上海房產開發相關的信訪個案分析

摘要：基于對上海某小區集體上訪的田野調查，分析了政府自上而下的權力在信訪實踐中造成了不少“遺留問題”難以解決。分析通過兩條線索展示，明線是正文的故事線，暗線是腳注的分析線，并得出信訪博弈的邏輯：只有是在該級政府權責范圍內的，且居民被納入聯盟利益分配的或者沒有觸及到“政府—開發資本”聯盟利益的利益訴求才會得到支持。

關鍵詞：城市開發 利益分配 集體上訪

中圖分類號：D92文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）24-0118-02

一、文獻回顧

1.關于開發利益分配不公現象的研究。（1）利益分配不公的經濟學視角。學者劉雯從整體經濟的角度出發，認為拆遷的利益不公平導致了拆遷成本的浪費（劉雯，2007）。肖萍則從微觀層面出發，通過對拆遷“釘子戶”事件的分析，闡述了中國拆遷補償制度在實際的運作過程中存在缺陷（肖萍，2008）。學者較多地關注利益分配問題，而對于開發過程中突破規劃范圍、容積率標準和隨意侵占道路等問題卻沒有足夠重視。（2）利益分配不公的公共管理視角。學者楊飛認為相對政府和拆遷人來說，被拆遷戶是弱勢群體，他們中的貧困者更是弱中之弱（楊飛，2003）。徐海波則將政府定義為了強者的代表，被拆遷人作為弱勢群體的代表進行分析，得出政府擁有巨大的資源，弱勢群體需要政府部門的保護（徐海波，2006）。在城市開發中，受到學者關注最多的是拆遷戶的利益，本文的案例則是有關在開發過程中在原規劃范圍內卻未得到拆遷居民的利益訴求問題。（3）利益分配不公的制度視角。學者陳映芳引用了莫勒奇、洛根的“城市增長聯盟”概念來分析城市開發，認為，看似非社會主義的中國城市開發，恰恰是在曾經的全能主義國家的制度遺產的基礎上形成的。城市開發體制不僅借助了原有全能政府的制度便利，而且也使一些舊制度的功能活性化（陳映芳，2008）。浦善新也追溯了政策演變歷史，分析得出：20世紀80 年代初開始正式確立的“市領導縣”的行政區劃制度，使城市實際上獲得了從農村汲取各種資源的制度性便利。

2.上訪研究。上訪研究中，學者們關注失地農民的研究居多，比如，應星的“大河移民上訪研究”。他認為，“上訪承續著國家在土改時期發明的訴苦技術，是1949年后國家權力對鄉村社會日常生活的制度化、常規化的滲透方式……通過上訪聲討形形色色的‘官僚主義’、解決各式各樣的‘遺留問題’的‘委屈式訴苦’就成為化解這種緊張的一個重要途徑。”（應星，2000）

二、問題的提出

1．城市開發中，作為城市開發的主體——市區規劃局和作為開發的參與者——開發資本，和市民三者之間在什么情況下能形成“城市增長聯盟”？

2．集體信訪的利益訴求在多大程度上可以得到滿足？

三、小引：上訪的三種聲音

通過觀察1996—2008年的上訪過程，可以梳理出上訪過程中的三種不同的聲音：第一種是“先講理”的聲音，和政府只有講理才是可以談的，不能胡攪蠻纏。第二種是“先講條件”的聲音，懷疑政府與開發商有權錢關系。所以，開門見山就是向信訪接待人員哭訴實際受侵害的嚴重情況，索要賠償。① 第三種聲音則是一種雜音，混雜了政府和開發商的“臥底”以及如同應星筆下的“上訪油子”們的聲音。

四、遺留問題——路的去留

1997—1998年，HC路300弄不在規劃動遷范圍內的居民為了保住出行的這條路而不斷集體上訪。當時，有三位工程師寫了具有土地規劃技術含量的上訪書面材料，加入了上訪群體去市區兩級政府的信訪部門要求給個說法。由于這次信訪以“談”為主，而且有數據支持，所以市府信訪領導批復：HC路300弄一定要保留。保路上訪的成功直接導致了路兩側的拆遷地塊無法招到開發資本，閑置了近四年（1998—2001年），原因就是：開發商買地的初衷是包括這條路的。五、上訪的艱難歷程

1.三期的消失。對“HC路300弄路的去留”這一遺留問題的再生產，引出了開發商的“三期”規劃方案的更改。2003年，新CN集團BN公司擬出“二、三期工程規劃”，準備開發WH小區和300弄及其兩側的閑置土地。①但之后“三期”卻被從規劃圖中刪除，而開發商建造二期的規模卻仍舊依照之前的“二、三期工程規劃”施工。4月28日，由WH小區所在居委會所做的征詢意見表，表上未見公章，署名也不對。②小區居民未予理睬，同時聯名寫信去市區兩級政府，要求求證是否還有三期規劃存在。8月14日，CN區規劃局提出：“三期工程（即：WH小區）的現狀居民不同意動遷。”③這次批復引起了WH小區一輪上訪高潮，但信訪部門卻久“拖”未決。時隔兩年（2007年），上訪群體發現了一條有利的政府文件——國土部關于“滿二年未動工開發，堅決無償收回”的規定。而CN區規劃局于2007年4月25日在回函中“避”而不談開發商兩年多不施工的情況與國土部關于“無償收回”規定相違背，并把不施工的理由歸結為被小區居民鬧事阻止。而回復提到：“2004年7—11月我局先后核發了該項目二期……地下停車庫地下樁基建設工程規劃許可證的通知。”從規劃圖紙上看，地下車庫的施工地域包括了HC路300弄這條道路的一段。這一條信息立即引發了上訪群體的第二輪維權保路上訪，目的是：要求信訪部門給出有關道路歸屬或三期動拆遷存在與否的明確答復，并以文件形式確定下來。

2.分歧產生。區規劃局的“4·25”回函之后，上訪群體不停以“鬧—談—纏”的策略在上訪市區兩級規劃局及相關部門。2007—2008年初，上訪群體內部產生了分歧：（1）兩種聲音矛盾激烈——主“談”還是主“鬧”。由于“恢復三期”無望，所以主“談”者認為：要和政府談路的存留問題，“鬧”和“纏”只是從形式上引起信訪部門重視的手段。而主張“鬧”的上訪成員則認為，開發商占路建造二期的趨勢難以阻擋，政府的規劃文件可以隨時做有益于開發商的修“改”。④（2）第三種聲音的異軍突起。2003—2008年，開發商漸漸把小區里部分居民，包括上訪成員在內的房屋買下；居委會和基層黨組織也控制住了享受低保待遇的居民和一些黨員參與上訪，這樣就使得上訪的人數和質量直線下滑。雖然上訪群體內部有了分歧，但是2008年初，時任上海房管局局長劉海生回復：HC路300弄630平方米的道路必須保留。

3.銷聲匿跡。由于上訪群體內部分裂，以及HC路300弄得到保留的目的已達成，上訪群體意識到：向政府討“三期”規劃的說法以及開發商 “二期”規劃是否符合“雙增雙減”的規劃標準及其所涉及的采光、沉降和容積率等利益訴求已無法達成。所以2009年初，WH小區集體上訪基本趨于停滯。

六、結論

在陳映芳看來，她把市民也作為城市開發的重要參與者之一進行分析（陳映芳，2008）。但是，我覺得她分析的“政府—開發資本—市民”的聯盟中，存在奧爾森所謂的“不對稱”。市民雖然能夠從開發中獲益，但有時候居民所得到的與應得到的并不相符，甚至相差甚遠。比如，本文分析的個案中，情況就糟糕得多。由于政府對土地的開發權牢牢地掌控著，而開發商又掌控著開發資本，所以前兩者有強烈的意愿彼此合作，結成聯盟。

由此得出了與陳映芳不同的結論：不是所有動遷案例中，市民都會被納入聯盟而受益的。政府和開發資本雙方先結成“城市增長聯盟”，之后再考慮是否將市民納入其中給予其利益補償，由此引發了信訪問題的產生。

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