河南省糧食核心區耕地保護研究

摘要：在經濟不斷發展、耕地不斷減少、人口不斷增加的今天，我國一方面要保證傳統產糧區的穩產，另一方面要根據土地利用總體規劃，建設國家糧食核心區，以保證全國糧食的供給。以河南省糧食核心區的提出和建設必要性分析為基礎，提出河南省糧食核心區耕地保護的主要任務，探討了保障糧食生產的耕地保護新機制，并根據農業分區成果，指出了糧食核心區耕地保護應重點建設的工程。

關鍵詞：耕地保護；糧食核心區；河南省

中圖分類號：Ｆ３０１．２１文獻標識碼：Ｃ文章編號：0439－８114（２０11）07－1502-04

Ｓｔｕｄｙ ｏｆ Ｆａｒｍｌａｎｄ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｉｎ Ｈｅｎａｎ Ｍａｊｏｒ Ｇｒａｉｎ Ｐｒｏｄｕｃｉｎｇ Ａｒｅａ

ＦＵ Ｂｉａｏ１，ＷＵ Ｙａｎ２，ＰＡＮ Ｔａｏ１，ＨＵ Ｘｉａｏ１，ＷＡＮＧ Ｔａｏ１

（１． Ｈｅｎａｎ Ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ Ａｃａｄｅｍｙ ｏｆ Ｌａｎｄ ａｎｄ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，Ｚｈｅｎｇｚｈｏｕ ４５００１６，Ｃｈｉｎａ；２． Ｈｅｎａｎ Ｇｅｏｌｏｇｉｃａｌ Ｍｕｓｅｕｍ，Ｚｈｅｎｇｚｈｏｕ ４５００１６，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｏｕｒ ｅｃｏｎｏｍｙ，ｔｈｅ ｄｅｃｒｅａｓing ｏｆ ｏｕｒ ｆａｒｍｌａｎｄ ａｎｄ ｔｈｅ ｉｎｃｒｅａｓing ｏｆ ｏｕｒ ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ，ｗｅ ｓｈｏｕｌｄ ｎｏｔ ｏｎｌｙ ｋｅｅｐ ａ ｓｔａｂｌｅ ｇｒａｉｎ ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ， ｂｕｔ ａｌｓｏ ｂｕｉｌｄ ｎａｔｉｏｎａｌ ｍａｊｏｒ ｇｒａｉｎ ｐｒｏｄｕｃｉｎｇ ａｒｅａｓ ｂａｓｅｄ ｔｈｅ ｎａｔｉｏｎａｌ ｌａｎｄ ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ ｐｌａｎ ｔｏ ｇｕａｒａｎｔｅｅ ｔｈｅ ｎａｔｉｏｎ＇ｓ ｇｒａｉｎ ｓｕｐｐｌｙ． Ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ Ｈｅｎａｎ ｍａｊｏｒ ｇｒａｉｎ ｐｒｏｄｕｃｉｎｇ ａｒｅａｓ， ｔｈｅ ｍａｊｏｒ ｔａｓｋｓ ｏｆ ｆａｒｍｌａｎｄ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｉｎ ｔｈｅ ｍａｊｏｒ ｇｒａｉｎ ｐｒｏｄｕｃｉｎｇ ａｒｅａｓ ｗｅｒｅ ｐｒｏｐｏｓｅｄ． Ｔｈｅ ｎｅｗ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ ｆａｒｍｌａｎｄ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｆｏｒ ｇｕａｒａｎｔｅｅｉｎｇ ｇｒａｉｎ ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ ｗａｓ ｄｉｓｃｕｓｓｅｄ． Ｍａｉｎ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｐｒｏｊｅｃｔｓ ｆｏｒ ｆａｒｍｌａｎｄ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｉｎ ｍａｊｏｒ ｇｒａｉｎ ｐｒｏｄｕｃｉｎｇ ａｒｅａｓ ｗｅｒｅ ｐｒｏｐｏｓｅｄ ｂａｓｅｄ ｔｈｅ ａｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔ ｏｆ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｆａｒｍｌａｎｄ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ； ｍａｊｏｒ ｇｒａｉｎ ｐｒｏｄｕｃｉｎｇ ａｒｅａ； Ｈｅｎａｎ ｐｒｏｖｉｎｃｅ

近年來，河南省工業化和城鎮化快速推進，伴隨著人口總量的持續增加和人民生活水平的穩步提升，對糧食的消費需求呈剛性增長，而耕地數量減少、農業面源污染、極端氣象條件等對糧食生產的約束條件日益突出。如何通過制定有效的耕地保護政策，穩步推進糧食綜合生產能力提高，確保河南省在國家糧食安全中的地位，已成為河南省國土資源管理的重大戰略問題。

１糧食核心區建設的提出

黨的十七屆三中全會基于對我國農業資源現狀、糧食產銷格局變化、經濟社會發展需求以及國際糧食市場動態等諸多因素分析，提出關于抓緊實施糧食戰略工程，推進國家糧食核心產區和后備產區建設，加快落實全國新增糧食生產能力建設的規劃。河南省委、省政府為充分發揮河南省作為全國重要糧食主產區的優勢，編制完成了《國家糧食戰略工程河南糧食核心區建設規劃綱要》，提出了建設糧食生產核心區的具體設想：在現有７２０萬ｈｍ２耕地中，用５００萬ｈｍ２作為糧食生產核心區，提高復種指數，全年糧食播種面積達到１ ０００萬ｈｍ２。到２０２０年，確保糧食產量達到６５０億ｋｇ。糧食生產核心區的布局是全省范圍，分布在除豫西山區以外的所有地區，覆蓋全省９３個縣（市、區）。作為我國第一農業大省、第一糧食生產大省，河南省著眼于維護國家糧食安全、支撐經濟發展和解決中原地區“三農”問題，積極實施糧食核心區建設，極大地調動了農民從事糧食生產的積極性［１，２］。

２糧食生產核心區建設的必要性

２．１是保證國家糧食安全的必然要求

國家的糧食安全是經濟快速發展、社會長治久安的基礎。河南省是全國重要的農業大省和糧食主產區，經過長期的建設，全省農業的基礎條件得到了很大改善。２００６～２００９年連續4年糧食產量超過５００億ｋｇ。農業的發展、土地資源的保護和高效利用，使河南省用占全國１．７４％的國土面積，養育了占全國７．４７％的人口；用占全國６．４９％的耕地，生產了占全國９．４７％的糧食。除滿足自身生存發展用糧外，河南省常年糧食及制成品的調出量都在１５０億ｋｇ以上，為國家的糧食安全做出了不可替代的貢獻。因此，加強河南省糧食核心區耕地保護，加快河南省糧食核心區建設是保障國家糧食安全和農村經濟發展的必然選擇。

２．２是推進社會主義新農村建設的重要突破口

推進社會主義新農村建設，必須堅持以發展農村經濟為中心，將發展生產擺在首位。首要任務是建設現代農業，就是要用現代物質條件裝備農業，用現代科學技術改造農業，用現代產業體系提升農業，用現代經營形式推進農業，用現代發展理念引領農業。提高農業水利化、機械化和信息化水平，提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率，提高農產品質量、效益和競爭力。糧食生產能力的提高是現代農業建設的重要組成部分，加強糧食核心區建設，必將促進這些地區的農業基礎設施和生產條件的極大改善，對于全面提高糧食綜合生產能力和供給保障能力，強化社會主義新農村建設的產業支撐具有重要作用。

２．３是促進農民增收的重要途徑

建設糧食核心區，一方面能夠充分發揮比較優勢，優化農業生產布局，促進糧食生產向優勢區域集中，實現糧食生產規模效益；通過加強糧食核心區的農業基礎設施建設，提高糧食生產能力；通過在糧食核心區推廣良種良法，提高糧食生產的科技含量，提高單產水平和種糧效益；在保證糧食安全的前提下，糧食核心區能夠憑借糧食生產優勢，大力發展規?；B殖和農副產品加工，從而提高糧食生產比較效益，將糧食的資源優勢轉化為經濟優勢，進一步提高區內農民收入，實現糧食增產和農民增收的有機結合，實現增產和增收相互促進的良性循環。

另一方面加快糧食核心區建設，對于全省農業結構調整將起到根本的保障作用，為省內其他地區的非糧產業發展提供廣闊的空間，從而對提高全省農民收入起到積極的推動作用。

２．４是提高農業綜合生產能力的有效手段

糧食綜合生產能力的高低是農業綜合生產能力高低的重要體現。建設糧食核心區，核心是保護和提高糧食綜合生產能力，實現由一般化抓糧食生產向重點抓糧食核心區和優勢區轉變，把保護耕地、培肥地力、依靠科技、提高單產作為保護和提高糧食綜合生產能力的重點。發展連片種植，不斷提高核心區內基本農田的糧食產出、農業基礎設施的抗災減災、糧食生產的科技進步、商品糧的保障供給、優質專用糧食的市場競爭、糧食加工轉化的增值和糧食生產的可持續發展等能力，最終實現核心區內農業綜合生產能力的提高，從而提升河南省農業的綜合競爭力［３－７］。

３糧食核心區耕地保護的主要任務

河南省糧食生產核心區建設工程必須把發展糧食生產與加強耕地和基本農田保護結合起來，加強對耕地的保護，推進基本農田建設，提高耕地綜合生產能力和利用效益。按照河南省糧食核心區建設規劃，２０２０年河南省的糧食產量要由目前的５００億ｋｇ提高到６５０億ｋｇ。圍繞這一糧食生產目標，規劃期內耕地保護的主要任務如下。

３．１從嚴控制非農業建設占用耕地

要從促進節約集約用地入手，通過嚴格供地政策，制定項目用地控制指標，細化市場準入條件等措施，從源頭上減少非農業建設對耕地的占用。對于建設項目選址需占用耕地的，應形成占用不同等級耕地的選擇方案，如果必須占用高等級耕地的，須經嚴格的論證和審批。糧食核心區建設用地審批報件中也應增加占用和補充耕地的等級和產能狀況等內容。提高占用耕地的經濟成本，逐步減少單位投資和單位產出占用耕地量。

３．２嚴格控制其他原因造成的耕地流失

嚴格落實國家生態退耕政策，禁止擅自實施退耕還林；通過經濟補償機制和市場手段引導農業結構調整向有利于增加耕地的方向轉變；加強耕地抗災能力建設，加大災毀耕地修復和補充力度，將災毀耕地數量降到最低。

３．３嚴格落實基本農田保護制度

加強涉及占用基本農田的建設用地審查，嚴禁城鎮村建設占用基本農田。符合法定單獨選址條件的國家和省重點建設項目因選址特殊，無法避讓基本農田的，在用地預審和審查報批前，必須對選址方案、基本農田調整及補劃方案等進行論證和聽證。禁止占用基本農田進行綠色通道、綠化隔離帶和防護林建設；禁止以農業結構調整為名在基本農田內進行挖塘養魚、畜禽養殖及其他破壞耕作層的生產經營活動；禁止臨時工程用地和其他各種活動對基本農田耕作層造成永久性破壞。

３．４加大耕地補充力度

通過積極推進農用地和農村居民點整理，開展工礦廢棄地復墾、適度開發宜耕后備土地資源等途徑，加大耕地的補充力度。鼓勵剝離建設占用耕地的耕作層，在符合水土保持要求前提下，用于新開墾耕地和基本農田建設。補充耕地質量實行按等級折算，實現耕地占補數量和質量平衡，最終實現產能不降低的目標。將耕地增產潛力大的區域作為土地整理的重點區域，并根據限制性因素的不同，明確各區域的土地整理方向。對土地開發整理重大工程實施前后的耕地質量等級、產能狀況進行調查與評價，確保通過實施重大工程實現增地增優質耕地、增能增綠色產能、增糧增商品糧，達到耕地質量總體穩步提高的目標。

３．５優化基本農田布局

按照河南省全面建設小康社會的目標要求和加快城鎮化、工業化的發展實際，在保證基本農田數量不減少、質量不降低的前提下，優化基本農田布局。在基本農田布局調整時，應以農用地分等定級和產能核算成果為基礎，將高等別高產能、集中連片的耕地優先劃分為基本農田，低等別低產能的耕地逐步調出基本農田，確保調整后的基本農田等別和產能有所提高。將基本農田分布集中度相對較高、高等別高產能的基本農田所占比例相對較高的區域，劃分為基本農田集中區，形成重點糧食核心區，實施重點保護與建設［８］。對個別地方因經濟發展迅速、后備資源不足而不能實現本行政區域內耕地占補平衡的，在補充耕地總量不變的前提下，可以實施省域范圍內的異地占補平衡。

３．６加大基本農田質量監測及建設力度

定期開展基本農田質量普查與分等定級，及時對基本農田土壤地力和環境質量變化狀況、發展趨勢進行動態監測和評價。繼續大力推進基本農田綜合整治工作，通過農田水利建設、面源污染防治、測土配方施肥等手段加大中低產田改造力度，完善農田基礎設施建設，提升基本農田地力等級和綜合生產能力。

４保障糧食生產的耕地保護新機制探討

４．１建立耕地和基本農田保護共同責任機制

建立責、權、利相結合，目標考核與獎懲措施相結合的基本農田保護責任制。嚴格要求地方各級人民政府主要負責人對本行政區域內耕地保有量和基本農田保護面積負總責；發展改革、國土資源、建設、農業、水利、林業、交通、環保等部門在確定項目、編制規劃、進行審批時，必須符合嚴格保護耕地和基本農田的要求；紀檢監察、公安、財政、稅務、金融、電力等部門應配合土地執法，預防或制止違法違規占用、破壞耕地和基本農田，形成政府主導、各部門互相配合的共同責任機制。

４．２建立有效的基本農田保護利益調節機制

妥善處理基本農田保護中的各種利益關系，通過加大對種糧農戶直接補貼、農田水利建設等相關投資向基本農田保護區傾斜等方式，提高地方政府和農民保護基本農田的主動性和積極性。

４．３建立財政扶持與投入機制

將新增建設用地土地有償使用費的使用與基本農田保護、建設及耕地補充情況掛鉤，部分新增建設用地土地有償使用費要用于獎勵基本農田保護、建設和耕地補充成效顯著的地區，獎勵資金要專項用于基本農田保護、基本農田保護示范區建設及耕地整理復墾開發等工作。對糧食核心區農業基礎設施建設實行傾斜的投入政策，逐步建立起糧食生產投入與產出掛鉤機制，不斷改善農業生產條件。不斷創新投入機制，按照市場主導、政府引導的原則，鼓勵和吸引多種經濟成分通過多種渠道從事農業建設，以投入推動糧食綜合生產能力的穩步提高。積極探索“以獎代補、以獎代投、先建后補”等多種民辦公助形式，鼓勵廣大農民自愿投資投勞進行農業建設。

５糧食核心區耕地保護重點工程建設

５．１土地整治工程

在黃淮流域、南陽盆地、黃河故道及黃泛沙區等１５個省轄市８１個縣（市、區）實施４６７萬ｈｍ２土地整治工程，其中包括中低產田改造工程３３３萬ｈｍ２，土地整理工程１３４萬ｈｍ２。中低產田改造和土地整理的主要內容是完善田間給水排水配套工程，提高灌溉水利用系數，增強農田除澇能力；完善田間道路，實現主干道晴雨通車，適應大型農業機械作業和方便農民生產生活；建設高效的農田防護林體系，提高綜合防護功能，改善農業生產小氣候。積極實施土地整理重大工程。土地整理重大工程主要包括南水北調中線沿線區域土地整理復墾重點工程、黃河故道區沙荒地綜合整治重點工程、高速公路沿線土地整理復墾重點工程、黃河河南段灘區綜合開發重點工程、豫西黃土生態建設區農田整治工程等，通過實施土地整理重大工程，補充耕地４．０４萬ｈｍ２。

５．２農田水利設施骨干建設工程

在黃淮海平原、南陽盆地和豫北、豫西山前平原實施大中型灌區續建配套集雨節水改造工程，適度擴大引黃灌區，提高水資源利用效率，增強糧食生產抗旱能力；治理黃淮海平原南部低洼易澇地區及骨干河道，提高糧食核心區中低產田防洪排澇標準，增強抗御洪澇災害的能力；在黃淮海平原上游山區新建河口村、出山店、前坪水庫，控制糧食核心區上游山區洪水，保障下游糧食生產防洪安全。通過工程建設，在糧食核心區形成具有較高標準的現代水利工程體系，明顯提升抗災減災能力和水資源調控能力，切實增強對糧食穩定增長的保障作用。

５．３生態林業建設工程

在符合國家退耕還林政策要求和規劃安排的前提下，穩步推進太行山、伏牛山、桐柏山、大別山區陡坡耕地的退耕還林，發揮生態系統自我修復功能。完善提高農田林網１４７．６４萬ｈｍ２，更新農田林網１５６．４８萬ｈｍ２，新建林網及林糧間作１０２．５８萬ｈｍ２，在黃河故道和黃泛沙區完成治沙造林５．２７萬ｈｍ２；在宜林沙荒地全部營造防風固沙林，在沙化耕地上營造小網格林網或進行林糧間作；在長江淮河流域宜林荒山荒地，規劃造林３１．１２萬ｈｍ２。項目完成后，要求平原農田防護林網、農林間作控制率達到９５％以上，項目區農田生態環境得到顯著改善，干熱風等自然災害發生機率顯著下降，水土流失得到有效遏制［９］。

參考文獻：

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［２］ 霍治邦．糧食核心區建設背景下開封西瓜產業的思考［Ｊ］．北方園藝，２０１０（５）：２０２－２０4．

［３］ 郭造強，李霄漢，鮑寧智，等． 河北糧食生產核心區建設的總體思路［Ｊ］．中國農業資源與區劃，２００９，３０（１）：１７－２０．

［４］ 蔡世忠，孔琳． 河南省糧食生產核心區增加農民收入的問題與對策［Ｊ］．河南農業科學，２００９（９）：２０９－２１１．

［５］ 談琰．糧食戰略工程核心區建設的探索與思考——基于河南省的分析［Ｊ］． 價格理論與實踐，２００９（９）：３９－４０．

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［７］ 解宗方，張偉，劉學勛，等．河南省糧食核心區建設的科技支撐戰略［Ｊ］．農業科技管理，２００９，２８（４）：４－６．

［８］ 王國強．產能是１８億畝耕地紅線的真正內涵［Ｊ］．土地科學動態，２０１０，８（２）：３２－３４．

［９］ 劉雙．對糧食生產核心區建設的調查與思考［Ｊ］．河北農業科學，２０１０，１４（１）：１０２－１０４，１１２．