建黨九十年來(lái)黨代會(huì)制度的發(fā)展歷程

摘要：黨的全國(guó)代表大會(huì)是黨和國(guó)家政治生活中的一件大事。對(duì)于黨代會(huì)的分析和研究至少應(yīng)該包括兩個(gè)層面：思想層面和制度層面，二者是主導(dǎo)和保障互為作用的關(guān)系。從長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光看，研究和分析黨代會(huì)制度意義重大，黨代制反映了黨的建設(shè)水平和發(fā)展水平，尤其是反映了黨內(nèi)民主的歷史進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：黨代會(huì) 黨代會(huì)制度 歷程

中圖分類(lèi)號(hào)：D23文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）24-0265-03

全國(guó)黨的代表大會(huì)制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)黨代制）是黨的一項(xiàng)根本政治制度。建黨九十年來(lái)，黨代制經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)曲折的發(fā)展過(guò)程，日臻成熟與完善，逐步成為一個(gè)具有現(xiàn)代民主內(nèi)涵，融民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督于一體的好制度，堪稱(chēng)中國(guó)現(xiàn)代政黨政治發(fā)展中的先鋒和典范。然而站在歷史發(fā)展的新起點(diǎn)，根據(jù)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的時(shí)代需要和具體情況，黨代制還有不斷豐富、創(chuàng)新、建構(gòu)的空間；還可以朝著更民主、更科學(xué)、更優(yōu)越的方向不斷發(fā)展；還能夠達(dá)到更進(jìn)步、更合理、更有效的新境界。因此，考察和研究建黨九十年來(lái)黨代制發(fā)展的歷史進(jìn)程，對(duì)于進(jìn)一步堅(jiān)持、完善、健全黨代制，激活黨代制的改革創(chuàng)新，優(yōu)化黨代制的性能效用，并以此為切入點(diǎn)，推進(jìn)黨內(nèi)民主的良性發(fā)展，提高黨的執(zhí)政能力和建設(shè)水平，具有重要的啟示意義。

一、定規(guī)立制——黨的一大到六大，黨代制的初創(chuàng)時(shí)期

中國(guó)共產(chǎn)黨從成立之日起，就以馬克思恩格斯開(kāi)創(chuàng)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨代表大會(huì)制度為模本，以馬克思列寧主義建黨原則為指導(dǎo)，創(chuàng)立了黨的代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)和組織形式，并對(duì)其運(yùn)行規(guī)則進(jìn)行設(shè)計(jì)與建設(shè)。黨的一大到六大時(shí)期，黨章關(guān)于全國(guó)黨代會(huì)的制度性的規(guī)定從無(wú)到有、從少到多、從略到詳，全國(guó)黨代會(huì)制度也經(jīng)歷了從萌芽狀態(tài)到具備雛形再到初步創(chuàng)立的過(guò)程。初創(chuàng)時(shí)期的黨代制涵蓋和體現(xiàn)了以下幾個(gè)方面的內(nèi)容特征：

賦予黨的代表大會(huì)以最高權(quán)力。從黨的第一個(gè)綱領(lǐng)到黨的六大黨章都明確規(guī)定，黨的各級(jí)代表大會(huì)，是同級(jí)黨組織的最高機(jī)關(guān)，黨的各級(jí)委員會(huì)由同級(jí)的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，向它負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。一大制定并通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》第3條和第15條分別規(guī)定，“本黨承認(rèn)蘇維埃管理制度，把工人、農(nóng)民和士兵組織起來(lái)”，“本綱領(lǐng)須經(jīng)全國(guó)代表大會(huì)2/3代表同意，始得修改”。條文雖然沒(méi)有明確提出黨的全國(guó)代表大會(huì)是黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但字里行間卻包含和體現(xiàn)著這種規(guī)定。1922年二大黨章第17條、1923年三大修正章程和1925年四大修正章程第18條則明確規(guī)定，“全國(guó)代表大會(huì)為本黨最高機(jī)關(guān)；在全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)期間，中央執(zhí)行委員會(huì)為最高機(jī)關(guān)”。1927年五大修正章程議決案第 15條、16條分別規(guī)定：“各級(jí)黨部最高的機(jī)關(guān)為：全體黨員大會(huì)及代表大會(huì)”，“全體黨員大會(huì)及各級(jí)代表大會(huì)選舉各級(jí)委員會(huì)。委員會(huì)在大會(huì)閉會(huì)期間為該黨部最高權(quán)力機(jī)關(guān)，執(zhí)行并指導(dǎo)黨務(wù)及政策”。黨代會(huì)為黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)的規(guī)定體現(xiàn)了民主集中制的根本要求，列寧就指出：“民主集中制就是：由代表大會(huì)檢查中央的工作，免除中央的職務(wù)并任命新的中央” [1]。

初步明確黨的代表大會(huì)職權(quán)。1927年6月1日中央政治局會(huì)議制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程議決案》第22條把全國(guó)黨代會(huì)的工作規(guī)定為：“（1）討論與批準(zhǔn)中央委員會(huì)中央監(jiān)察委員會(huì)及其他中央各部工作的報(bào)告。（2）審查與修改黨綱及黨章。（3）決定一切重要問(wèn)題政策的方針。（4）改選中央委員會(huì)及監(jiān)察委員會(huì)及其他等等” [2]，黨的五大將此規(guī)定寫(xiě)入了黨章。1928年黨的六大制定并通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》，專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“黨的全國(guó)大會(huì)”一章（第九章），對(duì)全國(guó)黨代會(huì)的召開(kāi)、職權(quán)和選舉等作出更明確地規(guī)定。黨代會(huì)職權(quán)的初步明確，確定了黨代會(huì)的工作內(nèi)容和性質(zhì)，同時(shí)也更加凸顯了黨代會(huì)的地位。

規(guī)定黨代會(huì)實(shí)行年會(huì)制。二大黨章，第11條明文規(guī)定，“全國(guó)代表大會(huì)每年由中央執(zhí)行委員會(huì)定期召集一次”[2]；黨的五大黨章進(jìn)而規(guī)定，“黨的全國(guó)代表大會(huì)的召集與大會(huì)的議事日程，中央委員會(huì)必須在大會(huì)前一個(gè)半月公布；全國(guó)代表大會(huì)須有代表全國(guó)黨員之過(guò)半數(shù)方為合法”。這些條款為黨代會(huì)年會(huì)制的有效運(yùn)行提供了法理依據(jù)和一定的程序規(guī)范，黨代會(huì)的民主功能和“最高機(jī)關(guān)”作用也主要是通過(guò)黨代會(huì)年會(huì)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中，從1921—1928年，黨在 七年中開(kāi)了六次代表大會(huì)，基本上堅(jiān)持了年會(huì)制。

由上可見(jiàn)，黨代會(huì)的地位、職權(quán)以及運(yùn)行規(guī)則是初創(chuàng)時(shí)期黨代會(huì)制度的基本內(nèi)涵，而權(quán)威性、民主性以及年會(huì)制是其鮮明特征。

二、有益探索——黨的七大到八大，黨代制的發(fā)展時(shí)期

中國(guó)共產(chǎn)黨在黨的七大和八大上，對(duì)黨代會(huì)制度建設(shè)進(jìn)行了有益探索，把黨代會(huì)制度向前大大推進(jìn)了一步。這體現(xiàn)了黨對(duì)推進(jìn)黨內(nèi)民主發(fā)展的制度化追求，也豐富和發(fā)展了馬列主義建黨理論。這一時(shí)期，黨代制的發(fā)展主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

改變了黨代會(huì)年會(huì)制。六大之后，急劇惡化的國(guó)內(nèi)革命形勢(shì)、嚴(yán)酷的斗爭(zhēng)環(huán)境以及其他諸多綜合因素，致使黨代會(huì)的年會(huì)制難以繼續(xù)執(zhí)行。從1928年黨的六大到1945年黨的七大，其間只召開(kāi)了七次黨的中央全會(huì)和一些中央政治局?jǐn)U大會(huì)議。全國(guó)黨代會(huì)未能發(fā)揮其應(yīng)有作用。在這種情況下，七大通過(guò)的黨章，把黨代會(huì)年會(huì)制改為非年會(huì)制。七大黨章第29條規(guī)定，“黨的全國(guó)代表大會(huì)，由中央委員會(huì)決定并召集之。在通常情況下，每三年召集一次。在特殊情況下，由中央委員會(huì)決定延期或提前召集；黨的地方各級(jí)代表大會(huì)每二年召集一次” [3]。七大對(duì)黨代制作出這一重大改變：一是由于年會(huì)制難以適應(yīng)黨當(dāng)時(shí)所處的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境，而非年會(huì)制才具有現(xiàn)實(shí)可行性；二是代表大會(huì)年會(huì)制一年一度的選舉過(guò)于頻繁，不利于完善黨內(nèi)選舉和保持黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的相對(duì)穩(wěn)定。正如劉少奇在《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》中解釋的：“過(guò)多的選舉，沒(méi)有必要，并將妨害工作”。

建構(gòu)了黨的代表會(huì)議制度。黨代會(huì)非年會(huì)制有其歷史合理性，但也在一定程度上削弱了黨的各級(jí)代表大會(huì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)體系運(yùn)行中所具有的重要地位和權(quán)威作用，影響了黨代會(huì)職權(quán)的行使，不利于黨內(nèi)民主的發(fā)展。為了彌補(bǔ)這一制度安排缺陷，七大較為完整地建構(gòu)了黨的代表會(huì)議制度。七大黨章第35條和36條分別規(guī)定，“在前后兩屆全國(guó)代表大會(huì)期間，中央委員會(huì)得召集各地方黨委代表舉行黨的全國(guó)代表會(huì)議若干次，討論并決定當(dāng)前的黨的政策問(wèn)題”，“黨的全國(guó)代表會(huì)議的代表，由各省委、邊區(qū)黨委及中央直屬之其他各黨委的全體委員會(huì)議上選舉之。代表數(shù)額，由中央規(guī)定。”[2]黨代表會(huì)議制度是在黨代表大會(huì)不能實(shí)行年會(huì)制情況下，為避免黨的權(quán)力過(guò)分集中到中央委員會(huì)，為堅(jiān)持和完善黨代會(huì)制度而采用的一種重要而又現(xiàn)實(shí)的黨內(nèi)民主制度，是對(duì)黨代會(huì)制度的補(bǔ)充和發(fā)展。

開(kāi)創(chuàng)了黨的代表大會(huì)常任制。黨全面執(zhí)政后，黨內(nèi)官僚主義、命令主義等現(xiàn)象開(kāi)始蔓延滋長(zhǎng)，國(guó)際共運(yùn)中斯大林個(gè)人專(zhuān)斷的嚴(yán)重錯(cuò)誤和蘇聯(lián)高度集權(quán)體制模式的弊端也開(kāi)始暴露，這對(duì)執(zhí)政黨建設(shè)提出了更高的要求。如何發(fā)展黨內(nèi)民主，加強(qiáng)民主監(jiān)督？改革與完善黨代表大會(huì)制度成為加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)的聚焦點(diǎn)。黨的八大決定實(shí)行黨代會(huì)常任制。鄧小平在八大所作的《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中，第一次系統(tǒng)地闡述了黨的代表大會(huì)常任制問(wèn)題。他指出，為了克服長(zhǎng)期不召開(kāi)黨的代表大會(huì)的缺點(diǎn)，把黨的民主生活提高到更高的水平，八大“決定采取一項(xiàng)根本的改革，就是把黨的全國(guó)的、省一級(jí)的和縣一級(jí)的代表大會(huì)，都改作常任制，多少類(lèi)似各級(jí)人民代表大會(huì)那樣” [4]。事實(shí)上，八大黨代會(huì)常任制設(shè)想主要有兩個(gè)方面內(nèi)容：一是黨的全國(guó)、省、縣三級(jí)黨代會(huì)一律每年開(kāi)會(huì)一次，即實(shí)行年會(huì)制；二是三級(jí)代表大會(huì)分別每隔五年、三年、二年換屆時(shí)才改選代表，即實(shí)行代表常任制。這種黨代表大會(huì)年會(huì)制加常任制的辦法，是針對(duì)黨的各級(jí)代表大會(huì)不能定期召集和充分發(fā)揮作用的情況而提出來(lái)的，其好處很多，最大好處，是使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，它的效果，是幾年開(kāi)會(huì)一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達(dá)到的。黨的八大關(guān)于黨代會(huì)常任制的設(shè)想，是改進(jìn)和完善黨代制的一項(xiàng)重大政治設(shè)計(jì)，是國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)史上的偉大創(chuàng)造，代表了黨代制重大改革的發(fā)端，是黨在新的歷史條件下繼續(xù)研究、探索的邏輯起點(diǎn)。

三、磨礪淬練——黨的九大到十一大，黨代制的曲折時(shí)期

八大以后，黨在指導(dǎo)思想上“左”的錯(cuò)誤急劇發(fā)展，黨內(nèi)民主生活越來(lái)越不正常，黨代制也逐漸遭到破壞。特別是“文革”時(shí)期召開(kāi)的九大和十大，對(duì)黨章進(jìn)行了許多錯(cuò)誤地修改，使這一時(shí)期的黨代會(huì)制度建設(shè)遇到嚴(yán)重曲折。具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

黨代會(huì)常任制改革中途夭折。1958年5月，八大二次會(huì)議期間，毛澤東曾明確表示：“明年五月開(kāi)三屆大會(huì)，請(qǐng)作準(zhǔn)備” [5]。但八大三次會(huì)議并沒(méi)有按期舉行，而且以后再也沒(méi)有召開(kāi)過(guò)代表大會(huì)年會(huì)，黨代會(huì)常任制的探索從此中斷。1969年4月，黨的九大黨章正式取消了八大關(guān)于黨代表大會(huì)常任制的條款，九大黨章第8條規(guī)定，“黨的全國(guó)代表代大會(huì)，每五年舉行一次”，這就以法規(guī)形式為事實(shí)上已經(jīng)中斷的黨代會(huì)常任制改革畫(huà)上了休止符。

全國(guó)黨代會(huì)制度遭到嚴(yán)重破壞。九大黨章第6條規(guī)定，“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是全國(guó)代表大會(huì)和它產(chǎn)生的中央委員會(huì)”。在這一規(guī)定中，中央委員會(huì)作為黨的最高機(jī)關(guān)的限定條件——“在全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)期間”被刪去了，這就把中央委員會(huì)與全國(guó)黨代會(huì)同時(shí)并列為黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，改變了此前黨章關(guān)于全國(guó)黨代會(huì)與中央委員會(huì)關(guān)系的合理規(guī)定，成為中央委員會(huì)常常代替全國(guó)黨代會(huì)的制度根源。

全國(guó)黨代會(huì)制度在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了異相。首先，九大、十大代表的產(chǎn)生不正常。出席大會(huì)的代表并不是根據(jù)正常的選舉程序選舉產(chǎn)生的，而大都是由各級(jí)革命委員會(huì)同各造反派組織的頭頭協(xié)商或由上級(jí)指定產(chǎn)生。所以，許多人是先被確定為九大代表，然后再辦入黨手續(xù)；有的在進(jìn)北京的列車(chē)上履行入黨手續(xù)；有的甚至參加完九大后，入黨志愿書(shū)還放在本人的辦公桌里，根本沒(méi)有履行入黨手續(xù) [6]。其次，會(huì)議的程序和開(kāi)法異常。九大采取了異乎尋常的保密措施。九大的會(huì)議日期、主要議程、代表們進(jìn)京一律保密，開(kāi)會(huì)時(shí)，代表們也是秘密進(jìn)入會(huì)場(chǎng) [6]。直到會(huì)議開(kāi)幕公報(bào)發(fā)表，九大召開(kāi)的消息才得以公開(kāi)。這種做法在執(zhí)政的各國(guó)共產(chǎn)黨的歷史上是絕無(wú)僅有的 [7]。最后，十大的召開(kāi)也不是按常規(guī)由黨的中央委員會(huì)全體會(huì)議籌備召集，而是以黨的工作會(huì)議取代了本應(yīng)召開(kāi)的九屆三中全會(huì)。

四、與時(shí)俱進(jìn)——黨的十二以來(lái)，黨代制的恢復(fù)和新的發(fā)展時(shí)期

十一屆三中全會(huì)后，中國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新的歷史時(shí)期，黨代制建設(shè)也逐步得以恢復(fù)，并得到與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

恢復(fù)黨代會(huì)非年會(huì)制與黨代表會(huì)議相結(jié)合的制度格局。十二大黨章第18條規(guī)定，“黨的全國(guó)代表大會(huì)每五年舉行一次，由中央委員會(huì)召集”，第12條同時(shí)規(guī)定，“黨的縣級(jí)和縣級(jí)以上委員會(huì)在必要時(shí)可以召集代表會(huì)議，討論和決定需要及時(shí)解決的重大問(wèn)題” [2]。十二大以來(lái)，全國(guó)黨代會(huì)一直按時(shí)召開(kāi)，再未出現(xiàn)拖延的現(xiàn)象，黨代會(huì)的召開(kāi)走向正常化。為了討論中央關(guān)于制定“七五”計(jì)劃的建議和解決干部新老交替過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，1985年9月，中央還召開(kāi)了黨的全國(guó)代表會(huì)議，這是建國(guó)后召開(kāi)的第二次全國(guó)代表會(huì)議。

展開(kāi)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作。八大對(duì)黨代會(huì)常任制的設(shè)想，后來(lái)由于種種原因未能堅(jiān)持和具體落實(shí)。但隨著國(guó)家政治體制改革的逐步深入和黨內(nèi)民主政治建設(shè)的加快，中央有關(guān)部門(mén)又重新對(duì)實(shí)行黨的代表大會(huì)常任制進(jìn)行研究，并從20世紀(jì)80年代末開(kāi)始，先后在11個(gè)市縣區(qū)組織進(jìn)行了黨代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)，取得了良好的效果。實(shí)踐表明，實(shí)行黨的代表大會(huì)常任制對(duì)發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨的建設(shè)、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平，以及健全黨內(nèi)監(jiān)督、改善黨群關(guān)系、從源頭預(yù)防和治理腐敗等多方面都具有積極意義。

完善和規(guī)范黨代會(huì)制度內(nèi)涵和運(yùn)行機(jī)制。黨代會(huì)制度包含著多方面、多層次的豐富內(nèi)容，既包括關(guān)于黨的代表大會(huì)本身的產(chǎn)生、組織、職權(quán)及其運(yùn)行程序等一系列規(guī)定和制度，也包括關(guān)于黨的代表大會(huì)與黨員關(guān)系、黨的代表大會(huì)與黨的委員會(huì)等其他領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)關(guān)系等一系列規(guī)定和制度。黨的十二大以來(lái)，黨代會(huì)制度經(jīng)過(guò)理論與實(shí)踐的修養(yǎng)磨煉，其制度內(nèi)涵日益豐富完善。比如對(duì)黨代會(huì)的職權(quán)作了完備的規(guī)定，形成了較為健全的黨代會(huì)選舉法規(guī)、組織法規(guī)和公報(bào)法規(guī)等等。此外，黨代會(huì)的運(yùn)行機(jī)制和操作程序也日益科學(xué)規(guī)范。十二大以來(lái)，歷次黨代會(huì)的召開(kāi)及其委員會(huì)的產(chǎn)生都逐漸正常化；歷次大會(huì)會(huì)前、會(huì)中及會(huì)后的事務(wù)運(yùn)作，也都能根據(jù)黨代會(huì)制度有條不紊地進(jìn)行，黨內(nèi)民主的運(yùn)行機(jī)制和操作程序走上了科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的軌道！總之，十二大以來(lái)的黨代制經(jīng)過(guò)不斷的探索和發(fā)展，從制度、體制到機(jī)制已形成較為完整、系統(tǒng)、規(guī)范的一套，有很強(qiáng)的原則性、可行性。未來(lái)，黨代制將會(huì)呈現(xiàn)出更多新的氣象，更加異彩紛呈。

在黨為發(fā)展政黨政治而漫漫求索的過(guò)程中，在黨為加強(qiáng)自身建設(shè)而進(jìn)行的偉大工程中，全國(guó)黨代會(huì)制度具有獨(dú)特的意義。它不但在過(guò)去對(duì)黨的建設(shè)和發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響，而且在歷史發(fā)展的新起點(diǎn)，在加快全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的過(guò)程中，根據(jù)時(shí)間、條件以及我們的準(zhǔn)備和謀劃，黨代會(huì)制度還將進(jìn)一步發(fā)出光輝。

參考文獻(xiàn)：

[1]列寧全集：第38卷[M].北京：人民出版社，1986：290.

[2]中國(guó)共產(chǎn)黨章程匯編(從一大到十六大)[M].北京：中共中央黨校出版社，2006：6-107.

[3]中國(guó)共產(chǎn)黨黨章匯編[M].北京：人民出版社，1979：41.

[4]鄧小平文選：第1卷[M].北京：人民出版社，1994：233.

[5]建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿：第7冊(cè)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1992：202.

[6]中國(guó)共產(chǎn)黨歷次代表大會(huì)(社會(huì)主義時(shí)期)[M].北京：中共中央黨校出版社，1983：65-90.

[7]席宣，金春明.“文化大革命”簡(jiǎn)史[M].北京：中共黨史出版社，1996：203.