水利產業化:重在轉變發展方式

朱敏：我沒專門研究過水利史，但是否可以認為，古代地方政府治水的積極性要比現在高？有無可資借鑒的地方？

程曉陶：在古代中國，地方政府是自己管自己的水利，除了大江大河干流的堤防，還有大運河的漕運等之外，沒有說水利都是中央政府的事情。發生水災和旱災，受損的就是本地的老百姓。一些有作為的官員要造福一方，包括當地的紳士為了保護家園，發展生產，也要出面來組織防洪抗旱，史書上會將這些記載成功德無量的事情。這些地方官員和紳士依賴不上中央政府，主要還是要靠自己。

朱敏：中國現行的水利治理制度是從什么時候開始的？

程曉陶：我們國家也是實施分級管理，有七大流域機構，每個省都有水利廳，各省里的河流治理歷來就是由各省來做，勞動力是以農民投工投勞為主的，如果修建水庫和大型灌區等水利工程，地方政府也出一些錢，包括日常的維護經費。但從2002年開始，農民的投工投勞逐步取消了，地方政府又說沒有錢，所以現在靠國家來投入了。

朱敏：以前農民出義務工，可能積極性反而更高，因為水利涉及到他們的切身利益。

程曉陶：是這樣。過去講“水利是農業的命脈”，要擺脫水旱頻仍的困擾，就必須大干水利的理念是深入人心的。我當年做知青下鄉的時候就參加過春修冬修，給堤防加土、給渠道清淤，還參加過天門縣挖中支河會戰，60米寬河面，40米寬河底的一條大河，全靠農民一擔擔挑出來的。那時干水利很艱苦，自帶工具、口糧，也沒有工錢，可農民并沒有什么怨言，因為保護的是自己的家園，灌溉的是自己的糧田。大家感念新社會的好處，是說靠了共產黨，靠了政府，分散的農民才能組織起來，才有了這些能抗御水旱災害的水利工程。現在有些事情比較怪了。前兩年，黃河因“華西秋雨”發洪水，灘區的一處生產堤垮了，部隊去搶險，需要到農民的地里取土加固堤防，農民不同意，需要交錢。農民就認為搶險救災不是他們的責任，而是政府的責任了。

如今經濟社會發展形勢變了，傳統的一些模式難以持續下去，需要有個與時俱進的制度設計，形成良性的互動關系，即使慢一點、時間長一點都不怕，會一步步往好的方向走。如果互動機制是惡性的，投入越大，得到的結果有可能越壞。

朱敏：已經不是錢的問題了，而是制度層面的問題？

程曉陶：現在地方的錢收到中央，地方再以項目的方式把錢從中央拿回去，這里面本身就多了很多環節，國家的錢的管理又不可能那么靈活，效率也不高，可能一年的錢到了年末才發下去，又必須在一兩個月內花出去，而這一年大部分時間又沒錢。所以，地方政府也為難。

朱敏：您所說的類似情況，實際上在其他領域也同樣存在，這與我們的大財政體制也不無關聯。對此您有沒有一些改革良策？

程曉陶：要把這事做好，還真需要頂層設計。這不是哪個領導和哪個部門的問題，是制度本身有這個缺陷。這是歷史原因形成的，在經濟社會快速發展的形勢下暴露出了不適應性。新的問題需要新的理念和制度來解決，不能指望再延續傳統的模式。

為了追求利益最大化，地方政府想盡辦法使自己管轄的河流能納入中央計劃，擠破腦袋，連縣長都要“跑部錢進”，這樣把社會風氣都搞壞了。

朱敏：經濟放權確實很重要，人都是趨利避害的，關鍵看有沒有好的方案來解決這個問題。

程曉陶：我原來提過一個設想，不會傷害任何人的利益。中央財政把從地方收起來的錢，設立一個水利基金，并制定一項災害風險評估制度，這個錢還是中央的錢，由中央說了算，但錢的使用權利在地方，且地方政府無需為此交更多的錢。今后每年中央政府對地方的洪水風險進行等級評估，如果地方為了多要錢而多報災，則風險等級就會提高，此后，每年需要向中央政府多交錢，多交錢的好處是多得錢，類似保險機制，這樣就變成了一次多要，還是每年多交。如果將災害風險評估降下來的話，今后交的錢就可以逐年減少了，留在口袋里的錢就多了。這樣，地方政府才有積極性把防洪工程修好，修好以后才可以少交錢，形成雙向制約了。而現在是不要白不要，一次性撥款，受災越重，拿的錢越多，起不到鼓勵地方把防洪工程修好的作用。當然，這只是個思路，實際沒有我說的這么簡單，需要相關專家一起來評估論證，使其更加科學、嚴謹和具有可操作性。

日本的河流分級管理制度就是非常嚴格的。在最初的時候，基礎設施建設全部都是國有事業，以后交通、鐵路、電力、供水私有化了，可防洪、排澇到現在仍然是國有的，只能由政府來承擔責任。但是它的河流明確分為國家管理的一級河流，都道府縣管理的二級河流，以及市鎮村管理的中小河流，誰負責的河流誰負責投入。而中國與日本又不同，地域遼闊，政府機構層級較多，這就需要各級政府都要承擔責任，充分發揮其積極性，將水利工作做好。

朱敏：別的領域產業化都做得比較好，水利產業化進程如何？

程曉陶：水利有產業化，比如日本的供水就產業化了，排污也產業化了，因為系統的建設可以按照市場機制通過收費來解決。

現在一下雨就說某某城市看海，那說明城市的排澇系統不行。過去，一個城市就一套排水系統，現在需要雨污分流，成兩套系統了。家里的污水進了排污管了，這要交排污費。雨水管道不能向老天爺收費去，只能由政府投資來建。

朱敏：今年的干旱除了您說的氣候影響降雨量少了，是否也與生態環境的破壞等人為因素有關？

程曉陶：當然有關系。這些年，中國一直在大力發展經濟，先是沿海地區，再是西部大開發，后是中部崛起。中西部地區都在招商引資，沿海地區許多重污染高耗水的企業搬遷到了中西部。這就導致工業和農業爭水，城鎮和鄉村爭水，排放的污水又造成河流污染，于是加劇了原本緊張的水資源短缺，加重了對生態環境的破壞。今后一二十年里，在中西部地區，這個矛盾比過去要大得多。所以現在水安全保障更難，水利治理壓力更大，這都意味著要有更多的投入，更高的管理水平，需要大力轉變經濟發展方式。

朱敏：干旱缺水直接影響到農業發展、糧食安全和城鄉飲水，同時還加劇國內通脹，對經濟和社會發展沖擊很大，那么如何從根本上解決旱災呢？

程曉陶：國際上統計，干旱呈擴大趨勢，向年降雨量超過1000毫米的范圍蔓延。對農業發展、糧食安全和城鄉飲水的影響都是挺大的。要解決這個問題，不能簡單延續傳統的思路——開源，原來沒有用到的水并不是沒有益處，它實際在維系整個生態系統。現在要做好水循環利用這篇大文章，提高水資源利用率，用同樣的水創造更大的價值，所以，經濟發展模式要調整。

朱敏：一到汛期，全國許多城市內澇不斷，甚至水災造成城市功能癱瘓，經濟損失巨大。您認為在城市化進程中，如何破解這一矛盾？

程曉陶：城市的內澇只能是政府的責任，因為排的是雨水。今年許多城市都在看海，一說就是西方的地下排水系統都能走汽車，咱們國家就沒有。中國城市的發展速度非常快，人口城市化率從20%上升到40%只花了22年，而英國花了120年，法國花了100年，它們是一個逐步的過程，我們是一個突飛猛進的過程。在這個過程中，城市的管理者要面臨大量的問題，過去30年，4億農民從農村轉到城市了，各種民生問題錯綜復雜，需要優先解決。而防汛只是汛期時做，不一定每年都有大雨，所以不易受到足夠的重視。等城市發展起來，一下雨就淹，問題就突出了。這個時候補課是很難的。排水系統的改造要比修路難得多，但我們的許多城市還在擴張的過程中。對于新的開發區，政府一定要先建好骨干排水管網，以后各個小區、企業和單位的排水系統只要與骨干管網連起來，雨水就有出路。對于已建的老城區，沒有形成雨污分流系統的需要及早補課，而老城區中大幅度提高排水系統標準的難度很大，也可以考慮發展面上的雨水蓄留和滲透工程，變集中為分散，各單位各自為戰，打人民戰爭。這樣還能更好發揮雨洪資源的經濟效益與環境效益。