韓國反腐敗的經驗與啟示

摘要：韓國政府在腐敗現象非常嚴重的背景下，經歷了一系列的反腐敗運動，腐敗現象沒有得到根本遏制，直到金泳三上臺實行制度反腐模式后，才使韓國反腐斗爭走向法制化、制度化軌道，之后的總統延續此種反腐模式，韓國逐漸走向清廉。韓國的反腐歷程給中國的反腐斗爭留下諸多經驗和啟示。

關鍵詞：韓國 反腐敗 經驗 啟示

中圖分類號：D93/97文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）24-0123-03

和許多國家一樣，韓國一直被腐敗問題困擾著，很大程度影響了韓國經濟的發展。為打擊腐敗和發展經濟，韓國走過了一條曲折的反腐敗道路，最終由一個腐敗非常嚴重的國家逐步走向清廉。綜觀其反腐歷程，確實有不少經驗與啟示值得中國借鑒。

一、韓國反腐歷程

韓國建國后的歷史大體分為兩個階段，共和國時期和現代韓國，以第一共和國和第二共和國時期最為腐敗。

1.共和國時期

第一共和國的執政者為李承晚，他執政過程中沒有致力于恢復和發展國民經濟，而是專注于維護個人的獨裁統治，用人任人唯親。這樣的執政意圖及用人導向為腐敗制造了機會，大小官員利用權力爭相腐敗，并且政治權力與經濟掠奪相結合。有學者如是描述：“舊李朝的一切腐敗現象如裙帶關系、任人唯親、捧上壓下、滿口政治道德口號而工作無能，等等，都可以在李承晚各級官僚機構中找到?！盵1] 腐敗與低效成為李承晚政權的代名詞。李承晚總統當然也意識到腐敗的嚴重性，因此提出了反腐敗措施，如《公職倫理確立宣言》，內容包括遵守時間，服從命令，完成任務，廉潔、公正團結等內容，還設立了以反腐敗為目的的獨立監察機關，如審計院監察委員會等。但是一個帶頭腐敗的政府是不可能真正進行反腐敗的，其所制定出來的措施也只是一紙空文而已，很難得到實行。1960年，韓國爆發了“4·19革命”，李承晚政權結束。第一共和國是造成體制腐敗的政權，也是因腐敗和獨裁倒塌的政權[2]。

李承晚政權垮臺后，張勉打著“反腐敗”的口號上臺，成立韓國第二共和國。然而第一共和國獨裁和腐敗帶來的后患使張勉無法扭轉局勢，整個社會處于政治腐敗、社會動蕩、經濟低迷、民怨沸騰之狀，韓國被西方人稱作“毫無希望”的國家。在此背景下，樸正熙發動軍事政變成功，建立第三共和國。

樸正熙的第三共和國開啟了韓國歷史上真正意義的反貪治貪以及經濟現代化進程。樸正熙軍事政變時宣布了“六條誓言”，其中基本得到落實的有兩條：一是發展經濟，二是“掃除國家的腐敗與社會邪惡，重振頹廢的國民道德與民族正氣”。樸正熙上臺后鐵腕施政，大規模更換政府官員，并且建立起嚴厲的監查制度（中央設監查院，地方設監察室，實施公開監察還有暗中監察）。樸正熙的威權統治推動了經濟的發展，創造了“漢江奇跡”。但是由于政企關系密切，經濟力高度集中，政經“愈合”，行賄受賄、靠優惠融資等不正當聚財的現象又開始產生[3] 。作為一個痛恨腐敗、無法容忍腐敗的國家領導人，他決心發動一次聲勢浩大的反腐運動，這就是韓國歷史上有名的“庶政刷新運動”，具體包括三個方面的內容：凈化官場、社會凈化和精神革命。樸正熙作為一名軍人，他的治國方式很具軍人特色：威權、高效。然而在“庶政刷新運動”中，人治與專制色彩極為濃重，法外處罰頻繁而普遍，政治制度結構逐漸失去彈性，導致樸正熙本人于1979年被暗殺。

樸正熙被殺的同年，保安總司令全斗煥通過軍事政變上臺，韓國進入第五共和國時期。上臺之初的全斗煥決心要“開創一個廉潔政治的時代”，“把國民從政治鎮壓和濫用權力中解放出來”。為了反腐，全斗煥開展了大規模的“社會凈化運動”，對國家高級官員發動群眾性再教育運動，并通過了一系列與反貪腐相關的廉政法律。然而，他只是借著“社會凈化運動”反腐名義，名正言順地鏟除異己、消滅政敵、鞏固政權，反腐敗斗爭成為全斗煥政府手中的政治殺手锏。全斗煥家族本身卷入極其嚴重的腐敗事件，總統本人成為貪腐的“冠軍”，反腐敗以失敗而告終。

隨著經濟發展，韓國的政治形態開始逐漸由威權主義向民主政體過渡。1988年，盧泰愚當選總統，韓國進入第六共和國時期。盧泰愚開展了聲勢浩大的“新秩序、新生活”反腐運動，但其實質基本是把全斗煥的“社會凈化運動”改個名稱而已。主要內容是加強對選舉以及公眾假期等薄弱時期的公職行為的管理，通過各種教育提高公職意識等。其中最重要的措施是修改《公職人員倫理法》，要求公開高職位公務員（包括總統本人）的財產，但并無具體執行措施。后來盧泰愚深陷秘密政治資金丑聞，其所主導的反腐敗運動自然也以失敗告終。

2.現代韓國

1992年金泳三作為韓國二戰后的第一任民選總統上臺，開創了一條嶄新的反腐道路，即制度反腐。主要有兩大制度，官員財產申報制度和金融實名制度。兩大制度實施后，反腐敗取得了突出的成績，查出懲辦了不少腐敗官員，并且把盧泰愚、全斗煥送上法庭。但由于韓國根深蒂固的政經勾結腐敗問題，金泳三的反腐措施也傷及自身，執政黨的一位議長和兩位議員辭職，一名議長和一名議員被開除出黨，多名議員被公開警告。在政府中，五名高級官員被免職，10人受到其他處分，執政黨在民眾中聲望大跌[4] 。更為嚴重的是，他的親信和兒子都卷入腐敗案件，這對他的聲望造成了毀滅性打擊。

1998年，金大中當選總統，宣布要徹底清除腐敗，不會把反對腐敗作為權宜之計[5]。他延續了金泳三的制度反腐措施，并在此道路繼續努力，推行了《防止腐敗法案》。在通過相關的法律法規的同時，金大中政府創建了直屬于總統的反腐敗委員會，并且鼓勵公民協會和市民組織加入反腐敗委員會。金大中的反腐舉措收效甚豐，1999年9月至2000年6月，共搜查2 246名腐敗嫌犯，拘留810名[4]。金大中的反腐也傷及自身，三個兒子有兩個因腐敗而入獄。

之后的總統盧武鉉及李明博在前任總統制度反腐的基礎上繼續推進，使得韓國清廉指數排名逐步上升。許多國家紛紛向韓國學習，借鑒其反腐措施。

二、經驗與啟示

1.運動反腐必終將走向制度反腐

韓國從李承晚政府到盧泰愚政府一直進行運動反腐模式，而腐敗現象并沒有得到有效遏制，直到金泳三上臺后采取了嶄新的制度反腐模式，韓國才逐漸走向清廉，這說明制度反腐才是反腐敗的最終走向。

首先，運動反腐存在諸多缺陷：（1）運動反腐與腐敗現象容易形成惡性循環。腐敗具有長期性、普遍性，反腐敗也因此是一場持久戰。運動反腐采取的是急風暴雨式的措施，就像一陣風，風來了，腐敗分子避一避，風過了，腐敗現象又重現。因此，運動反腐只能治標不能治本，結果是“運動不斷，腐敗不斷”，導致惡性循環。如樸正熙上臺之后進行大力肅貪倡廉，逮捕和開除了17 000名“腐化”的官員和2 000名“腐敗”的軍官，以各種原因解雇了35 000名舊的行政人員[6] 。一時社會風氣好轉。但維持不到五年，腐敗之風重新抬頭，樸正熙又發起一場“庶政刷新”反腐運動，又查處懲辦大批官員，基本上給政壇重新洗牌一次，這樣的循環反復，嚴重影響了政壇以及經濟的延續。（2）運動反腐側重于事后打擊，疏于事前防范。十七屆四中全會指出：必須充分認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性，把反腐倡廉建設放在更加突出的位置，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針……更有效地預防腐敗，不斷取得反腐敗斗爭新成效。長期以來，反腐敗斗爭往往側重于腐敗發生到一定程度后，才發動相當規模的斗爭去解決它，不注意事先防范，而是隨著問題與弊病的逐步堆積，最后靠某種偶然事件，如某個鐵腕人物的上臺、某個社會實踐的爆發，并以此為契機，對政治生活中的各種腐敗問題和腐敗分子進行運動式“爆炸性”的清洗，給社會帶來的負面效應很大。

其次，制度反腐能走向成功是由其特點所決定的，因為：（1）制度反腐具有普適性，所有人包括最高領導人都毫無例外的受制度約束，不存在法外施恩之情形。（2）制度反腐具有根本性。制度缺陷是腐敗滋生最關鍵的源頭，要從根本上消除腐敗現象，就必須解決制度方面的問題。（3）制度反腐具有穩定性。穩定的制度能讓人們對自己行為有個準確預期，知道哪些事情可為，哪些事情不可為以及行為之后的后果，從而對自己的行為加以控制。制度的穩定性是相對朝令夕改而言的，隨意被更改的制度會讓人無所適從，從而使制度失去威嚴，不被遵從。（4）制度反腐具有全局性。制度建設是一個復雜的系統工程，它涉及體制、機制、法制等不同層面的內容。各層面的制度建設都要有全局觀念，為實現一個共同的目標，而相互配合，密切協作，任何突出或依靠某一單方力量來完成反腐任務的做法都是不可取的，也是不可能實現的。

2.反腐敗制度必須具有科學性、可行性，而且科學的反腐制度一定要得到貫徹落實

制度的特點決定反腐敗必終將走向制度反腐模式。然而在各國的的反腐敗道路上或多或少都制定過反腐敗制度，為什么反腐效果莫衷一是？韓國李承晚政府制定了《公職人員確立宣言》，張勉政府出臺了《公務員財產登記法案》，樸正熙政府頒布了《公務員倫理憲章》、《公職人員倫理法》，為什么并沒有取到和金泳三政府一樣的反腐效果？

究其原因，一是由于前面的政府并沒有選擇科學的反腐敗制度，二是由于反腐措施觸犯了既得利益者——腐敗官員，而韓國長期以來實行集權官僚控制體制，因此反腐措施無法落實實處。而金泳三政府選擇了科學的反腐制度：家庭財產申報制度和金融實名制度。這兩項反腐敗制度號稱反腐的孿生兄弟，猶如懸在貪官頭上的達摩克利斯之劍，被反腐敗的實踐證明為目前世界上最好、最有效的懲治和預防腐敗的制度。而且最重要的是，金泳三不遺余力的貫徹實施其反腐舉措，即便是傷及自身乃至自己親信及兒子也毫不退縮。

3.建立強力有效的反腐敗機構是反腐敗制度得以落實，反腐敗走向成功的終極保障

科學的反腐敗制度制定后，需要一個強有力的反腐敗機構去執行和落實，否則制度會成為一紙空文。金大中時期成立的反腐敗委員會對韓國的反腐敗斗爭起著非常重要的作用，它是個集綜合性與獨立性于一體的反腐敗核心組織，對總統直接負責。委員會主要職責在于建立和評估政府發動的各種反腐敗政策和活動，發動和執行反腐敗教育和宣傳活動，支持由公民團體自發組織的反腐敗活動，進行腐敗資料數據庫的建立和更新，對舉報人進行有效保護；為充分發揮委員會作用，委員會成立秘書處，由政府政策協調部部長擔任秘書長，幫助委員會開展工作[7]。

由韓國的反腐敗機構聯想到一些全球聞名的反貪機構，如香港的廉政公署、新加坡的貪污調查局以及澳門的反貪局等等。綜合起來，強力有效的反腐敗機構應該具備以下條件：首先，反腐敗機構必須直接隸屬于最高領導人，實行垂直管理；其次，反腐敗機構必須具有較為廣泛的權力，如調查取證、逮捕搜查、檢查扣押；最后，反腐敗機構必須有較好的人員配備和資金保障。

4.領導人的反腐動機決定反腐最終走向

韓國幾代領導人都把反腐敗提升為執政后的首要任務，但反腐效果截然不同，原因在于有的領導人是以國家清廉為反腐目的，有的卻把反腐敗當做政治手段。譬如李承晚的用人原則是任人唯親，私人關系的遠近成為官員晉升的重要因素，因此他的反腐敗實質是利用反腐的幌子清除異己力量。全斗煥也是把反腐敗當做政治殺手锏，而且全斗煥、盧泰愚都是腐敗總統，以牟私利為目的，所以也不可能真正去反腐敗，否則無異于惹火燒身。與之相反，樸正熙、金泳三、金大中以及之后的總統，其反腐動機純正，都以國家清廉、為社會發展為目的，其反腐敗斗爭當然相對成功。譬如，金泳三曾經指出:“不能像過去那樣，將清除腐敗當做實現政治目的的手段，清除腐敗始終要緊緊領先法律和民主程序?！盵8] 另曾經有位日本學者在探討樸正熙的反腐斗爭時指出：“與其他軍政權不同，韓國的軍事精英們不為自己積累財富，而把經濟發展的果實留給工廠主和企業家?！边@在一定程度上說明，面對嚴重的體制性腐敗，領導人如果有堅定的意志和有力的措施，在體制性矛盾一時不能解除的情況下，也可以對腐敗有所作為[9]。

5.國家領導人的廉潔自律以及率先垂范有助于反腐的成功

政治領導人對下級及群眾具有很大影響，領導人自身能否廉潔自律、率先垂范對反腐斗爭進程具有很大影響。綜觀韓國反腐歷程，腐敗總統如李承晚、全斗煥、盧泰愚，他們執政時期的反腐導致社會越反越腐，而樸正熙、金泳三、金大中政府的反腐收效較好，這與他們自身能否廉潔自律有很大關系。比如樸正熙，他以一個軍人的標準嚴格要求自己，以身作則。“他從不從事奢侈的娛樂活動，從不打高爾夫球。每遇國家慶典和民間節日，他不帶侍衛人員，自己一人到市區各地參觀民眾如何歡度佳節。到鄉下視察時，常光臨小吃店，吃大眾化食物[10] 。反對樸正熙的反對黨在長期的政治生涯中，他從來沒受到任何有關腐敗的指控。又比如金泳三的制度反腐，他是從自己首先做起，率先垂范的，頒布官員財產申報制度之前，他首先公布自己以及直系親屬財產，從而使得這一制度得以順利推行。

金泳三、金大中兩位總統不僅本人清廉，而且表現出高度無私精神。金泳三的反腐制度殃及自身，執政黨官員和他的兒子親信先后被查處，金大中也有兩個兒子卷入腐敗丑聞，這兩位總統并沒有因此而護短，亦沒有因此而駐足，而是堅定的把反腐敗制度貫徹下去。頭發斑白的金大中在執政的末尾，因為兒子的腐敗丑聞，五次向國民公開道歉。這充分表明國家領導人在反腐進程中無私無畏的勇氣和決心。

韓國的反腐敗道路在曲折中前行，最終走向了一條光明正確的道路，中國的反腐道路任重而道遠，我們需要學習和借鑒韓國的經驗，建立健全的反腐機構，制定科學的反腐制度，使中國早日走向清廉。

參考文獻：

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[4]張宏杰.中國人的性格歷程——被冷落的韓國經驗[M].西安:陜西師范大學出版社，2008.

[5]The Office of the Prime Minister Republic of Korea ：Korea Anti-Corruption Programs in Ne w Millennium，June 6，2006：6.

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[7]金波.韓國“兩金政權”的制度反腐經驗[J].國際關系學院學報，2011，(1):64.

[8]雷雨，王剛.韓國腐敗與反腐敗的政治透視[J].韓國政治與經濟，1999，(1):21.

[9]韓國的反腐敗道路[EB/OL].http://www.gdjct.gd.gov.cn/main/hqzh/200501224494.shtml.

[10]馬占穩.揚湯止沸:韓國現代化中的早起反腐敗——韓國現代化進程中反腐敗問題研究之一[J].北京行政學院學報，2004，(1):7.

[責任編輯 陳鳳雪]