準公共產品價格機制存在的問題及其管制政策

摘要：依現代公共經濟，將不具有完全的競爭性和排他性的產品納入準公共產品之列。現實生活中準公共產品很多，如電力、自來水、城市燃氣等。為研究方便，文中將準公共產品分為三類，然后重點放在具有自然壟斷性的準公共產品上，并以城市天然氣為例來分析自然壟斷性準公共產品定價機制和價格管制問題。

關鍵詞：準公共產品 定價機制 天然氣

中圖分類號：F014.31文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）24-0003-02

一、準公共產品的界定

現代公共經濟學將社會總產品分為純公共產品、私人產品和準公共產品。純公共產品同時具有非排他性和非競爭性，在現實社會中純公共產品比較少，如國防、環境保護、衛生防疫、九年義務教育等。這類典型的純公共產品一般由政府提供，政府定價。私人產品由于其較強的競爭性和排他性，完全可由市場提供，市場定價。介于純公共產品和私人產品之間的準公共產品的定價問題，在分析前須界定清準公共產品。準公共產品是具有不完全的競爭性和排他性的物品。

為研究方便，依準公共產品的主要特征將其分三類：第一類是具有非競爭性和排他性的準公共產品。這類產品具有“俱樂部”產品特征，如收費的公園。第二類是具有外部性的準公共產品。這類產品的外部性決定了其公共性。如教育，其普及程度直接影響到一個社會的道德水平和秩序。第三類是具有自然壟斷性的準公共產品。由于自然壟斷行業具有分割的不經濟，因而無法用反壟斷法促使有效競爭。政府常采用準公共產品的管理方法來對其管制。本文的重點便是研究具有自然壟斷性的準公共產品的定價機制問題。由于這類準公共產品具有自然壟斷性，若由市場提供，企業就會利用壟斷勢力制定高價，一方面會使產品供應不足，影響人們日常生活和經濟持續發展，另一方面由于其具有公益性，企業定高價造成了消費者福利的極大損失，尤對收入較低群體。若由政府提供，其高額的建設成本會引起巨大的財政壓力，還會引起效率低、服務差等問題，如國有企業就是典型例子。在實踐中大多采取混合方式，即政府和市場共同承擔這些產品的供給。它們由私人投資，政府對其補貼并管制。政府作為中間人，一方面要保證企業得到應有經濟利潤；另一方面要考慮其產品的公益性，定價便成為難題。文中以天然氣行業為例分析其定價及價格管制問題，以期能給些啟示性建議。

二、城市管道天然氣定價機制及其問題

陸上天然氣出廠價實行“政府指導定價”，由國家發改委制定，實行分生產區域制定分用戶類型的結構氣價。管輸費由國家監管，區域性管網管輸費較低。城市燃氣公司的銷售價格由省級物價部門管理制定；城市配氣服務列入地方政府定價目錄，由省一級價格主管部門管理。

城市管道天然氣定價過程存在以下問題：

1.天然氣產業上下游企業間缺乏合理科學的聯動機制。中國天然氣價格管理體制是分段管轄，天然氣到城市的門站價由國家發改委制定，天然氣銷售價格由各級地方政府制定。上游企業主要關注國內市場價格要與國際氣價接軌；地方政府定價時更關注民生等問題。上游價格調整，發改委一通知即可；而下游城市燃氣價格調整則處于時空缺位，價格調整難以及時到位。5月31日發改委規定，從6月1日起，國產陸上天然氣出廠基準價格每千立方米提高230元，將出廠基準價格允許浮動的幅度統一改為上浮10%，下浮不限。此后各地紛紛調整天然氣價格，對非居民用戶氣價上調一定幅度，但對居民用戶氣價雖部分城市上調了，但大部分遲遲未定，舉行了價格聽證會，等待物價部門的決定。對于工商業用戶，能源選擇具有較大彈性，如果上游價格多次上調，下游價格也跟著上漲，工商業用戶可以選擇其他可替代能源，這必給天然氣企業帶來較大沖擊。而居民用戶的用氣價格始終不能相應調整，這會使企業陷于兩難的經營困境。

2.沒有明晰的定價機制，價格不能反映成本信息，缺乏成本約束機制。天然氣產品作為準公共產品，其價格由國家控制和核定，先由企業提出申請，再交由國家相關部門認定。從理論上，政府部門定價既要考慮其成本變動，保證企業能獲得合理利潤，以確保產品供應，又要考慮價格變動對其他部門、行業及居民生活的影響，增進社會福利。但由于城市天然氣一般由國家授予一家企業特許經營權經營，形成了壟斷勢力，壟斷產品，且壟斷了產品成本等方面信息。天然氣企業和價格管理部門存在嚴重信息不對稱問題，造成價格管理部門無法掌握企業成本信息以致難以正確審核成本真實性，一般是企業報多少是多少，產品定價過程演變成企業和政府價格管理部門的討價還價過程。實際效果便是誰的聲音大，制定的價格就對誰有利，這樣往往是產品價格隨成本增加而提高，而成本增加又無相應約束，企業缺乏加強管理降低成本的積極性。

3.天然氣價格與其他能源之間比價不合理，城市天然氣價格偏低，且價格形式單一。首先，中國天然氣價格與其他能源之間比價不合理，國際市場天然氣價格通常為等熱值原油價格的60%左右，而目前中國陸上天然氣平均出廠基準價格僅相當于國際市場原油價格的25%左右，與其他可替代能源價格相比，國內天然氣價格相當于等熱值液化石油氣價格的1/4，燃料油價格的1/3，進口天然氣價格的一半左右。這加劇了國內市場的供不應求趨勢，隨國民經濟發展，天然氣產量已不能滿足日益增長的需求。據資料顯示，2009年中國對進口天然氣的依存度已超8%，但2008年、2009年國內天然氣供需缺口分別為30億m3和90億m3左右。其次，天然氣價格偏低，特別是民用氣價格。據數據顯示，中國燃氣銷售與購買價格比為1.5左右，而國際市場上比價一般在3~4之間，這不利于城市天然氣經營企業正常運行發展。最后，天然氣的消費有很強季節性，一般冬春季需求量大，而夏秋季需求量小，但目前價格卻是一年四季一個價，不能反映天然氣供求關系的季節性變化。

4.政策性虧損因素與經營性虧損因素混淆，不利于經營企業激勵性機制的形成。出于天然氣產品的生產供應具有規模經濟性和消費的公益性，政府會給予一定政策性補貼，如現行初裝費的收取，企業會將其視為低價氣可能虧損的補償來源，混淆了固定成本補償與企業利潤關系，不利于刺激企業提高效益，也擾亂了價格結構體系。

三、從管道天然氣產業的分析對準公共產品價格管制的建議

1.逐步建立產業上下游企業聯動機制。對城市準公共產品，其行業必聯系著一個產業，如城市天然氣聯系著天然氣產業；城市電力聯系著煤的發電行業。天然氣產業逐步與國際市場接軌，中國上游氣價一直有上漲的壓力，上游氣價的調整，使得燃氣企業的天然氣外購成本增加，雖非居民用戶價格上調，但是非居民用戶的天然氣需求具有更大的價格彈性，會產生替代效應。而居民用戶價格一直不變，面對上游氣價調整，若燃氣企業不能疏導上游漲價壓力，其正常經營將受到影響。電力行業亦是，需加快理順煤電之間的關系，實現煤電聯動機制。

2.理順價格關系，建立科學、規范的價格形成機制。對自然壟斷行業的非自然壟斷業務，應引入競爭機制，由市場定價。而對自然壟斷業務仍應實行政府價格管制。但須建立科學、規范的價格形成機制和成本約束機制。大部分城市管道天然氣價格采取的是兩部制：初裝費和使用費。隨城市化水平提高，用氣戶數增加，初裝費違背了公用事業的規模經濟原理（管道燃氣的固定成本分攤應隨用氣戶數增加而降低），扭曲了價格體系。要加快理清初裝費的經濟性質并作價格改革，理順其價格形成機制。

3.完善公用事業價格監管體制。首先，建立職能完備的、獨立的價格監管機構，以價格管制為中心，將價格管制機構與市場準入、運行規程等管制機構合并，建立各級公用事業管制機構。其次，規范和遵循價格決策機制與程序，構建清晰、可預期的價格管制框架，并完善價格決策的相關法律法規，使價格管制措施得以順利實施，最終確保企業和消費者利益。再次，完善信息披露機制，使消費者和社會各界能夠及時了解準公共產品的定價基礎，定價程序和定價結果。其中一個最重要的是完善價格聽證會制。社會各界對聽證會的作用仍存在疑問，認為聽證會“逢長必聽”。因此，價格聽證會須確保信息充分公開，使社會各界充分了解各方面信息，以期各方能提出準確建議。聽證會各方代表須具有相關專業知識，有資格代表代表方利益。最后，要落實好價格補貼制度。天然氣價格上漲，這會加大部分消費者的生活壓力，政府要采取相應補貼措施保障弱勢群體的基本生活問題。

4.改進準公共產品的生產經營結構，實行產業橫向或縱向分割。自然壟斷行業并非每個環節都有自然壟斷性，只有網絡性的生產經營環節具有自然壟斷性，如城市管道天然氣管網，電力行業的電網等，而網絡以外的環節，如管道天然氣設備的生產，天然氣產品的銷售，發電等業務則不具自然壟斷性。對自然壟斷環節，有一家或少數幾家經營有助于實現規模經濟效應，避免重復建設，資源浪費。政府應對壟斷網絡實行管制特別是價格管制和進入管制。對非壟斷性經營業務，應引入競爭機制，實現市場機制下的資源合理配置。

城市管道天然氣主要業務有天然氣設備的生產、安裝、維修以及城市管道天然氣工程系統，天然氣產品的輸送和銷售。天然氣設備的生產、安裝、維修以及城市管道天然氣工程系統業務是具有競爭性的；天然氣產品的銷售業務具有潛在競爭性；而天然氣產品的輸送卻具有強自然壟斷性，因為天然氣的輸送必須依賴管網，而管網的建設需巨額資金，沉淀成本高。因此，我們可將天然氣行業縱向分割，對競爭性業務和具有潛在競爭性業務，政府應放松管制，降低下游企業的市場進入門檻，形成競爭局面，充分發揮市場機制的作用，由市場定價，提高生產效率，優化資源配置。對強自然壟斷性業務，如天然氣輸送環節，由于天然氣管網的建設成本高、前期投資大、回收期長，而建成后的管網資產專用性強、沉淀成本高。天然氣管網的運營具有明顯規模經濟性，政府須控制其企業的數量，防止多家企業競爭導致的效率低下、資源浪費等。

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