社會管理創新應遵循法治原則

[摘要]現代社會是法治社會，社會建設與管理創新應當遵循法治原則，在法治軌道上進行。法治原則的要義是：依法治理國家，法律面前人人平等，反對任何組織和個人享有法外特權。按法治原則進行社會建設與管理創新，應當注重三個方面：一是推進行政體制改革，構建法治政府、服務型政府；二是切實保障公民權利，培育社會組織，構建公民社會；三是加快社會法律體系建設。

從黨的十七大制定政治、經濟、社會、文化、生態五大建設綱領，到十七屆五中全會《關于制定“十二五”規劃的建議》將社會建設作為主要目標，再到胡錦濤同志今年初關于社會管理創新的重要講話，黨和國家已將社會建設擺到了極其重要的戰略地位。現代社會是法治社會，社會建設與管理創新應當遵循法治原則，在法治軌道上進行。

法治原則也稱“依法治國”，相對于“人治原則”。其內容是：依法治理國家，法律面前人人平等，反對任何組織和個人享有法外特權。該原則主張法律必須由立法機關制定、修改、廢止；行政機關必須依法行使職權；國家的活動由法律加以規定，并受法律制約；保障個人權利，特別是生命、財產、平等和自由權利。1999年3月15日，全國人大九屆二次會議通過的《憲法修正案》確立了法治原則“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”。社會建設和社會管理是同家建設和國家管理的重要領域，當然不能脫離法治原則。

一、推進行政體制改革，構建法治政府、服務型政府

法治政府是指崇尚法律并對法律負責，按照法治原則運行的政府。在我國，法治的原則是：有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。最基本的特征就是把自身的權力自覺地限制在法律范圍內，嚴格依法辦事，防止權力被濫用。法治政府應當是有限政府、有效政府、誠信政府、責任政府和服務型政府。

首先，必須轉變思想觀念。要使全體公務員特別是各級領導干部，由官本位思想變為民本位觀念，由做官當老爺思想變為“人民公仆”、人民勤務員的觀念，由只對上級負責變為對選民、對人民負責的觀念，由按長官意志辦事變為依法行政的觀念。惟其如此，才能根除政府在社會管理中的“越位”、“錯位”、“缺位”等問題，才能根治行政管理中有法不依、執法不嚴、違法不究、不作為、亂作為、“運動式”執法等亂象。

其次，必須轉變政府職能。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟的干預。應當由市場調節的交給市場去調節。政府必須盡早從招商引資、大拆大建、政績工程等經濟活動中擺脫出來，干好自己的本質工作——向公眾提供公共產品和公共服務，將主要精力用于改善和保障民生。

第三，必須完善行政法制。一是制定《公職人員編制法》，依法遏制公共機構和公職人員不斷膨脹。二是盡快出臺《行政程序法》，為構建法治型政府提供程序保障。三是修改、完善《財政預算法》，實行明細、具體的預算編制，時間充分、程序嚴格的人大審批制度。四是早日出臺《政務公開法》，保障公民的知情權，使公共權力在陽光下運行。五是盡早制定《公職人員財產申報法》，實行防止利益沖突原則，減少和防止貪污腐敗。六是早日出臺《新聞法》，確立公共利益至上原則、監督無禁區原則、限制公眾人物相關權利原則。保障新聞批評自由。七是立法規范公職人員職務消費。

二、切實保障公民權利，培育社會組織，構建公民社會

首先，依法保護公民權利。第一，盡快出臺《權利保障法》，明確各級政府保護公民權利自由的法定職責。第二，應當制定《平等法》，真正實行官民平等，革除一切法外特權。第三，早日出臺《結社法》，依法保障公民的結社自由權。第四，在憲法中恢復遷徙自由和罷工自由，恢復這兩項公民權利有利于保護弱勢群體。第五，在憲法中增設創制權，以便具體體現人民當家作主，滿足底層群眾、弱勢群體的立法要求。例如，雖然每年都因酷暑造成一線工人傷亡，然而呼吁了幾十年的防暑立法卻無人回應。第六，在憲法中明確規定公民的知情權，以此對抗某些行政機關的暗箱操作行為。第七，在憲法中明確規定公民的隱私權，以便防止和減少現實生活中司空見慣的侵犯公民隱私的現象。第八，通過修訂、完善包括訴訟、仲裁、調節在內的程序法，刪除受理案件的各種限制條款，改變平民百姓投訴無門、有冤無處伸的狀況。

其次，正確認識和對待社會組織和公民社會。社會組織是人們為執行某種社會職能、完成特定的目標而建立的共同活動的群體。其要素為：有一定數量的成員、有共同的目標、有組織章程、有組織領導、有物質基礎。社會組織是人類社會的必然產物，它伴隨著社會的進步而不斷發展。因此，社會組織的發育狀況(數量和質量)是衡量一個國家社會化水平的主要標志。發達國家每萬人擁有社會組織的數量一般超過50個，發展中國家一般超過10個，而我國目前僅為2.7個。公民社會是指以個人能夠充分自治為基礎，可以自主地參與依法成立的各種非政府組織，自覺自愿地追求公共利益的社會生活領域。以社會組織為載體的公民社會是聯系政府與群眾的橋梁和紐帶，在社會公益、扶貧濟困、維護正義、保護環境、調解糾紛、化解矛盾等方面發揮著不可替代的作用。社會組織的作用發揮得如何是衡量一個國家公民社會發育程度和現代文明程度的重要標志。因此，我國應當重視和推進社會建設，大力培育公民社會。

第三，深化社會組織管理改革。筆者建議：第一，根據憲法關于公民結社自由的規定，對社會組織實行開放式管理，實行“統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管”的管理體制，建立依法規范、獎優罰劣、引入第三方評估、優勝劣汰的良性運行機制。第二，在登記注冊方面，應針對不同類型的社會組織寬嚴有別。比如，對民間志愿者組織與對公募基金型的慈善機構的審批程序，應當區別對待。第三，改變某些行業協會只收費、不服務的“二政府”形象，學習借鑒日本行業協會的經驗，維護好本國的經濟利益。徹底改變我國出口稀土、進口鐵礦石價格均由外國人說了算的不正常的被動局面。第四，對工會、青(學)聯、婦聯等人民團體，應當進行去行政化、去官僚化的改革，使其恢復群眾組織的本來面目。各級工、青、婦組織的負責人應當由其各自的成員民主選舉產生，成為他們利益的忠實代表。

三、加快社會法律體系建設

我們強調在法治軌道上進行社會建設與管理創新，除了遵循《憲法》和相關程序法外，主要是遵循社會法律規范。所謂社會法是指國家為保障社會利益，通過加強對社會生活干預而產生的一類立法；它側重于維護弱勢群體的合法權益，是兼具公法和私法特點的新型法律。

一方面，修訂、完善現有社會立法。改革開放以來，全國人大制訂了一系列規范社會關系的法律，如《工會法》、《勞動法》、《勞動合同法》、《安全生產法》、《職業病防治法》、《社會保險法》、《婦女權益保障法》、《未成年人保護法》、《老年人權益保障法》、《環境保護法》等等。然而，經過實踐檢驗，不少法條、甚至有的整部法律需要修改、補充、完善。例如《環境保護法》，其主要缺陷：一是在政策定位上發展經濟優先于環境保護；二是在職責定位上落在環保部門而未落在各級政府身上；三是公民缺乏環境權；四是缺乏公益訴訟制度。由于這些缺陷，企業排污肆無忌憚，相關法律形同虛設。又如《職業病防治法》，南于立法和執法方面的問題，一線勞動者職業病蔓延的趨勢并未得到遏制，甚至出現農民工為了證明自己患矽肺病，竟然得開胸驗肺的天下奇聞!諸如此類，不一而足。

另一方面，抓緊制訂新的社會法。目前，我同的社會立法尚有一些空白，如《工資法》、《集體勞動關系法》、《社會救助法》、《社會福利法》等等，需要盡快出臺。以《工資法》為例，工資法是規范和保障勞動者收入、調節國民收入分配的重要法律制度，它包括工資宏觀調控制度、最低工資保障制度、工資基金管理制度、工資支付制度、工資的法律保障和監督制度等。我國存在的工資增長低于經濟增長、勞動所得在初次分配中比例下降、同工不同酬、一線工人與高管收入懸殊、不同行業工資差距過大、拖欠工資問題等等，無不與《工資法》的缺位有關。又如，貧困家庭的子女因交不起學費而輟學，有的患者因交不起高昂的醫藥費而在家等死，均與《社會救助法》缺位有關。

責任編輯：郭漸翔