新制度經濟學的角度分析延安城鎮化問題

摘要：加快城鎮化進程是中國社會經濟發展的重大課題，更是“十二五”規劃中被關注的熱點問題之一。以延安市為研究對象，從新制度經濟學的角度出發，通過對延安城鎮化發展現狀的描述，指出了延安城鎮化發展中存在的問題并提出了改革的實施和建議。

關鍵詞：城鎮化 制度變遷 創新主體

中圖分類號：F0文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）24-0009-02

一、延安城鎮化的發展現狀

城鎮是社會生產力和科學文化發展到一定水平、社會勞動地域分工達到一定程度（尤其是商品經濟活動的發展）的產物。城鎮化現象是與地區經濟發達水平相聯系的，是一個內涵極為豐富的社會、經濟和空間變化過程，也是一個被國家或地區不斷獲得“城市特征”的過程[1]。

（一）城鎮人口與密度

全市轄1區12縣，市域面積3.7萬平方公里。除延安中心城市外，有縣城12個，建制鎮82個，集鎮81個，3 396個村委會，10 137個自然村。全市平均每227平方公里有一個小城鎮，城鎮密度為22.1個/萬平方公里，若含集鎮可達到44個/萬平方公里。全市除少量以石油、煤炭、化工、旅游為主的工礦型與服務型小城鎮外，其余都是綜合商貿型小城鎮。近年來延安市城鎮人口和城鎮化水平增長迅速，2006年城鎮人口75.7萬，城鎮化水平達35.2%。2009年全市總人口215.18萬，人口密度為58.1人/平方公里，城鎮人口83.72萬，城鎮化水平達到38.8%，雖然城鎮化水平步入到了快速發展階段，但城市規模相對弱小。

（二）經濟發展水平與經濟結構

“1978年延安GDP僅為3 144億元，在全省十市中位居第九位（僅高于銅川市）；人均GDP僅為238元，比全省平均水平低53元。到2007年，延安GDP達594 103億元，在全省位居第四位，比1978年增長19倍，年均增長1 019%；人均GDP達27 921元，比全省平均水平高出13 571元，位居全省第一。延安經濟的增速雖較快，而其人均水平與東部發達地區仍有較大差距。”[2]2009年，北京、上海的人均GDP分別是延安人均GDP的2.05倍和2.36倍，北京、上海以及全國的農民人均純收入分別是延安農民人均純收入的2.81倍、2.89倍和1.21倍，北京、上海以及全國的城鎮居民人均可支配收入分別是延安城鎮居民人均可支配收入1.76倍、1.9倍和1.13倍。

（三）城鎮基礎設施

全市城鎮人均道路面積4.07m2/人，中心市區4.65m2/人，低于國家規范標準（7~15m2/人）；人均每日生活用水90.3升，中心市區125升，也低于國家的規范標準人均350~700升；每萬人擁有公共汽車4.37標臺，中心市區9.49標臺，每萬人擁有出租車17.08輛，農村除公路沿線有班車外，其余地方幾乎沒有公交車，均低于國家規范要求。城鎮人均公共綠地面積2.99m2，中心市區5.5m2，也低于國家人均6m2 的要求。延安中心城區山體以上逐漸成為城市貧困人群的居住地，現有居民1萬余戶近4萬人，山體及周邊市政公用設施配套滯后，道路泥濘，排污、排洪不暢，垃圾處理、公廁等公共設施嚴重不足。

二、延安地區城鎮化發展中存在的問題

（一）土地使用制度

延安土地面積遼闊，隨著城鎮化的發展，城鎮用地面積在迅速增加。據吳起縣一位老鄉介紹，自己原來的蔬菜地去年全都被征用了，用于建設省道303線的過境路，其實省道“303”線早已修好了，不知什么原因要改道從他們的土地上經過。這次征用土地補償安置辦法采用的是貨幣補償即土地的補償費及安置補助費每畝按照67 860元一次性補償，并結合留地安置政策給被征地的現有農業人口每人預留“三產”地1.5分，并且每征一畝集體土地補助“三產”基礎設施建設費43 140元。當地村民對地方政府單方指定的補償安置辦法存在不同的意見，村民認為這樣的征地辦法在法律上是無效的。小城鎮用地的迅速增加，有的是經濟發展的必然產物，有的則是長官意志的產物。前者符合經濟發展的一般規律，后者則造成對寶貴耕地的極大浪費，會滋生“土地腐敗”的根苗。“地方政府在城鎮建設中亂占地、多占地等無序行為的背后存在深刻的制度原因，即制度供給不足，制度需求得不到滿足。”[3]

（二）現行戶籍制度

“任何一種制度都是一種權力和利益的分配格局。在一項制度或制度結構下，社會各階層、各群體、各個人之間就有一個利益關系的狀況和力量狀況的對比，當各自的利益所得和力量相對稱時，則認為處于制度均衡狀態，反之就認為處于制度不均衡狀態。”政府推動的戶籍改革是“醉翁之意不在酒”，目的只是為了獲取村民手中的土地。延安市于2010年出臺的“一元化”戶籍制度，并沒有改善農民進城的顧慮，這類人群本可以在城區落戶，但他們并沒有這么做，原因在于自己的土地很有可能就沒有了，保不住“宅基地”是村民們最擔心的問題。

（三）財政體制和投融資體制

財政體制和投融資體制的變動容易造成交易費用的增加，過高的制度費用會產生財政壓力，多變的金融體制還可能造成尋租活動。城鎮金融體制嚴重滯后主要表現在：其一，財事權的不對稱。中央安排給地方的支出項目，要求地方配套的項目過多、過濫，使地方財政難以統籌安排，加劇了縣財政的困難。其二，行政“鏈條”過長，縣鄉機構臃腫。其三，預算外收支管理混亂，沒有配套的監督機制。制度變遷為尋租活動提供了更多的機會，預算體制的頻繁變動，也無疑增加了尋租的可能性。石油企業是延安經濟和財政的命脈，延安的每一元收入中就有八角六分來自石油企業相關資源型企業，延安財政被稱為“石油財政”。每年石油企業的稅收占到全市總稅收的88%左右，上繳財政52.28億元，占全市財政總收入的83%，石油企業成為地方財政收入的主要來源。市縣區的財政由于硬性支出不斷增加，只能將有限財力重點投放在城市的市政建設和工業園區的基礎設施建設上。鎮村一級主要靠財政轉移支付，僅僅是吃飯財政，無力參與和實施公益事業建設。城鎮建設資金短缺，投融資體制不靈活，成為制約建設快速發展的“瓶頸”。政府用于投資基礎建設的專項資金數目小，量有限，大多數都用于水、電、路等基礎設施的建設，很難投放到重大工程項目建設上去。銀行并沒有設立專項資金用于小城鎮基礎設施方面的建設，銀行借貸對象主要是資源型的大企業，而中小企業的融資情況卻很糟糕，主要依靠民間借貸和親朋借款，在招商引資方面更難有多余的資金可供使用。

三、以制度創新推動延安的城鎮化進程

（一）土地使用制度的創新

土地使用制度的創新可以分為三個階段：近期目標、中期目標和遠期目標。近期即要實現在產權明晰的前提下，允許集體土地使用權可以自由流轉，禁止將土地與戶籍捆綁在一起。提供多樣化的用地方式，突破原有利用規劃機制和土地用途管制機制的計劃式經濟政策。允許分屬不同的農村集體經濟組織的農用地和建設用地進行置換，促進建設用地向城鎮集中和土地整理。中期即形成土地流轉的有幸交易市場，依靠經濟機制讓供需對接，增加交易機會，降低交易成本。遠期即發行土地證券，讓土地價值量自由流通轉讓。建立貫穿城鄉的土地交易市場，適時推出土地證券化。

（二）現行戶籍制度的改革

現行戶籍制度的改革要禁止土地換戶籍，即不再將土地與城市戶籍捆綁運作。改革的關鍵是戶改后，二元結構要改變，僅戶口改成“一元”并沒有實際意義，最重要的是有一列與之相配套的制度，如農產品購銷制度、就業制度、住房制度、社會福利、保障制度和土地使用制度等。改革的核心是恢復公民居住和遷徙自由的權利問題。

（三）財政體制和投融資體制的改革

“誘致性制度變遷是由一個人或一群人在相應由制度不均衡引致獲利機會時所進行的自發性變遷。”[4]制度創新是制度變遷過程中最為重要的階段，沒有制度創新的出現，制度變遷就不可能有實質性的演進。而只有當預期收益大于預期成本時，制度變遷的主體才會推進制度創新。財政體制和投融資體制的改革不僅要以中央制定的政策為前提基礎，更重要的是要以市縣鎮的實際情況為改革依據。對財政體制的改革，應合理調整財權和事權，將責任具體化。“遵循‘誰出政策誰拿錢’的原則，調整縣鄉在農業綜合開發、大型公益事業、衛生醫療體系建設以及科技、義務教育和扶貧開發等經濟性事物方面的事權責任和承擔份額。” [5] 可以將區域內經濟發達縣的財力集中起來，向困難縣轉移，建立“流動性”的轉移支付制度。縮小縣區內的差距。如：延安市的北六縣（安塞、志丹、吳起、子長、延川，延長）要比南六縣（甘泉、富縣、黃陵、洛川、黃龍，宜川）經濟要好的多，城鎮化的速度也快于南六縣，可以采取建立北六縣的縣級財政橫向轉移支付模式，統籌縣域經濟的協調發展。而對投融資體制的改革，需要三方的共同努力，即投融資主體（企業），金融機構以及政府。企業自身要努力提高經營管理水平，大力完善各種不同類型的金融機構。延安市的融資市場是典型的買房壟斷市場，企業對金融機構的選擇余地較少甚至沒有。所以，政府應改變只扶持石油企業的老觀念，加大構建風險投資市場環境的力度。

參考文獻：

[1]蒙睿，劉嘉偉，李松志.重慶市產業結構變動與城鎮化之關系初探[J].云南師范大學學報，2001，(11):68.

[2]劉佳勇，馬莉.延安經濟跨越式發展的路徑選擇[J].延安大學學報，2009，(4):63.

[3]孔祥智.制度創新與中國農村城鎮化[M].北京:中國經濟出版社，2001:268-292.

[4]劉志國.城鎮化的新制度經濟學淺析[J].南京經濟學院學報，2002，(4):8-9.

[5]王化欣.緩解縣鄉財政困窘的體制對策[J].當代陜西，2005，(1):20-23.