審批。當年死亡人口參加集體分配，應征義務兵參加集體分配，正式考入國家大、中專學校且戶口遷出者，在校期間參加小組集體分配。分配制度最能體現一個村莊的經濟、政治、民主發展水平。

村民道德規范。晨鐘村村民需遵守9條“村民道德規范”。每年開展“五好家庭”“雙文明戶”“十星級文明戶”“好婆婆”“好媳婦”等評比活動，并舉辦村莊體育運動會。新舊城區村民由此增進了解，增進合作，保持集體主義精神。

1986年，晨鐘村人開始制定《晨鐘村管理制度》《晨鐘村財務管理條例》等制度，村干部手寫墨印將這些制度匯編成冊，下發到戶，要求干部村民共同遵守。1997年，新一屆村兩委對以上制度進行了全面的修訂和補充。2001年，《章程》正式公布執行。又經過6年的運行、總結、提煉，融入新形勢、新政策、新村情，現行《章程》出臺。晨鐘村村民自治體系更加趨于完善。

晨鐘村的《章程》能執行下去，有3個條件：《章程》經過全體村民及村民代表討論確定，并下發到每一戶；每一項制度都有主辦部門；對事不對人，主管村干部處理村務只需拿章程說話。所以《章程》的權威性、公平性與嚴肅性成立，它體現了晨鐘村已經走出治理階段，進入規范管理階段。

吉章娃作為晨鐘村的帶頭人，他的思想體系對村莊治理結構產生直接的影響。2011年9月初，吉章娃對《村委主任》記者陳述他的村莊政治觀：“村莊發展史是中國發展史中很重要的組成部分。村莊實行黨組織領導下的工作體制，黨中央有關農民生產、生活、文化等所有政策最終在村莊落實，都要靠村干部落實。村干部管理村莊的所有事情，需要村干部既公平又有智慧。村干部既要執行國家的大政方針，又要實行村莊的‘土政策’，既要顧全國家大局，還要成全村莊小局。把村莊的所有事情做妥當，才能讓村莊安定、發展。村莊安定，國家安定，村莊發展，國家發展。”