金融創新的制度環境研究

[摘要]金融創新是在既定制度環境約束下進行的，產權制度、管制制度、法律制度等是最為重要的外在制度因素。考察我國金融創新的核心制度要素可以看出，仍然存在很多問題。推進我國金融創新必須要加強制度環境建設。

[關鍵詞]金融創新；制度環境；法律制度

[中圖分類號] F832.1［文獻標識碼］ Ａ [文章編號] 1673-0461（2011）10-0087-05

一、引 言

金融創新在金融發展中起著關鍵的作用（Miller，1986[1]；Merton，l992[2]），金融發展的歷史實質上就是金融不斷創新的歷史。在既定資源、要素的漸強約束下，人們通過金融領域的創新活動去影響、改變和選擇適當的制度安排或許成為未來新的經濟增長點，對金融創新的外在制度及其運行進行深入思考十分必要。

市場中的任何經濟行為都是在既定制度環境約束下進行的。金融創新也不例外。金融創新濫觴于所屬的制度環境，并在與現行制度的博弈中不斷成長。產權制度、監管制度、法律制度等是制約金融創新最為重要的外在制度因素。本文在綜述金融創新文獻的基礎上，考察了金融創新所依賴的制度環境，分析了影響和約束我國金融創新的制度因素，并觀察了我國金融創新的制度環境建設狀況，提出了有關建議。

二、金融創新概述

經濟學意義上的“創新”，是熊彼特在《經濟發展理論》（1912）一書中提出來的。按照熊彼特的定義，創新就是企業家把一種從來沒有過的生產要素和生產條件進行新的組合，從而建立一種新的生產函數。金融創新基本上是從熊彼特“創新”概念中衍生出來的。

金融創新在不同語境、角度和立場下的含義有很大差異，目前國內外尚無統一的解釋。普遍認為金融創新是對各種金融要素的新的組合。從創新的對象屬性來說，大致可分為主體、行為和行為客體的創新，即金融機構、金融業務和金融服務手段、金融產品三方面創新。從宏觀層面看，金融發展史上的每一次重大突破都可以視為金融創新，包括金融技術、金融市場、金融服務、金融企業組織和管理方式的創新等；從中觀層面來講，金融創新是指上世紀50年代末60年代初以后，金融機構特別是銀行中介功能的變化，可以分為技術創新、產品創新以及制度創新；從微觀層面來講，金融創新僅指金融工具的創新，如貨幣互換、利率互換、長期貸款的證券化等。

金融創新的動機可以歸納為三個方面，即效率提升動機、技術運用動機和規避監管動機。創新目的在于增強金融體系配置資源的能力和效率，通過節約資本的使用或放大杠桿效應以賺取更多的利潤，并實現風險的對沖、管理、緩釋和轉移。

在接下來的研究中，將取金融創新狹義的概念，而將制度創新、組織體系創新等內容作為金融創新的制度環境加以考察。

三、金融創新的制度環境分析

金融創新的制度環境是指金融創新所依賴的所有金融體系運行規則體系的統一體。

產權制度、法律制度、管制制度構成了金融創新最基礎、最主要的制度環境，也是金融創新最為重要的外在約束。

1. 產權制度

第三代金融理論認為，作為最基本的制度安排，產權制度在經濟增長中起著關鍵作用，同樣產權制度對一國的金融發展和創新也起著決定性的作用。尤其對于那些從計劃經濟過渡到市場經濟的轉軌國家來說，明晰或安全的產權是金融發展的充要條件。[3]從某種意義上來說，金融創新的本質是對交易主體財產權利和財產責任重新配置的行為，經濟主體擁有獨立的財產是金融創新活動的基本前提。如果市場主體不能真正擁有獨立的財產，就沒有財產處分權利，也就沒有資格進入市場同別人簽訂契約進行金融交易，并承擔風險和責任，從而就不可能產生真正的金融創新行為。

LLSV（2000）[4]的研究發現，政府擁有銀行的所有權在世界范圍內非常普遍。他們利用了92個國家的數據實證分析，進一步發現法律對股東權利的保護越差，政府在銀行中擁有的產權比重就越大。而政府在商業銀行中擁有的產權比重越大，則金融發展與創新的效率越差，經濟也就越落后。在一個經濟上實行高度集權的國家，由于金融活動中的當事人完全或大部分屬于國有，其對貨幣資金的需求通常只有較低的部分通過金融市場滿足，或只需要經由特定的金融格局來滿足，金融創新的動力就會相當匱乏。

2. 法律制度

法與金融學理論認為，金融的發展不僅需要明晰的產權安排，而且法律制度在金融發展和創新中同樣起著關鍵作用。作為金融創新外在制度環境核心之一的法律制度幾乎構成了一切與金融創新相關的制度環境的基礎，公司治理規則、會計審計規則、信息披露規則、支付結算體系等都是建立在法律基礎之上的。法律制度不僅確定了創新活動的產權基礎和權利主體，也劃定了創新的邊界。相對保守的法律制度很大程度上限制著金融創新的效率和空間，具有前瞻性的法律制度則對創新活動融入了更多的包容性和適應性。

3. 管制制度

管制制度對金融創新的影響，無論設定限制還是給予鼓勵，都是顯然和直接的。實踐中金融創新產品多以利率、匯率等價格變動為標的或參考，價格因素或者產品定價的自由度是影響金融創新的關鍵因素，因而以利率為核心的貨幣政策工具、匯率以及資本管制措施等對金融創新具有至關重要的影響。對利率、匯率、資本項目等要素的管制將對金融創新產品的定價和交易帶來障礙，只有在有序放松管制的條件下，才能真正推動金融創新的發展。

4. 市場基礎設施

金融創新基礎設施是指金融運行相關的硬件設施和規則體系，國際貨幣基金組織和世界銀行共同編寫的《金融部門評估手冊》中將其劃分為法律基礎設施、信息和治理基礎設施、系統流動性基礎設施。其中最為關鍵的當屬信用體系、公司治理、會計及信息披露標準以及支付清算體系等內容。近年來，信用中介的服務已涉及眾多的金融創新領域和產品，尤其在固定收益市場，信用評級機構的評級已成為投資者接受新型結構性產品必不可少的重要環節。會計準則和信息披露準則是金融市場的重要規則，是金融創新發展的重要基石，也是約束金融創新風險的重要制度環境。以支付交易系統為主的流動性基礎設施為金融創新搭建了重要的技術支持平臺，不斷完善的支付系統提高了金融創新的效率和安全性，交易控制系統中零散構件的發育或完善對于促進金融創新和防范風險具有重要意義。

三、當前我國金融創新核心制度要素的考察

我國金融創新真正起步于20世紀90年代的金融改革，經過多年的探索和發展，逐步進入了由制度創新和市場創新共同推動的全方位、多層次的發展時期。通過對相關制度的考察可以看出，我國在制度環境建設上取得了一定成績，還存在不少亟待解決的問題。

1. 產權制度[5]

20世紀90年代以來，四大國有商業銀行的市場份額不斷下降，但是從市場的集中率來看，不管從存款份額、貸款份額還是資產份額來看，它們仍基本占50％以上。如果再加上郵政儲蓄銀行、交通銀行等其他國有銀行，存款、貸款以及資產總額比重將在70%以上（詳見表1）。

顯然，從產權結構講，目前我國的金融市場仍然處于一種壟斷狀態。作為競爭性市場的對立面，壟斷被主流經濟學認為是低效率的。即使是由于規模經濟原因所導致的壟斷，由于產品定價高于邊際成本，其社會福利結果也是偏離帕累托最優的。擁有優勢的國有銀行在競爭中往往有一種限制競爭的天然傾向，力求避免競爭帶來的壓力和風險，為維持壟斷地位必然要投入成本參與帶來利差收入較大的傳統業務的競爭，而在創新方面投入不足。近年來的存款大戰就說明了這一點。因此，在當前的金融產權制度下，形成的是金融業寡頭壟斷的市場結構，不僅帶來金融創新真正市場主體的缺位，而且帶來金融創新激勵的不足和效率的低下。

2. 法律制度

一是基本金融法律制度方面。2003年以來，《人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《證券法》、《公司法》、《物權法》等法律的修改和制定，為金融創新提供了較好的法制環境。二是司法解釋方面。2000年以來，最高人民法院先后出臺了《最高人民法院關于嚴禁隨意止付信用證項下款項的通知》、《最高人民法院關于審理出口退稅托管賬戶質押貸款案件有關問題的規定》等等。這些規定在很大程度上影響著金融創新的進程。如2005年起實施的《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》，其有關抵押房產的新司法解釋放大了銀行業的房貸經營風險，必將對以銀行信貸為中心的創新產生沖擊。三是行政法規、部門規章方面。近年來，《外匯管理條例》、《信貸資產證券化試點管理辦法》、《中國人民銀行信用評級管理指導意見》、《汽車金融公司管理辦法》、《合格境內機構投資者境外證券投資管理試行辦法》、《保險資金境外投資管理暫行辦法》等等一系列規定的出臺，極大地影響了金融創新的進程。

總體看來，當前我國金融創新的法律制度環境已經取得較大發展，但仍相對薄弱，轉型時期許多法律制度不完善成為制約創新深化的重要因素。

第一，立法存在的普遍問題是原則性過強，往往需要司法解釋以及行政部門出臺實施細則，客觀上使得行政部門的權力過于集中，不利于培育市場主體的自主創新精神。部分政策法律執行的區域差異性較大，如房地產銷售備案、抵押登記等配套制度，使一些創新產品的推廣受到限制。

第二，重要法律制度缺位，現有部門立法層次低，不成體系且相對滯后。目前我國尚未有針對金融創新的法律出臺，缺乏統領整個金融創新的立法。“一行三會”即中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會的部門規章和規范性文件層次較低，且往往只針對某一方面，難成體系甚至存在沖突；許多規定都是在金融創新推向市場后，作為對既成事實的確認和規范而出臺，滯后性明顯，前瞻性不足。對創新產品的知識產權保護缺乏制度支持，導致同質化競爭嚴重，開發機構投入大量人力、物力研發新產品，但往往推出不久便被其它機構復制，爾后帶來惡性的價格競爭，新產品的盈利周期大大縮短，嚴重制約了金融機構創新能力，不利于開展差異化競爭和培育具有持續生命力的產品。

第三，法律制度執行不到位問題對金融創新產生較大沖擊。由于地方保護主義、司法體制等原因導致包括金融創新引發糾紛在內的金融案件生效判決得不到有效執行，嚴重束縛了金融創新的發展。

3. 管制制度

管制制度主要包括以貨幣政策制定和執行為核心的管制體系和對金融機構和金融市場進行監管的金融監管體系兩個方面。20世紀90年代以來，證監會、保監會和銀監會的分設，使得中央銀行得以集中力量于貨幣政策的制定、執行，其主導的利率市場化和匯率形成機制改革對金融創新影響深遠。利率市場化是央行近年來政策調整的重要內容，允許存貸款利率浮動，推出Shibor使這一進程顯著加快，以及差別性貨幣政策、基準利率體系的逐步形成對于貨幣市場、債券市場、外匯市場等領域產品定價機制的完善具有重要意義。匯率形成機制對遠期外匯買賣、進口保值等金融創新產品的影響是非常明顯的。引入OTC交易制度，增加非銀行金融企業等交易主體以及推出遠期交易等品種行為，對于培育衍生品市場、推動銀行間外匯市場發展具有重要意義。銀監會則出臺了《商業銀行金融創新指引》等一系列規范銀行業創新活動的監管制度。保監會逐步實現由傳統產品事前備案、新型產品事前審批的監管格局向傳統產品事后備案、新型產品事前審批的監管格局的轉變，鼓勵保險公司進行產品、銷售和服務創新。證監會出臺了推進證券業創新活動的一系列制度和辦法，大力推動金融產品的創新。

在看到成績的同時，我們也發現現行的分業經營、分業監管模式主導下的管制制度制約著金融創新發展。

首先，“內外有別”的分業經營不利于我國金融業提高競爭力。僅就銀行業來看，中資銀行與外資銀行、合資銀行在業務范圍上是不一致的，后兩者的經營范圍比前者要大，如提供資信調查和咨詢服務、買賣股票以外的外幣有價證券等。其次，分業監管可能阻礙新業務的推出和造成監管真空。在分業監管體制下，推出一項具有跨行業交叉特點的創新業務和產品，通常需要經過多重行政審批或多個監管機構的長時間協調，增加了金融創新在人力、財力、行政和時間等方面的成本。各監管機構之間的合作監管難度較大，很難做到信息充分交流，而金融機構則可利用金融創新進行業務轉移從而逃避監管。再次，分業經營阻礙了金融要素跨行業流動以實現優化配置，縮小了創新范圍，同時也不利于金融機構通過金融創新分散風險、多渠道獲利。

4. 市場基礎準則設施方面

（1）信用體系的完善。隨著全國統一的企業和個人征信系統功能不斷完善，征信系統在信用風險管理、信用產品開發等方面的基礎性作用日益凸顯。債券市場和信貸市場已啟動了信用評級試點，在短期融資券發行等方面已引入了信用評級制度，豐富了金融產品設計要素。

（2）新會計準則的實施。2007年起，我國開始實施旨在與國際財務報告準則趨同的新的會計準則體系。在新會計準則中，金融工具系列準則主要包括CAS22《金融工具確認與計量》、CAS23《金融資產轉移》、CAS24《套期保值》、CAS37《金融工具列報》，新會計準則的引入，使得包括債券市場在內的多類金融產品創新出現積極變化，市場收益曲線趨于完善，產品的估值定價、交易設計日益與國際接軌，對于證券化產品和衍生品市場發展意義重大。

（3）現代支付結算體系建設。經過近幾年的快速發展，我國支付體系已形成了以中國人民銀行現代化支付體系為核心，銀行業金融機構行內支付體系為基礎，票據支付體系、銀行卡支付體系、金融市場各內部系統等為組成部分的支付網絡體系。央行相繼完成大額支付系統、小額支付系統、全國支票影像交換系統、支付管理信息系統的建設，構成了我國現代化支付體系的主體和金融基礎設施的核心系統。《電子支付指引》認可電子支付指令具有與紙質支付工具同等法律效力，為基于卡基支付工具的網上銀行等業務發展提供了保障。現代化支付系統的建立，能夠提供多方的清算服務和支付需求，信息傳遞效率提高，極大的促進了金融創新的發展。

從總體上看，我國關于金融創新的市場基礎設施建設還處于起步階段。一個很重要的表現是信用制度的發展不健全。由于信用體系不完善，造成部分信貸創新產品門檻設置過高，在產品創新中普遍強調抵押擔保要件的齊全性，使得純信用類貸款產品開發力度不足。支付系統建設雖進步神速，但與發達國家先進的結算系統相比仍然相去甚遠。新會計準則仍然走與國際財務報告準則的接軌的道路上。

四、推進金融創新的政策建議

前文已述，制度環境是決定金融創新和發展的重要因素，但是我國金融創新的內容、機制和制度環境的特殊性與成熟市場經濟體相比有很大不同。金融領域的改革長期滯后于整體改革進程，迄今為止許多關鍵領域的創新仍處于初步階段。結合以上的分析及現實情況，我們認為今后尤需加快制度環境建設，為金融創新打造良好的金融生態環境。

1. 完善金融法制建設

外部制度環境的問題歸根結底都是法制的問題，因此要重視法律在制度環境建設中的基礎地位，強化金融創新的基礎法律支撐，將市場主體的趨利沖動科學合理地引導到法制化的軌道上。應建立和完善有利于金融創新的基本法律制度和稅收制度，更加清晰地界定金融創新活動中的物權、債權等基礎法律關系。可以考慮制定《金融創新促進法》，將金融創新正式納入法律調整范圍，從國家層面為金融市場主體從事金融創新活動制定原則與規則，激發金融行業創新活動的積極性。加大金融產品創新的知識產權保護力度，對首創性的金融產品在市場準入、營銷宣傳等方面進行規范化管理，為創新產品開發機構設置一定的保護期提升金融機構持續創新的能力。積極推進以法治為核心的信用制度創新，加快以征信管理條例為中心的立法進程，形成有法可依、依法規范的征信市場，建立有效的失信懲罰機制，提高失信者成本。此外，還必須極大地提高現行法律的執行實效，著力解決生效判決的執行難問題。

2. 進一步推進金融產權制度改革

近年來我國國有商業銀行相繼完成股份制改革，但仍存在著因“產權不清”①的國有股占絕大比重而導致的公司治理結構不健全、融資結構失調等問題。大量的實證研究結果也表明，在以國有商業銀行為主導的金融系統中，不僅不利于硬化對國有企業的市場約束[6]，而且也不利于實現資本的合理流動及有效配置[7]，從而會嚴重地影響金融的健康發展及創新水平的不斷提高。保險和證券領域也基本如此。國家對金融的實際控制導致金融機構自身的效用函數被國家的效用函數所淹沒，金融機構自我主體意識喪失。因此，只有徹底地進行金融產權改革，推動產權主體多元化，促進產權結構合理化以提高產權效率，以使金融機構形成真正的公司治理結構，改變壟斷的金融市場態勢，才能為金融創新奠定良好的產權制度基礎。[8]另一方面，放寬金融市場準入，鼓勵各種所有制因素進入市場，激勵有著更大創新能力和經營靈活的股份制、外商獨資、合資類等金融機構參與市場競爭，提高我國金融業整體創新能力。

3. 積極推進金融市場化步伐

在金融創新機制逐漸變化、復雜程度逐漸加深的情況下，要借鑒國際金融監管的先進經驗，深入探究金融創新與金融監管互動作用機制，在堅持審慎管理的前提下，為金融業務創新提供有利的政策環境和條件。政府對金融的管制雖然在一定時期有利于金融的穩定與發展，但隨著開放程度的提高，嚴厲的金融管制顯然不符合經濟市場化和經濟全球化的要求。因此，應漸次放松金融管制，穩步推進利率市場化、匯率市場化等相關金融領域改革，減少和規范行政審批，在條件成熟時放松金融機構業務經營的界限，逐步轉變分業經營、分業監管的體制，增加金融機構業務創新的空間。整合“一行三會”的監管職能，探索建立職能有機統一的大部門體制。建立監管、行業自律與自我監管相結合的多層次市場監管體系。

4. 加強市場基礎設施建設

當前我國金融創新在資產證券化、金融衍生產品、信托類產品以及公司債券等領域較為活躍，應重點圍繞這些產品和市場發展，完善信息披露、信用評級、基準利率和收益曲線等基礎市場設施建設。統一征信的關鍵技術和業務標準，加速整合社會信用信息，加強對各類信用中介機構的監管。加快與金融創新相關的具體會計準則的規范，提高準則的可操作性，強化會計制度執行的約束和監督機制，提高中介服務機構的獨立性和公信力，規范有關財務和業務數據的歸集、反映、核算、統計和分析披露制度，對金融創新的管理、操作和風險控制進行有效評價。

5. 強化公司治理，進一步完善和提升微觀主體的創新能力

金融機構是金融創新的主體，金融創新的進展和水平取決于金融機構的內在動力和管理能力。要建立鼓勵金融機構自主創新的激勵機制，尊重金融機構創新精神，培育市場的自我理性成長，充分發揮金融機構在創新中的主體作用和創新活力。因此，應大力改善金融企業的公司治理機制的建設，通過深化改革建立“四自”的微觀主體。大力改善外部治理環境，完善信息披露制度，提高金融機構的透明度，提高社會監督的積極性，強化廣大利益相關者對公司治理的監督和約束作用。大力發展投資銀行、對沖基金和金融控股公司等新型金融組織，提高各類新興中介公司治理標準，形成多種所有制和多種經營形式的金融機構體系。

[注釋]

① 這里是指在國有獨資商業銀行基礎上進行股份制改革而形成的股份制商業銀行中的國有股權實際上仍然缺乏真正擁有所有權及剩余索取權的“所有者”。

[參考文獻]

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[8] 劉 越. 制度建設與金融創新[J]. 新疆社會科學，2009（4）：14-21.

Research on the Institution Environment in Financial Innovation

Ma Yunquan 1，2

（1. The Center For Economic Research of Shandong University， Jinan 250100，China；

2. The Jinan Branch of the People' Bank ofChina，Jinan 250021，China）

Abstract：This paper emphasizes that financial innovation is carried out under the restriction of the set institution environment， and property right， regulatory system and law system are the important external institution factors. The investigation indicates that there exist lots of problems in China's institution core elements of financial innovation， thus strengthening the construction of institution environment is essential for promoting China's financial innovation.

Key words：financial innovation；institution environment；law system

（責任編輯：張丹郁）