治理理論下的社會組織管理探討

摘要：從社會治理視角看，社會組織作為多元管理格局中的一元，在政府、市場、社會三大組織環境中發揮重要作用。當前社會組織管理體制存在體制性困境。基于治理理論，社會組織管理應從政府、市場與社會組織的均衡發展入手，加強制度建設與環境建設，形成多元共治的社會組織管理模式，使社會組織的發展與社會建設相匹配，形成同步發展、良性互動的狀態。

關鍵詞：社會治理 社會組織 管理

中圖分類號：C93文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）24-0277-04

隨著中國改革開放的歷史進程和全球化浪潮，社會涌現出一批以社會民間力量為主導，以服務大眾或互惠為主要宗旨，具有非政府性、非營利性、自治性、志愿性的各種正式或準組織性的組織。中國社會組織管理采取雙重管理體制，這種雙重管理體制既是在特定歷史條件下對社會組織實施有效監管的現實選擇，也是實現政府職能轉變的有效途徑，為社會組織的生存和發展提供了制度和信任基礎。但是，從另一方面來說，這種雙重管理體制由于各種歷史原因形成了“政社不分”、社會組織的公眾認可度及其自身能力不足等問題。因此如何進行適當的制度安排，如何突破體制困境、構建理想的社會組織管理體制已成為推動中國社會組織發展，從而促進和諧社會建設的重要基礎。

一、治理的內涵與基本理念

治理理論是20世紀80年代在西方新公共管理運動中誕生的一種理論。該理論主張消解政府壟斷公共事務的權力，由政府、市場、公民社會共同參與社會公共事務的管理，從而達到公共利益的最大化，實現整個社會的和諧發展。治理理論是對政府與市場、政府與社會、政府與公民這三對基本關系的反思中產生的，現已逐漸成為公共管理的一個重要價值理念和實踐追求。治理理論在政府、社會與市場三者角色的定位以及如何通過相關制度和機制實現三者之間的協調與合作等諸多重大問題上取得了研究上和實踐中的成效。

治理理論的基本理念有以下幾個方面：

（一）社會治理多元主體論

治理理論認為，治理與統治不同，其本質性區別在于對于權威的要求。治理也需要權威，但這個權威并非必須是傳統管理中的政府。在政府與社會、政府與市場的關系的認識上，治理理論認為，傳統行政管理體制的合理性基礎被打破，政府不再是唯一的公共服務和公共產品的提供者，而更多的轉向為社會主體活力的持續釋放提供制度保障這一角色上來。政府從繁雜的具體事務性工作中解脫出來，用法律、經濟乃至政治的途徑與方式發揮全局性統籌協調功能，開始做更多的冷靜思考、制度研究和長遠規劃。羅西瑙指出：“與統治不同，治理指的是一種有共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。”因此，治理的主體既可以是政府、公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。治理理論者質疑政府作為單一中心治理者的合法性，認為公共機構的作用是有限的，主張建立一種多中心的社會治理模式，只要各種公共的和私人的機構行使的權力得到了公眾的認可，就都可以成為在各個不同層面上的權力中心。

（二）多元社會管理工具或手段

治理主義者主張運用多元化社會管理工具與手段提高效率，通過運用新的管理方法和技術重塑和整合傳統管理方式和流程，提高政府的辦事效率和透明度，通過新方法、新技術與政府改革和社會服務的有效結合，使更多的社會組織和個人參與公共服務，促進公共服務的社會化。“在公共管理的事務中，還存在著其他的管理方法和技術，政府有責任運用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導。”治理主義者認為，針對社會階層的分散化、利益群體的多樣化趨勢，社會治理的手段應由單一向復合轉變。多元社會要求權力與利益的分散化，這要求在制定社會方針、政策、措施時必須考慮不同社會階層的利益，以社會最大利益為取向，使處于社會弱勢地位的群體利益得到有效保護和體現，這要求權力實現的手段的多樣化。任何一個社會治理主體都不擁有充足的知識和資源來獨自解決所有問題，它們彼此依賴采用不同方法解決不同問題。這樣社會治理手段必須由單一轉向復合，通過多種方法解決不同社會階層的公共利益和公共原則的認同和形成問題。

（三）多元化社會訴求

社會治理的多元訴求體現在四個層面上。政府治理工具的多樣化：除了傳統的行政手段外，以市場為核心的治理工具和機制，財政性工具與誘因機制，管制性工具與權威機制等都可以作為政府治理的手段，甚至能在很大程度上轉變政府在治理過程中的角色形態。治理主體的多元化：政府與其他社會組織一方面都沒有單獨應對所有公共問題的資源與能力，另一方面又在各自熟悉的領域擁有解決問題所需的比較優勢。各盡所能成為實現良好治理的前提條件。公共權力的多中心化：要實現各盡所能的良好治理，就必須讓治理的各個主體參與權力度分享。在立體的合作網絡中權力的網絡化分布，形成了對政府權力的強有力約束，保障了其他治理主體在治理活動中的獨立。政府與其他主體的互動合作：主體的多元化可能導致不同利益主體的對抗與對立。然而，公共治理是以公共利益為根本目標的合作網絡管理。共同的目標，與相互信任的文化及由此形成的協商對話的行動方式，確保了合作網絡成員之間能夠精誠合作，彌補各自不足，在公共利益中攜手共進。

二、當前中國社會組織建設的現狀與問題

改革開放以來，中國社會組織建設成效顯著，社會組織已經成為溝通黨和政府與人民群眾的橋梁和紐帶，成為中國經濟社會發展中一支不容忽視的力量。

（一）中國社會組織發展的規模與速度

近年來，中國社會組織發展進入快車道，社會組織發展的速度呈現快速發展的態勢。從中國民政部2009年統計數據可以看出（見圖1、表1），在民政部門登記注冊的社會組織由2001年的21.1萬個迅速增長為2009年的43.1萬個，年均增長超過9.3%，這些社會組織業務范圍涉及科技、教育、文化、衛生、勞動、民政、體育、環境保護、法律服務、社會中介服務、工傷服務、農村專業經濟等社會生活的各個領域，吸納社會各類人員就業544.7萬人；形成固定資產1 030億元；2009年各類社會組織接收社會捐贈共440.7億元，其中公募基金會和非公募基金會共接收社會各界捐贈183.6億元。

（二）社會組織的整體影響力逐漸增強

隨著社會組織的快速發展，社會組織的作用日益顯現。據統計，“汶川特大地震”發生后，全國各類社會組織累計募集款物356億元，動員志愿者500多萬人次，為災區人民戰勝災害、重建家園提供了強有力的物質幫助和精神支持，成為抗爭救災的生力軍。社會組織已經涉及和進入社會生活的各個層面，在促進經濟增長、繁榮社會事業、參與公共管理、開展公益活動和擴大對外交往方面都顯示出越來越重要的作用。

（三）政府、市場與社會組織之間力量對比的變化

隨著中國社會事業的不斷發展，政府、市場與社會組織之間的關系和力量對比出現了一些變化：通過體制改革，政府努力向現代有限有效政府的方向發展，通過分權與放權的方式向市場組織和社會組織讓渡了發展空間、機會和資源。市場則經過三十多年的快速發展，基本上已經成長為比較獨立的主體構造，成為中國市場經濟發展的基石，并對政府和社會的治理走向產生巨大的影響。社會組織的發展雖然還面臨若干制約，但其發展勢頭強勁。社會組織的發展代表著中國社會現代化發展的需要，是填補國家組織相對退出后留下的社會空間的需要，是中國促進社會整合與和諧的需要。從三種組織的力量對比來看，政府依然是最強的一方，對其他兩方組織發揮著領導、主導或制約的作用。市場組織的力量也大，并有由于市場組織在推動經濟發展的作用，與政府之間基本上是合作的關系；而社會組織三者之中力量偏弱，其地位與作用有待進一步提升。

（四）社會組織發展存在的問題

從總體上看，與中國經濟社會發展的新形勢和構建和諧社會的新要求還有差距。從社會組織管理的角度看，中國社會組織建設存在以下主要問題：

1.社會組織發展存在體制性障礙。現行社會組織管理采取“歸口登記、雙重負責、分類管理”模式，加之中國社會組織具有官民二重性與非競爭性特點，使得社會組織獨立自主發展非常困難，從而陷入“門票難”的窘境。按照《社會團體登記管理條例》的規定，社會組織的登記需要具備一定數量的注冊資金和最低限度的人數要求，申請成立須經其業務主管單位審查同意等。這就要求社會組織注冊必須通過掛靠政府相關部門或國家事業單位方能成行。由于被掛靠單位既不能從中獲益，且要擔當一定的政治風險，因此被掛靠單位自然在選擇社會組織時慎之又慎。一些社會組織在找不當合適的掛靠單位時就會出現不經業務主管單位而尋求工商部門登記甚至甘愿處于不合法的灰色存在。這種狀況說明采取“一刀切”式的登記管理制度是不合理的，勢必造成大量“合法律性”，但卻不具有“正當性”或“合理性”的社會組織存在；而把大量具有“合理性”或“正當性”的社會組織視為“非法”，并排斥在管理范圍之外，也將導致社會組織管理的覆蓋面過窄。

2.社會組織發展缺乏資金與人才。一方面，中國社會組織發展缺乏資金。目前，中國民間組織資金最為普遍的來源是會費，由于各類行業組織資金、能力不足，會員覆蓋率偏低，因而會費、咨詢服務費大多難于維持自身生存發展，經費不足問題已成為制約大多數社會組織發展的瓶頸。出現這種困境的緣由主要在于社會支持不足以及社會組織的市場化程度不高等。中國社會的志愿捐總量仍然相當有限，遠遠低于世界上許多國家的水平。另一方面，中國社會組織的發展面臨著人才和人員待遇問題的壓力。由于社會組織不同于行政機關和事業單位，需要通過自收自支解決工資、福利等問題，收入低且不穩，無法吸引高素質人才專職從事民間組織工作，既缺乏熱心從事社會組織工作的專職工作人員，又缺乏有能力推動社會組織發展的高級人才。據統計，中國社會組織人才缺乏現象嚴重。特別是缺少從事社會工作的專職人員，其次是缺少年輕人才和高學歷人才。這種困境主要原因在于制度上缺乏必要的規范。中國現行社會組織管理體制對社會組織的人員編制、職稱評定、養老保險、醫療保險、稅收減免、收費許可等方面缺乏完善的、相配套的法規與政策，從而導致多數社會組織的隊伍不穩定，人員結構老化，缺少應有的活力和作用。

3.社會組織自身公信力有待提高。中國社會組織的發展還面臨來自政府和社會的信任與合作缺乏的困境。公民社會理念尚未深入社會，加之許多社會組織的活動在效率、效果和透明度方面存在一定問題，它們的行動很容易遭到社會公眾的懷疑。政府出于社會穩定與國家安全等方面的顧慮也間接促成了這種不信任度的擴張。

4.社會組織法規體系尚不健全。中國社會組織立法總體上層次低，政策環境不完備，內容不完善。目前國務院頒布的只有《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，民政部出臺的《取締非法民間組織暫行辦法》、《中介服務收費管理辦法》、《民間非營利組織會計制度》、《救災捐贈管理辦法》和民政部與其他部門聯合下發的規范性文件等。目前社會組織的法規和規章主要以程序性規范為主，實體性規范明顯不足，社會組織的一些現行管理條例缺乏操作性和針對性，一些管理條例已經較難適用現實中社會組織的管理。

三、治理理論下的社會組織管理

治理理論認為，公共治理的主體是多元的，社會組織是政府和市場之外的重要治理主體。善治是治理理論的追求目標，善治就是一種良性的治理結構，它需要不同治理主體的合理分工、合作努力，不同主體能夠形成一種良性的“伙伴關系”。從治理的理念出發，中國社會組織建設的關鍵是構建政府與社會組織之間良好的“伙伴關系”。國家和政府應充分認識到，社會組織的充分發展是構建和諧社會的基礎，社會組織在提供公共產品、改善政府與社會之間關系、參與政策制定和反映公民訴求、保護弱勢群體、促進民主化進程等方面具有積極作用。政府需要切實轉變職能，對公共領域中容易產生政府失靈或市場失靈的部分交給社會組織，培育社會組織的自我管理和自治能力。從實現良好社會治理出發，我們對社會組織管理方面提出如下建議：

（一）轉變政府職能，形成政府、市場、社會組織三者之間相互制約、相互平衡的穩定結構

從制度設計層面看，培育社會組織的制度性前提是政府職能轉變，把原來由政府包辦且辦不好的事情剝離出來，以項目招標和委托等方式，交由社會組織承接，政府才能實現功能重新定位；把部分公益性服務交由公益類事業單位承擔，以實現政府、公益類事業單位與社會組織三者之間的功能耦合。在行政管理領域推進市場取向的改革，政府要從促進市場與社會協調發展的全局出發，積極轉變職能，為社會組織發展讓渡空間，給予社會組織提供更多的支持。一方面，政府通過制定市場規則、加強宏觀調控和監督管理、提供公共服務，更加高效率地實現其宏觀層次的職能；另一方面，社會組織可以更多地接替政府以往在中觀層次的職能，在政府與市場、政府與社會、政府與企業、宏觀與微觀之間進行協調，向社會提供更多的更具靈活性的公共服務，促使其自身獲得更快的發展。

（二）轉變觀念，政社分開，建立良好“伙伴關系”

改革開放以來，中國在轉變政府職能，推行政企分開、政事分開方面取得了很大進展，激活了一大批企事業單位。但在政府與社會組織的關系調整方面則顯得較為滯后。目前中國社會組織具有官方色彩濃厚，民間性、自治性相比較為淡化的特點。許多社會組織在組織、職能、活動方式、管理體制等多方面嚴重依賴政府，甚至仍然作為政府的附屬機構發揮作用。這種狀況導致社會組織在發展中容易忽視或難以代表會員的利益和愿望，從而喪失必要的社會信任和支持，也影響到社會組織的參與能力。因此，有必要調整和規范業務主管單位與社會組織的關系，實現政社分開。根據社會治理理論的要求，政府應樹立與社會組織平等、互信、合作的觀念。現代社會組織并非簡單的壓力團體和國家管理的對象，更是現代社會治理伙伴。社會組織的低度發展，既不利于國家組織的機構改革和職能轉變，也不利于市場組織的現代化發展。因此，政府要轉變社會組織是其下屬部門或隸屬單位的過于行政化的趨向，真正將社會組織視為“良好伙伴”，視為社會主體自我協調、自我服務、自我管理的重要組織形式，樹立與社會組織平等、互信、合作的觀念。

（三）完善相關法律法規，保障社會組織有序運行

政府各有關部門要針對社會組織發展過程中遇到的現實困難和問題，加強調研，進一步完善培育和扶持社會組織發展的相關配套政策，優化社會組織發展的政策環境；建立健全社會組織工作人員工資、職稱、保險、福利等方面政策法規，切實解決社會組織工作人員的后顧之憂。在行政法規層面，應爭取早日修訂和完善《社會組織登記管理條例》、《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，頒布關于行業協會、公益醫療機構、公益教育機構等專業性較強的社會組織的專項管理條例，逐步建立分類監管的行政法規體系。要推進管理體制改革推進管理體制由重入口登記向準入和日常管理并重轉變。政府要放寬社會組織的“準入條件”，將數量龐大的“非法”社會組織納入國家統一的管理體系之中，以體現公民結社自由的權利。在此基礎上，逐步加大對社會組織日常運作的管理，對其運作的規范性、合法性進行監督和管理，對其行為的后果及質量進行制約和監督。另外，加快研制社會組織的基本法也是加強社會組織管理的一項重要舉措。到目前為止，中國還沒有一部專門針對社會組織的統一立法，沒有將各種類型的社會組織置于一個統一的法律框架之下，對社會組織的法律地位、主體資格、登記成立、活動原則、經費來源、稅收待遇、監督管理、內部自律等方面的規定比較模糊，容易產生法律缺位現象。

（四）加強自身建設，提高社會組織服務水平

社會組織建設既要從政府管理入手，也要努力加強社會組織自身建設，提高社會組織的參與社會管理的素質與水平。首先，要在社會組織專業人才方面加大投入。擁有一批高素質、樂奉獻的優秀人才，對于社會組織的生存和發展具有決定性的意義。社會組織有效開展工作的基本前提是擁有良好業務能力、專業素質和奉獻精神的人才隊伍。大力引進人才，特別是要加大對年輕、高學歷、專業化、創新型人才的引進力度，這是社會組織從源頭上消解人才困境的關鍵；還要加大專業人員的培訓力度，加強社會組織工作者的專業知識、相關知識以及社會組織管理技能等方面的培訓，提高社會組織專業人才的解決社會問題的實踐能力，真正發揮社會組織在中國社會經濟發展中的作用。其次，要加強社會組織的組織文化建設。文化是組織的靈魂。沒有一個積極健康的組織文化，社會組織的功能就不能充分發揮。一方面，社會組織要做好自身定位工作：明確社會組織的宗旨，確定組織發展的目標與愿景，建立組織文化，提高社會組織的感召力和凝聚力。另一方面，根據組織自身特色提供志愿服務、直面社會問題，為弱勢群體爭取權利、表達訴求，建立起代表自己特點的團體文化和基本價值觀，形成社會組織行為標準和倫理守則的動力和機制。最后，加強國際聯系，提高社會組織品位。在全球化的浪潮中，社會組織的發展也要立眼于全球，走國際化路線。不僅要努力學習國外社會組織的先進經驗，加強自身的基本建設，提高專業化素質和能力；還要積極向國外發展，加強與同類國際組織的交流與聯系，真正做到與國際接軌。

總之，治理理論倡導的多元共治思想以及政府、市場和社會組織三大組織結構之間均衡發展的思想具有借鑒意義。當然，作為西方行政管理的一種理論構架，治理理論尚存在諸多不確定因素。鮑勃·杰索普將治理理論的內在困境概括為四種兩難選擇：合作與競爭的矛盾、開放與封閉的矛盾、可治理性與靈活性的矛盾、責任和效率的矛盾。運用社會治理理論必須根據國家的實際情況區別對待，對于中國強政府、弱社會的背景下，如何重新定位政府作為合作網絡中的特殊行動者的角色尤為重要。總體上我們要向社會治理多元化的趨勢發展，逐步提高社會組織在三大組織之間的力量對比，使社會組織成為社會管理與社會建設的重要一極。

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