中國社會養老保險制度的結構與特點

摘要：中國目前的社會養老保險制度仍被分成條塊分割的三大部分：城鎮職工養老保險、機關事業單位養老保險和農村養老保險。從三種養老保險制度的變遷過程以及特點可以看出，雖然社會要老保險制度的覆蓋范圍在不斷擴大，養老保險待遇在不斷提高，但制度的公平性和法律保障還需進一步增強。

關鍵詞：社會養老保險制度 結構 特點

中圖分類號：F840.612文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）24-0094-02

一、現行中國社會養老保險制度結構

養老保險是社會保障體系的基本部分和主要環節，是社會保險的主要內容。而社會養老保險制度是養老保險制度中由政府管理和提供的那一部分，又被稱作基礎養老保險制度或公共養老保險制度，具有強制性、互濟性和普遍性的特點。中國目前社會養老保險體制構架按照人口類型可分為城鎮企業養老保險、機關事業單位養老保險和農村養老保險三大部分。中國最初的社會養老保險制度即是城鎮養老保險制度。國家機關事業單位人員的養老保險制度是從鎮職工養老保險制度中分離出來的，其后，在制度變革過程中又經歷了合并和分離的過程。

二、城鎮養老保險制度的特點

城鎮養老保險制度先后經歷初步建立（1950—1966）、“文革”中的破壞以及“文革”后的恢復（1966—1986）、改革與完善（1986年至今）三個階段。初步建立階段的社會養老保險制度具有以下特點：（1）有明確的法律依據；（2）完全現收現付制的模式；（3）企業繳費，職工個人不繳費；（4）企業間實行全國統籌的保險費率；（5）政策制定、監督和執行分別由不同的部門承擔。勞動部負責政策的制定和監督，工會系統負責具體的保險經辦，二者相互監督相互制衡 [1] 。但該制度也存在明顯問題：（1）覆蓋范圍狹窄，即僅限于城鎮國有企業和集體企業的正式職工和機關事業單位職工。（2）按崗位劃分參保條件。計劃經濟的特征使人們一旦進入特定崗位就享受到相應的保障。（3）保險體系層次單一，所有責任都由政府承擔。而且在現收現付制度模式下，基本沒有任何積累資金。

“文革”中，中國的社會養老保險制度遭到了嚴重的破壞。“文革”結束后，養老保險制度逐步恢復。此階段的制度特點為：（1）單位成為養老保險金籌集發放的主角，企業完全承擔了原來勞動部和工會的職責，制度中的監督與制衡關系不復存在；（2）依然實行現收現付制的模式 [1] 。存在的問題主要有：（1）覆蓋面狹窄。改革開放后，中國出現了多種經濟形式，但基本養老保險制度仍主要集中于國營企業；（2）企業完全負擔社會養老保險，且新老企業負擔不均；（3）基本養老金計發辦法無法適應工資制度改革的要求。經濟改革使多種經濟成分得到發展，企業工資制度也發生變化，以標準工資為基礎的養老金計發難以為繼；（4）基本養老金沒有調整機制，如沒有考慮通貨膨脹的因素等；（5）退休條件以及待遇水平與工齡掛鉤的做法欠科學 [2]。

1995年，在企業職工養老保險制度中首次引入個人繳費和繳費確定型制度，打破了以往現收現付制模式下繳費責任主要由企業承擔的局面，強調個人在養老保險中的責任和義務。然而，現實中還存在著一系列尚未解決的問題：（1）統籌范圍實際上仍以縣市為主，與“實現養老保險省級統籌”的目標相距甚遠；（2）各地養老金收繳、支付標準不一，阻礙了勞動力跨地區的流動；（3）企業仍然擔負著養老金發放和管理退休職工的責任；（4）1995年的改革導致前后兩個實施方案并存，在制度設計和管理上帶來新的混亂。社會統籌與個人賬戶相結合造成資金運作上的賬目、管理混合運行現象，給統籌資金挪用個人賬戶提供了方便；（5）覆蓋面依然很小，統籌層次依然很低。

隨著改革的不斷深入，城鎮基本養老保險的覆蓋面進一步擴大，制度本身也得到了完善和發展。但改革過程中依然存在很多問題：（1）最突出的便是巨大的隱性債務。現收現付制向基金積累制過渡的過程中，由于一部分人的過渡養老金全部或部分沒有個人積累，所有都要從社會統籌中支付，但規定要求“企業繳費一般不超過企業工資總額的20%”，但又要求“保證按時足額發放養老金”，于是很多地區的繳費比例大大超過了有關規定；（2）過高的費率負擔使很多已參保的企業采取各種手段逃避拖延繳費；（3）覆蓋面雖擴大但一些非正規就業的社會弱勢群體如農民工仍得不到保障；（4）由于經濟發展的地區不均衡，僅以省為基礎的養老保險制度難以解決各地區之間的勞動力流動問題。

三、機關事業單位養老保險制度的特點

國家機關事業單位人員的養老保險與城鎮職工養老保險在制度變革過程中先后經歷了分離→合并→分離的過程。1955年12月國務院頒發的《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》使得國家機關事業單位人員的養老保險從職工養老保險制度中分離出來；1958年3月，國務院將國家機關事業單位和企業職工養老保險待遇合并；1978年6月，國務院發布文件分別規定了干部和工人的離、退休制度，從而將自1958年起干部和工人實行的統一退休退職辦法重新分成兩個不同的制度；1980年10月國務院頒布的《關于老干部離職休養的暫行規定》和1982年4月頒布的《關于老干部離職休養的幾項規定》共同構建了老干部離休制度；1993年8月，國務院頒布的《國家公務員暫行條例》對國家機關事業單位人員的退休養老制度做了較大修改和調整，公務員不需要為養老繳納任何費用。

機關、事業單位社會養老保險制度的基本特點是：（1）養老保險金固定。一般以退休前最后一個月的工資為基數按一定比例計發；（2）保障水平高。無論是名義替代率還是實際替代率都高于企業；（3）個人不承擔繳費義務完全由財政負擔。該制度存在的主要問題為：由于沒有統一的政策和法規相配套，各地區根據自身的財政收入狀況自行其是，致使機關事業單位的養老保險待遇與企業職工的養老保險制度不相銜接，而且事業單位彼此之間差距明顯。

四、農村養老保險制度的特點

農村養老保險制度先后經歷了初步探索與試點推廣（1982—1994）、逐步發展（1994—1997）、衰退停滯（1998—2008）以及嶄新發展（2008年至今）四個階段。

自新中國成立至改革開放前，中國并沒有嚴格意義上的農村養老保險制度。1982年，全國11個省市3 547個生產隊實行養老金制度，養老金由大隊、生產隊根據經濟狀況按比例分擔，從隊辦企業利潤和公益金中支付[3] ； 1987年3月，民政部下發《關于探索建立農村基層社會保障制度的報告》[4]；1991年，國務院授權民政部在有條件的地區，開展建立農村社會養老保險制度的試點工作。此階段農村養老保險的主要特點是：（1）在養老保險金的籌集渠道上，集體經濟承擔了主要義務，資金的多少受集體經濟效益的影響，來源不穩定，個人不承擔繳費義務；（2）在養老金的計發上，沒有科學嚴格的計算；（3）養老金的管理上，以村鎮企業或鄉鎮為單位，缺乏監督和約束機制，資金安全性差，流失嚴重。

1994—1997年，勞動和社會保障部先后提出整頓方案：繼續在有條件的地區進行農村社會養老保險的探索。在此基礎上，針對進城農民工、城鎮農轉非人員和農村勞動者研究設計標準不同、可互相轉變的養老保險辦法。2008年10月，黨的十七屆三中全會指出要建立新型農村社會養老保險制度；2009年9月國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，規定2020年基本建立覆蓋城鄉居民社會保障體系的目標；在籌資模式上，采用統賬結合的制度模式；在基金管理上，新農保基金要納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算。新農保制度模式的主要特點為：（1）基金籌集以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持，突出自我保障為主的原則；（2）實行儲備積累，建立個人賬戶，個人領取養老金的多少取決于個人繳費的多少和積累時間的長短；（3）農村務農、經商等各類從業人員實行統一的社會養老保險制度，便于農村勞動力的流動；（4）采取政府組織引導和農民自愿相結合的工作方法。該制度存在的主要問題是：參保比例較小，保險水平偏低；政府沒有補貼農村養老保險費；養老基金難以實現保值增值等等。

五、中國社會養老保險制度的主要缺陷及對策

中國社會養老保險制度的首要缺陷表現在條塊分割的養老保險體制。目前的體制按照人口類型可分為城鎮企業養老保險、機關事業單位養老保險、農村養老保險三大部分。這種條塊分割的社會養老保險體制一方面造成社會成員間的不公平，不利于社會的健康穩定發展，另一方面又會阻礙要素的合理流動，影響全社會的資源配置效率。中國社會養老保險制度的最終目標應該是建立城鄉一體化的多層次統一模式，最終實現城鄉之間的公平和效率。

中國社會養老保險制度的另一個主要缺陷是社會保障立法晚，法律單一，法律體系不健全，加上沒有統一的養老金標準以及統一的管理部門和基金運作方式，致使政策的實施帶有行政性和隨意性，制度運行成本較高。《中華人民共和國社會保險法》自2011年7月1日起正式施行。但是，有關基本養老保險部分，城鎮職工、無雇工的個體工商戶、國有企業和事業單位職工、公務員的養老保險以及新型農村社會養老保險的待遇還是被明顯區分開來。可喜的是，法律規定，省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，可以將城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險合并實施。可以預見，隨著法律制度和政策體系的不斷完善，中國的社會養老保險制度將會朝著公平與效率統一的方向邁進。

參考文獻：

[1]葛延風.中國機關事業單位養老金制度改革研究[M].北京.外文出版社，2003:151-153.

[2]焦凱平.養老保險[M].北京:中國勞動社會保障出版社，2004:40.

[3]安增龍.中國農村社會養老保險制度研究[D].西安:西北農林科技大學，2004.

[4]中國經濟改革研究基金會，中國經濟體制改革研究會聯合專家組.中國社會養老保險體制改革[M].上海:上海遠東出版社，

2006:39-96.