建黨九十年來黨代會制度的發展歷程

摘要：黨的全國代表大會是黨和國家政治生活中的一件大事。對于黨代會的分析和研究至少應該包括兩個層面：思想層面和制度層面，二者是主導和保障互為作用的關系。從長遠眼光看，研究和分析黨代會制度意義重大，黨代制反映了黨的建設水平和發展水平，尤其是反映了黨內民主的歷史進程。

關鍵詞：黨代會 黨代會制度 歷程

中圖分類號：D23文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）24-0265-03

全國黨的代表大會制度（以下簡稱黨代制）是黨的一項根本政治制度。建黨九十年來，黨代制經歷了一個漫長曲折的發展過程，日臻成熟與完善，逐步成為一個具有現代民主內涵，融民主選舉、民主決策、民主監督于一體的好制度，堪稱中國現代政黨政治發展中的先鋒和典范。然而站在歷史發展的新起點，根據建設中國特色社會主義的時代需要和具體情況，黨代制還有不斷豐富、創新、建構的空間；還可以朝著更民主、更科學、更優越的方向不斷發展；還能夠達到更進步、更合理、更有效的新境界。因此，考察和研究建黨九十年來黨代制發展的歷史進程，對于進一步堅持、完善、健全黨代制，激活黨代制的改革創新，優化黨代制的性能效用，并以此為切入點，推進黨內民主的良性發展，提高黨的執政能力和建設水平，具有重要的啟示意義。

一、定規立制——黨的一大到六大，黨代制的初創時期

中國共產黨從成立之日起，就以馬克思恩格斯開創的無產階級政黨代表大會制度為模本，以馬克思列寧主義建黨原則為指導，創立了黨的代表大會的領導結構和組織形式，并對其運行規則進行設計與建設。黨的一大到六大時期，黨章關于全國黨代會的制度性的規定從無到有、從少到多、從略到詳，全國黨代會制度也經歷了從萌芽狀態到具備雛形再到初步創立的過程。初創時期的黨代制涵蓋和體現了以下幾個方面的內容特征：

賦予黨的代表大會以最高權力。從黨的第一個綱領到黨的六大黨章都明確規定，黨的各級代表大會，是同級黨組織的最高機關，黨的各級委員會由同級的代表大會選舉產生，向它負責并報告工作。一大制定并通過的《中國共產黨第一個綱領》第3條和第15條分別規定，“本黨承認蘇維埃管理制度，把工人、農民和士兵組織起來”，“本綱領須經全國代表大會2/3代表同意，始得修改”。條文雖然沒有明確提出黨的全國代表大會是黨的最高權力機關，但字里行間卻包含和體現著這種規定。1922年二大黨章第17條、1923年三大修正章程和1925年四大修正章程第18條則明確規定，“全國代表大會為本黨最高機關；在全國代表大會閉會期間，中央執行委員會為最高機關”。1927年五大修正章程議決案第 15條、16條分別規定：“各級黨部最高的機關為：全體黨員大會及代表大會”，“全體黨員大會及各級代表大會選舉各級委員會。委員會在大會閉會期間為該黨部最高權力機關，執行并指導黨務及政策”。黨代會為黨的最高權力機關的規定體現了民主集中制的根本要求，列寧就指出：“民主集中制就是：由代表大會檢查中央的工作，免除中央的職務并任命新的中央” [1]。

初步明確黨的代表大會職權。1927年6月1日中央政治局會議制定的《中國共產黨第三次修正章程議決案》第22條把全國黨代會的工作規定為：“（1）討論與批準中央委員會中央監察委員會及其他中央各部工作的報告。（2）審查與修改黨綱及黨章。（3）決定一切重要問題政策的方針。（4）改選中央委員會及監察委員會及其他等等” [2]，黨的五大將此規定寫入了黨章。1928年黨的六大制定并通過的《中國共產黨黨章》，專門設立了“黨的全國大會”一章（第九章），對全國黨代會的召開、職權和選舉等作出更明確地規定。黨代會職權的初步明確，確定了黨代會的工作內容和性質，同時也更加凸顯了黨代會的地位。

規定黨代會實行年會制。二大黨章，第11條明文規定，“全國代表大會每年由中央執行委員會定期召集一次”[2]；黨的五大黨章進而規定，“黨的全國代表大會的召集與大會的議事日程，中央委員會必須在大會前一個半月公布；全國代表大會須有代表全國黨員之過半數方為合法”。這些條款為黨代會年會制的有效運行提供了法理依據和一定的程序規范，黨代會的民主功能和“最高機關”作用也主要是通過黨代會年會制來實現。在實踐中，從1921—1928年，黨在 七年中開了六次代表大會，基本上堅持了年會制。

由上可見，黨代會的地位、職權以及運行規則是初創時期黨代會制度的基本內涵，而權威性、民主性以及年會制是其鮮明特征。

二、有益探索——黨的七大到八大，黨代制的發展時期

中國共產黨在黨的七大和八大上，對黨代會制度建設進行了有益探索，把黨代會制度向前大大推進了一步。這體現了黨對推進黨內民主發展的制度化追求，也豐富和發展了馬列主義建黨理論。這一時期，黨代制的發展主要包括以下幾個方面的內容：

改變了黨代會年會制。六大之后，急劇惡化的國內革命形勢、嚴酷的斗爭環境以及其他諸多綜合因素，致使黨代會的年會制難以繼續執行。從1928年黨的六大到1945年黨的七大，其間只召開了七次黨的中央全會和一些中央政治局擴大會議。全國黨代會未能發揮其應有作用。在這種情況下，七大通過的黨章，把黨代會年會制改為非年會制。七大黨章第29條規定，“黨的全國代表大會，由中央委員會決定并召集之。在通常情況下，每三年召集一次。在特殊情況下，由中央委員會決定延期或提前召集；黨的地方各級代表大會每二年召集一次” [3]。七大對黨代制作出這一重大改變：一是由于年會制難以適應黨當時所處的戰爭環境，而非年會制才具有現實可行性；二是代表大會年會制一年一度的選舉過于頻繁，不利于完善黨內選舉和保持黨的各級領導機構的相對穩定。正如劉少奇在《關于修改黨章的報告》中解釋的：“過多的選舉，沒有必要，并將妨害工作”。

建構了黨的代表會議制度。黨代會非年會制有其歷史合理性，但也在一定程度上削弱了黨的各級代表大會在黨的領導體系運行中所具有的重要地位和權威作用，影響了黨代會職權的行使，不利于黨內民主的發展。為了彌補這一制度安排缺陷，七大較為完整地建構了黨的代表會議制度。七大黨章第35條和36條分別規定，“在前后兩屆全國代表大會期間，中央委員會得召集各地方黨委代表舉行黨的全國代表會議若干次，討論并決定當前的黨的政策問題”，“黨的全國代表會議的代表，由各省委、邊區黨委及中央直屬之其他各黨委的全體委員會議上選舉之。代表數額，由中央規定。”[2]黨代表會議制度是在黨代表大會不能實行年會制情況下，為避免黨的權力過分集中到中央委員會，為堅持和完善黨代會制度而采用的一種重要而又現實的黨內民主制度，是對黨代會制度的補充和發展。

開創了黨的代表大會常任制。黨全面執政后，黨內官僚主義、命令主義等現象開始蔓延滋長，國際共運中斯大林個人專斷的嚴重錯誤和蘇聯高度集權體制模式的弊端也開始暴露，這對執政黨建設提出了更高的要求。如何發展黨內民主，加強民主監督？改革與完善黨代表大會制度成為加強黨內民主建設的聚焦點。黨的八大決定實行黨代會常任制。鄧小平在八大所作的《關于修改黨的章程的報告》中，第一次系統地闡述了黨的代表大會常任制問題。他指出，為了克服長期不召開黨的代表大會的缺點，把黨的民主生活提高到更高的水平，八大“決定采取一項根本的改革，就是把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣” [4]。事實上，八大黨代會常任制設想主要有兩個方面內容：一是黨的全國、省、縣三級黨代會一律每年開會一次，即實行年會制；二是三級代表大會分別每隔五年、三年、二年換屆時才改選代表，即實行代表常任制。這種黨代表大會年會制加常任制的辦法，是針對黨的各級代表大會不能定期召集和充分發揮作用的情況而提出來的，其好處很多，最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關，它的效果，是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達到的。黨的八大關于黨代會常任制的設想，是改進和完善黨代制的一項重大政治設計，是國際共產主義運動史上的偉大創造，代表了黨代制重大改革的發端，是黨在新的歷史條件下繼續研究、探索的邏輯起點。

三、磨礪淬練——黨的九大到十一大，黨代制的曲折時期

八大以后，黨在指導思想上“左”的錯誤急劇發展，黨內民主生活越來越不正常，黨代制也逐漸遭到破壞。特別是“文革”時期召開的九大和十大，對黨章進行了許多錯誤地修改，使這一時期的黨代會制度建設遇到嚴重曲折。具體來說，主要表現在以下幾個方面：

黨代會常任制改革中途夭折。1958年5月，八大二次會議期間，毛澤東曾明確表示：“明年五月開三屆大會，請作準備” [5]。但八大三次會議并沒有按期舉行，而且以后再也沒有召開過代表大會年會，黨代會常任制的探索從此中斷。1969年4月，黨的九大黨章正式取消了八大關于黨代表大會常任制的條款，九大黨章第8條規定，“黨的全國代表代大會，每五年舉行一次”，這就以法規形式為事實上已經中斷的黨代會常任制改革畫上了休止符。

全國黨代會制度遭到嚴重破壞。九大黨章第6條規定，“黨的最高領導機關，是全國代表大會和它產生的中央委員會”。在這一規定中，中央委員會作為黨的最高機關的限定條件——“在全國代表大會閉會期間”被刪去了，這就把中央委員會與全國黨代會同時并列為黨的最高領導機關，改變了此前黨章關于全國黨代會與中央委員會關系的合理規定，成為中央委員會常常代替全國黨代會的制度根源。

全國黨代會制度在實際運行中出現了異相。首先，九大、十大代表的產生不正常。出席大會的代表并不是根據正常的選舉程序選舉產生的，而大都是由各級革命委員會同各造反派組織的頭頭協商或由上級指定產生。所以，許多人是先被確定為九大代表，然后再辦入黨手續；有的在進北京的列車上履行入黨手續；有的甚至參加完九大后，入黨志愿書還放在本人的辦公桌里，根本沒有履行入黨手續 [6]。其次，會議的程序和開法異常。九大采取了異乎尋常的保密措施。九大的會議日期、主要議程、代表們進京一律保密，開會時，代表們也是秘密進入會場 [6]。直到會議開幕公報發表，九大召開的消息才得以公開。這種做法在執政的各國共產黨的歷史上是絕無僅有的 [7]。最后，十大的召開也不是按常規由黨的中央委員會全體會議籌備召集，而是以黨的工作會議取代了本應召開的九屆三中全會。

四、與時俱進——黨的十二以來，黨代制的恢復和新的發展時期

十一屆三中全會后，中國進入了改革開放和社會主義現代化建設新的歷史時期，黨代制建設也逐步得以恢復，并得到與時俱進的發展。這主要體現在以下幾個方面：

恢復黨代會非年會制與黨代表會議相結合的制度格局。十二大黨章第18條規定，“黨的全國代表大會每五年舉行一次，由中央委員會召集”，第12條同時規定，“黨的縣級和縣級以上委員會在必要時可以召集代表會議，討論和決定需要及時解決的重大問題” [2]。十二大以來，全國黨代會一直按時召開，再未出現拖延的現象，黨代會的召開走向正常化。為了討論中央關于制定“七五”計劃的建議和解決干部新老交替過程中出現的問題，1985年9月，中央還召開了黨的全國代表會議，這是建國后召開的第二次全國代表會議。

展開黨代會常任制試點工作。八大對黨代會常任制的設想，后來由于種種原因未能堅持和具體落實。但隨著國家政治體制改革的逐步深入和黨內民主政治建設的加快，中央有關部門又重新對實行黨的代表大會常任制進行研究，并從20世紀80年代末開始，先后在11個市縣區組織進行了黨代表大會常任制的試點，取得了良好的效果。實踐表明，實行黨的代表大會常任制對發揚黨內民主、加強黨的建設、提高黨的領導水平和執政水平，以及健全黨內監督、改善黨群關系、從源頭預防和治理腐敗等多方面都具有積極意義。

完善和規范黨代會制度內涵和運行機制。黨代會制度包含著多方面、多層次的豐富內容，既包括關于黨的代表大會本身的產生、組織、職權及其運行程序等一系列規定和制度，也包括關于黨的代表大會與黨員關系、黨的代表大會與黨的委員會等其他領導機關關系等一系列規定和制度。黨的十二大以來，黨代會制度經過理論與實踐的修養磨煉，其制度內涵日益豐富完善。比如對黨代會的職權作了完備的規定，形成了較為健全的黨代會選舉法規、組織法規和公報法規等等。此外，黨代會的運行機制和操作程序也日益科學規范。十二大以來，歷次黨代會的召開及其委員會的產生都逐漸正常化；歷次大會會前、會中及會后的事務運作，也都能根據黨代會制度有條不紊地進行，黨內民主的運行機制和操作程序走上了科學化、制度化、規范化的軌道！總之，十二大以來的黨代制經過不斷的探索和發展，從制度、體制到機制已形成較為完整、系統、規范的一套，有很強的原則性、可行性。未來，黨代制將會呈現出更多新的氣象，更加異彩紛呈。

在黨為發展政黨政治而漫漫求索的過程中，在黨為加強自身建設而進行的偉大工程中，全國黨代會制度具有獨特的意義。它不但在過去對黨的建設和發展產生了深刻影響，而且在歷史發展的新起點，在加快全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的過程中，根據時間、條件以及我們的準備和謀劃，黨代會制度還將進一步發出光輝。

參考文獻：

[1]列寧全集：第38卷[M].北京：人民出版社，1986：290.

[2]中國共產黨章程匯編(從一大到十六大)[M].北京：中共中央黨校出版社，2006：6-107.

[3]中國共產黨黨章匯編[M].北京：人民出版社，1979：41.

[4]鄧小平文選：第1卷[M].北京：人民出版社，1994：233.

[5]建國以來毛澤東文稿：第7冊[M].北京：中央文獻出版社，1992：202.

[6]中國共產黨歷次代表大會(社會主義時期)[M].北京：中共中央黨校出版社，1983：65-90.

[7]席宣，金春明.“文化大革命”簡史[M].北京：中共黨史出版社，1996：203.