建立促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政體制的建議

摘要：如何積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是我國(guó)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。我國(guó)地方政府缺少與職責(zé)相匹配的財(cái)政能力，是引起我國(guó)基本公共服務(wù)非均等化的主要原因。現(xiàn)行的財(cái)政體制對(duì)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化產(chǎn)生了制約，需要對(duì)其進(jìn)行改革，從而為公共服務(wù)的均等化提供供給機(jī)制和經(jīng)費(fèi)保障。這種改革的實(shí)質(zhì)，是按照公共服務(wù)均等化的要求，在各級(jí)政府間重新劃分承擔(dān)公共服務(wù)的職責(zé)，并依此重新劃分財(cái)政收入與支出的權(quán)利。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)均等化；改革財(cái)政體制；轉(zhuǎn)移支付體制；地方稅權(quán)

中圖分類號(hào)：F121.29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：１６７３－２９１Ｘ（２０11）08－０083－02

黨的十六屆六中全會(huì)將“基本公共服務(wù)體系更加完備，政府管理和服務(wù)水平有較大提高”列為2020年構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)和主要任務(wù)之一，首次提出逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。黨的十七大報(bào)告指出，要“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)”，“完善省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力”。最新出臺(tái)的十二五規(guī)劃也提出，“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。”這一切充分說(shuō)明，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的重要目標(biāo)。

我國(guó)幅員遼闊，城鄉(xiāng)之間二元結(jié)構(gòu)明顯，區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，這些問(wèn)題導(dǎo)致了各地區(qū)財(cái)政收支水平的巨大差異以及基本公共服務(wù)供給的不均衡。政府是提供公共服務(wù)的主體，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化需要相應(yīng)的財(cái)力支持。現(xiàn)行的財(cái)政體制對(duì)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化產(chǎn)生了制約，需要對(duì)其進(jìn)行改革，從而為公共服務(wù)的均等化提供供給機(jī)制和經(jīng)費(fèi)保障。這種改革的實(shí)質(zhì)是按照公共服務(wù)均等化的要求，在各級(jí)政府間重新劃分承擔(dān)公共服務(wù)的職責(zé)，并依此重新劃分財(cái)政收入與支出的權(quán)利。

一、基本公共服務(wù)均等化的含義

通常我們所說(shuō)的基本公共服務(wù)即是“保障個(gè)人基本生活和發(fā)展權(quán)利所不可或缺的公共服務(wù)”。而基本公共服務(wù)的均等化意為全體國(guó)民在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域都應(yīng)該享有同樣的權(quán)利。關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的問(wèn)題，我國(guó)的學(xué)術(shù)界進(jìn)行了一系列研究和探索。常修澤（2007）[1]認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵，一是全體公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)應(yīng)該均等；二是全體公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該大體相等。國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組（2008）認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)階段的全國(guó)性基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)“使每個(gè)公民不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)地能夠有機(jī)會(huì)接近法定基本公共服務(wù)項(xiàng)目的過(guò)程”[2]。趙云旗、申學(xué)輝等人（2010）認(rèn)為，均等化的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)具有階段性和變動(dòng)性，并在變動(dòng)中不斷得到提高[3]。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平并總結(jié)學(xué)術(shù)界的研究成果，界定現(xiàn)階段我國(guó)的基本公共服務(wù)的范圍主要包括：醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、社會(huì)保障和就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。

二、制約均等化的財(cái)政因素

1．基層政府承擔(dān)了眾多職責(zé)，財(cái)政能力不足

目前，我國(guó)各級(jí)政府普遍存在著事權(quán)不清的問(wèn)題，基層政府承擔(dān)了主要的基本公共服務(wù)責(zé)任，而缺乏對(duì)應(yīng)的財(cái)政制度保障和財(cái)力支持。例如，絕大多數(shù)農(nóng)村公共服務(wù)由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府提供，包括經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)等等，但與廣泛的事權(quán)相對(duì)應(yīng)的卻是嚴(yán)重不對(duì)等的財(cái)權(quán)。在多數(shù)國(guó)家，基本公共服務(wù)的費(fèi)用大多由中央和省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)；而在中國(guó)，地方政府承擔(dān)了主要的財(cái)政支出責(zé)任。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年我國(guó)財(cái)政支出中一般公共服務(wù)的支出額是9 164.21億元，其中中央財(cái)政支出額為15 255.79億元，占總支出比重的19.99%，而地方政府財(cái)政支出為61 044.14億元，占總支出的80.01%。尤其是與人民生活息息相關(guān)的教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生三個(gè)項(xiàng)目，中央政府支出僅占總支出的5.44%、5.97%、1.59%，地方政府支出均在94%以上。在地方省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)政府承擔(dān)公共服務(wù)費(fèi)用支出方面，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府支出占主要地位。以我國(guó)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)情況為例：省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)11%，縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)9%左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)78%，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)甚至不足2%[5]。

雖然基層政府承擔(dān)了主要的基本公共服務(wù)職責(zé)，但并沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)政收入保障這部分支出。從稅收收入來(lái)看，地方政府稅收管理權(quán)限不足，不具有地方稅立法權(quán)，主要依靠共享稅收入，（包括增值稅25%部分，納入共享范圍的企業(yè)所得稅40%部分，個(gè)人所得稅40%部分，證券交易印花稅3%部分），無(wú)論是從稅收比例還是數(shù)額上來(lái)看，地方稅收收入都是有限的，再加上不斷增大的支出壓力決定了地方政府要通過(guò)非稅收方式追求其他收入。2009年，我國(guó)地方財(cái)政收入32 602.59億元，非稅收收入（包括專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入和其他收入）6 445.15億元，占全部財(cái)政收入的19.77%。

2．轉(zhuǎn)移支付制度效果有限

在我國(guó)的財(cái)政制度設(shè)計(jì)中，轉(zhuǎn)移支付制度的目的主要是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)均等化，但在目前這一制度作用效果有限。通常認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度主要有三種形式：稅收返還和體制性補(bǔ)助、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。（1）稅收返還和體制性補(bǔ)助不具有均等化功能。稅收返還規(guī)模與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相關(guān)，越發(fā)達(dá)的地區(qū)獲得的稅收返還比例越大。例如，我國(guó)東部沿海地區(qū)在全部稅收返還中所占比重超過(guò)了50%。（2）財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付有助于平衡地區(qū)間財(cái)力差距。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付主要目的是例彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，均衡地區(qū)間財(cái)力差距，主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金等等，其中一般性轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)均等化效果最為顯著。1995—2007年數(shù)據(jù)顯示，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占全部財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例由14.8%上升到38.08%，呈現(xiàn)逐步增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的重視；而其中一般轉(zhuǎn)移支付所占比重由0.1%上升至13.8%，雖然有了明顯的增長(zhǎng)，但所占比例仍然較小，減弱了轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)均等化的效果。（3）專項(xiàng)移支付部分的均等化作用不明顯。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府為了實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，以及對(duì)委托下級(jí)政府代理農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、扶貧等方面事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的專項(xiàng)補(bǔ)助資金，必須專款專用，因而均等化的作用也不明顯[6]。

三、改革財(cái)政體制，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的建議

要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，改革現(xiàn)有的財(cái)政體制是關(guān)鍵。要通過(guò)充實(shí)基層政府的財(cái)力，按照其提供的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給的責(zé)任來(lái)匹配相應(yīng)的財(cái)力，提高既有財(cái)力的使用效率等途徑，達(dá)到促進(jìn)基本公共服務(wù)均等話的目標(biāo)。

1．科學(xué)劃分各級(jí)政府事權(quán)，合理分配支出責(zé)任

根據(jù)權(quán)責(zé)一致性原則劃分各級(jí)政府事權(quán)，確定中央和地方各級(jí)政府的支出責(zé)任。中央財(cái)政應(yīng)承擔(dān)具有全國(guó)性的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如國(guó)防、外交、宏觀經(jīng)濟(jì)政策等；地方財(cái)政應(yīng)承擔(dān)地區(qū)性行政管理、基礎(chǔ)設(shè)施等地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出責(zé)任；對(duì)于那些覆蓋全國(guó)由地方承擔(dān)的公共服務(wù)的支出責(zé)任，例如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等應(yīng)由中央財(cái)政或由中央與地方財(cái)政共同承擔(dān)。此外，具有“外部效應(yīng)”的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如跨地區(qū)的環(huán)保、交通等等，應(yīng)由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同承擔(dān)。對(duì)于中央和地方共同承擔(dān)的支出項(xiàng)目，要在充分考慮各地基本公共服務(wù)均等化水平以及各地的財(cái)政能力的前提下，合理確定中央與地方的負(fù)擔(dān)比例。

2．賦予地方政府一定的稅收管理權(quán)限

目前，我國(guó)地方地方稅的立法權(quán)和大多數(shù)地方稅的減免權(quán)都集中在中央，地方無(wú)法根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定當(dāng)?shù)氐亩愂枕?xiàng)目以及主體稅種。賦予地方一定的稅收權(quán)限，允許地方政府因地制宜地確定稅收種類，構(gòu)建符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的地方稅體系，有助于保障地方政府的收入穩(wěn)定。同時(shí)，要注重對(duì)省縣分成稅種在比例上向縣級(jí)政府傾斜，提高包括縣級(jí)在內(nèi)的地方本級(jí)財(cái)政收入所占的比重，使縣級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)相匹配，確保基層政府能提供本層級(jí)上應(yīng)提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

3．建立合理的轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付制度是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要手段之一，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體制并沒(méi)有達(dá)到有效促進(jìn)均等化的目標(biāo)，需要對(duì)其進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。（1）加大一般性轉(zhuǎn)移支付比例，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。擴(kuò)大對(duì)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等不發(fā)達(dá)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，解決財(cái)力不足問(wèn)題，增強(qiáng)這些地區(qū)提供基本公共服務(wù)的能力。（2）加大對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理力度。完善和規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配，規(guī)范中央對(duì)地方專項(xiàng)撥款配套政策，對(duì)于貧困區(qū)域適當(dāng)降低配套資金比例，清理、歸并重復(fù)和交叉項(xiàng)目。（3）建立科學(xué)的監(jiān)督體系。加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的資金監(jiān)管，提高資金使用效率，確保資金分配的公平、公正，使其流向當(dāng)?shù)丶毙柚С值纳鐣?huì)事業(yè)，逐步減少城鄉(xiāng)間、區(qū)域間因財(cái)力差距而導(dǎo)致的基本公共服務(wù)供給的不平衡。

4．調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域的比例

調(diào)整財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，減少行政性的資金支出，將更多的財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，促使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)日益優(yōu)化。不斷擴(kuò)大對(duì)教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等與群眾切身利益息息相關(guān)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域投入，保證基本公共服務(wù)領(lǐng)域投入經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)快于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并逐步提高其占財(cái)政支出的比重。

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