還權于民:在清晰的土地產權基礎上構建農民權利體系

農民應有的幾種權利

經過30多年的改革開放，我國農村的社會矛盾也經歷了聚集、破解、再次聚集、又再次破解的過程。其軌跡是，過去計劃經濟條件下的平均主義大鍋飯矛盾，經過農村家庭聯產承包責任制予以了破解；沉重的農村稅費負擔支撐起的農村公共服務，在2006年停止征收農業稅、加大政府對農村的投入之后也予以了化解；目前，在新一輪城市化的浪潮中，農村土地問題已經成為我國農村矛盾的焦點。

家庭聯產承包責任制，是農民為自己爭取平等合理的勞動收益權；擺脫沉重的農村稅費負擔，是農民為自己爭取平等的公共服務享有權；農民對自己承包土地使用權利的保護，是對自己財產權利的維護，也是在更基礎的意義上主張自己的權利。從勞動收益權到公共服務享有權，又到財產權的發展，顯示出農民權利意識的覺醒，也在更大程度上反映了我國農村改革深入發展所面臨的新挑戰和新問題。

30多年農村改革開放發展的實踐告訴我們，農民權利是個體系，應由經濟收益權、社會管理權、社會福利權等構成。同時，農民權利體系的構筑必須建立在農民財產權的基礎上。這些權利包括：

經濟收益權。這是農民權益中最基礎的部分，包括農民的勞動收入和土地財產性收入。

社會管理權。這是農民當家作主的權利。農民要實現這個權利，必須要有參與的動力，同時必須組織起來。而這兩者都與農民的財產權密切相關。只有當農民有了財產的時候，為保護自己的財產，他們才會有參與的動力；為實現自己的財產權利，他們才能夠組織起來，用自己爭得的話語權，來與比他們強大很多的公司談判、政府對話。

社會福利權。這是農民享有政府提供的公共服務的權利。盡管農村現在取消了直接的農業稅，但是農民依然是間接稅的納稅人，依然有權利享有政府提供的均等化的公共服務。

政治選舉權。目前，雖然他們能夠直接選舉的只是村級自治組織的領導人、縣人大代表和部分試點的鄉鎮黨委、政府官員，但是，我國基層民主政治發展的目標，就是要將這種直接選舉，逐步在鄉（鎮）、縣甚至更高層級的政府推開。

對農民來說，他們最主要的財產就是土地。如果農民的土地可以被政府或者其他社會集團隨意調整、侵占、剝奪的時候，農民的權利是很難實現的。只有當土地真正成為農民的財產時，即土地真正是“我”的，而不是“我們”的的時候，農民從土地收益的獲取中，就會生發出對社會管理參與的強烈要求，用參與社會管理來保障自己合理的經濟利益。與此同時，農民在對其土地財產權的維護中，自治組織程度的提高和參與意識的增強，也對承接政府提供的公共服務提供了良好的基礎，這樣，一方面提高了政府公共服務的質量，另一方面農民也將逐步獲得與市民同樣的社會福利權。

把農民的土地財產權利還給他們

成都市是國家城鄉統籌綜合改革試驗區。2008年，他們率先在農村開展產權制度改革。首先，他們做的第一件事是確權領證。每戶農民要有權屬證明，這是土地流轉和獲得財產性收入的前提和基礎。

成都市雙流縣的瓦窯村是試點村之一。瓦窯村農民作出了一個大膽突破：2009年5月瓦窯村一組的農戶以按手印的方式，決議將土地承包經營權期限，由以前規定的30年改為“長久不變”。此份按滿手印的決議，如今已被中國革命歷史博物館收藏，并和30多年前開啟包產到戶的安徽省鳳陽縣小崗村的手印協議收藏在一起。

事實上，土地確權不僅使農民的財產權得到了明確，也意味著把財產的處置權還給了每家農戶。農民有權以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種形式進行土地流轉。村集體不能再像過去那樣代農戶做主。確權后，每家的土地權屬很清晰，出租價格也是農民派代表直接和企業談。

成都市城鄉統籌綜合改革的核心就是四個字：還權賦能。首先是把農民的財產權利還給他們，而且是長期的財產權。“有恒產者有恒心”，農民有了恒產，就可以依靠自己的力量來解決自己的問題。

當農民有了財產權、社會治理權（2008年確權工作剛啟動時，瓦窯村一度矛盾重重，無法推進。幾十年來農村的土地、房屋經歷了無數變動，權屬混亂，難以理清。最后，農民自己想出了辦法，他們推舉出有威望、信得過的代表，成立了農民議事會，由代表入戶調查、實地測量、調解糾紛，最終解決了確權難題。）、社會保障權的時候，農民才具有了一個完整的人的權利，“農民”才能真正成為一種職業，而不是一種身份。其實，這些權利本來都是農民的。由于歷史的原因，農民的權利由具體的變成了抽象的。抽象的權利主體是無法行使自己權利的。實際上，我國進行的經濟體制改革和農村改革，就是要把原來扭曲的東西回歸到原來的正常狀態，讓規律發揮作用，這樣整個社會就會迸發出驚人的創造力。

還權于民是個雙贏的選擇

是什么促使地方政府尊重了農民的財產權和權利？我認為，原因是多方面的。目前，能夠看到的至少有以下幾個方面：

一是尊重農民的權利，實現社會民主、科學發展，已經成為我國改革開放、經濟社會進一步發展亟待有所突破的制度瓶頸。長期以來，在經濟領域調整政府與資本的關系方面，我國有了長足的進步。但在社會轉型和體制轉軌過程中，如何加快社會建設，縮小貧富差距，實現公平正義方面，進步較小。當改革進入深水區后，這種一快一慢的不協調狀況，很快成為我國矛盾的焦點。對于處于社會弱勢地位的農民來說，如何保護好他們的權利，激發他們的參與意識，使他們真正成為與其他社會成員地位平等的公民，顯然關系著我國改革開放的成敗。歷史發展規律告訴我們，要想在我國實現可持續發展，就必須在尊重農民權利的基礎上，民主執政、科學執政、依法執政。而農民的所有權利都是建立在土地產權基礎上的。目前，我國一些地方政府的制度創新，正是在這個關鍵點上，順應了時代的要求，滿足了農民的愿望。

二是地方官員在實踐中明白了尊重農民的財產權和權利是一個雙贏的結果。強大的政府權力，在我國始終是一柄雙刃劍。它可以集中力量辦大事，提高辦事效率，也可能超越邊界，管了它不該管的事，還可能由于缺乏監督，為政府官員留下貪污腐敗的空間。如果這種狀況長期下去，不僅政府將不堪重負，而且現代公民社會的發展也將遙遙無期。現在，我國城鄉統籌綜合改革試驗在農民的財產權和權利方面實現了突破，它破解了長期困擾我國的農民增收、農村公共服務、農民權利保護、農民參政議政、農村社區建設等一系列問題。政府在這個過程中密切了和農民的關系，實現了政府多年的施政目標，促進了城鄉統籌協調發展，縮小了城鄉差別和貧富差別。顯然，這是一個雙贏的結果。

三是隨著城市化進程和土地流轉，農民的權利意識已經逐步覺醒。我國社會發展必然要經歷一個長期的城市化過程。在此過程中，城市和農村都要經歷巨大的變遷。對于城市來說，大量農民進城成為新市民，面對權利的不平等，這些新市民會為自己爭取平等的權利。對于農村來說，土地流轉凸顯出土地作為農民財產和收入的重要性，也激發起農民組織起來，在與實力強大的公司談判和與政府的對話中，爭取自己的話語權。這些農民自發組織起來的農民議事會，在維護農民利益，搭建土地流轉平臺，參與土地流轉談判，解決農民內部糾紛等方面，都發揮著積極的作用?？梢韵胍姡@還只是農民組織的初級形式，隨著我國農村經濟的進一步發展，這種組織還會有更高級的形式，實現全鄉全縣的聯合。

農民對自己財產權利的維護，既不能建立在地方官員個人品質的基礎上，也不能建立在道德力量的基礎上。這種基礎是不牢固的，因為它可能會出現人走政息的情況，從而形成農民和地方政府的對峙局面，給當地的經濟發展和社會進步帶來負面影響。從目前來看，比較有效制約地方政府的手段，是賦予農民對縣鄉級地方官員的直接選舉權。在過渡期，通過擴大選拔地方官員的公開程度和參與程度，也能起到一定的作用。但是，希望在擴大基層選舉范圍和層次上，能有更大的突破。