政府績效預(yù)算初探

摘要：績效預(yù)算涵蓋了預(yù)算的績效和績效的評價，建立預(yù)算績效支出評價體系的核心，就是把現(xiàn)代市場經(jīng)濟的一些理念及手段融入預(yù)算管理中，對政府的行為進行內(nèi)控，并通過這種內(nèi)控，保障政府目標(biāo)實現(xiàn)，提高其運行效率，促使其職能轉(zhuǎn)變，提高政府與市場的協(xié)調(diào)能力。中國尚屬于實踐探索階段，在現(xiàn)階段政府預(yù)算評價方面存在哪些問題、如何應(yīng)對呢？

關(guān)鍵詞：政府 績效預(yù)算 存在問題

中圖分類號：F81文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）24-0013-02

首的國家績效評價委員會，專門負(fù)責(zé)《政府績效與成果法案》的監(jiān)督與實施。而中國目前僅有各級審計機關(guān)在開展傳統(tǒng)財務(wù)收支審計的同時進行政府績效審計，缺乏系統(tǒng)性，是不夠的。政府績效審計是利用專門的審計方法和依據(jù)一定的審計標(biāo)準(zhǔn)，對被審計組織在資源利用方面的經(jīng)濟性、效率性、效益性等方面進行的審查評價。雖然在某種程度上，二者的重要目標(biāo)是相同的，那就是促進政府加強責(zé)任、改進管理、提高效率，但區(qū)別也是明顯的。在實施主體上，績效預(yù)算由財政部門的預(yù)算委員會來推動；績效審計是由審計部門或受托的民間審計機構(gòu)來執(zhí)行。在實施的時機上，績效預(yù)算主要是在預(yù)算資金撥付前和預(yù)算執(zhí)行過程中；績效審計則側(cè)重于事后。此外，二者實施手段和工具也不盡相同，所以不能替代。預(yù)算委員會應(yīng)設(shè)立專門的職能，負(fù)責(zé)制定各項相關(guān)的法律法規(guī)，建立全面的、規(guī)范化、制度化的評價指標(biāo)體系，組織對各級政府部門財政預(yù)算支出行為的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行監(jiān)督。

3.以往預(yù)算評價沒有與各級政府業(yè)績考核掛鉤。筆者在多年的基層工作中發(fā)現(xiàn)，在預(yù)算的申請以及執(zhí)行中存在諸多問題，如采取欺騙手段騙取預(yù)算；夸大項目資金，多申請預(yù)算，造成資金浪費甚至侵吞；申請的預(yù)算未專款專用，挪用、侵占的現(xiàn)象屢見不鮮；在預(yù)算資金使用上大搞形象工程，急功近利，人為地造成社會福利的損失和其他嚴(yán)重的社會經(jīng)濟問題。而實行績效預(yù)算，使評價體系與政府業(yè)績考核相掛鉤，會形成一種激勵機制，促使各級政府考量投入與產(chǎn)出的關(guān)系，使預(yù)算資金發(fā)揮最大功用，改善政府與百姓的關(guān)系，在一定程度上減少腐敗的發(fā)生。

4.缺乏實施績效預(yù)算的專門人才。績效預(yù)算是一項復(fù)雜而系統(tǒng)的工作，需要評估者掌握系統(tǒng)的理論知識和專門的方法技術(shù)。而中國在這方面仍處于摸索階段，沒有比較成熟、成功的經(jīng)驗可借鑒，進行此項應(yīng)用研究的學(xué)者不多。此外，在中國部分落后地區(qū)，預(yù)算管理的手段還很落后，甚至未實行信息化辦公，這在很大程度上都制約了績效預(yù)算的實行與推廣。

5.以往的“投入預(yù)算”模式慣性影響。中國長期采用“基數(shù)加增長”的預(yù)算模式，從計劃經(jīng)濟時代一直沿用至今，導(dǎo)致各級政府機構(gòu)只注重投入不重視效益。短時間內(nèi)要推廣制度嚴(yán)密、審核嚴(yán)格、責(zé)任明確的績效預(yù)算會使得部分政府人員心存疑慮。因此，改變觀念問題是中國要推行績效預(yù)算面臨的首要問題。

那么，如何推行績效預(yù)算體系呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)先點后面，先易后難，使績效預(yù)算走向科學(xué)化、常規(guī)化、制度化。

1.改革現(xiàn)今的收付實現(xiàn)制，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)。按支出類別確定預(yù)算績效指標(biāo)，將預(yù)算支出分為消耗性支出（類似于財務(wù)管理中變動成本）和非消耗性支出（類似于財務(wù)管理中固定成本）。對于消耗性支出，如工資、辦公費、水電費、日常交通費、電話費、一般辦公易耗品等，可設(shè)置人均指標(biāo)進行考核，即可對絕對值（人均數(shù)）考核，也可對變動值（增減百分比）考核。這兩種考核指標(biāo)既直觀，又易計算。對于此類支出考核有利于各部門節(jié)約日常經(jīng)費開支。對于非消耗性支出（包括本單位的固定資產(chǎn)建設(shè)和承接的專項工程），固定資產(chǎn)方面應(yīng)著重考核人均占有資產(chǎn)和使用壽命兩方面，促使各部門既做到愛護資產(chǎn)，又能夠厲行節(jié)約，減少公共資源的占用。對于專項建設(shè)方面，應(yīng)在賬簿中設(shè)置專項核算，重點考核建設(shè)資金結(jié)余、接待費比例、建成后使用年限及效益等指標(biāo)，這些指標(biāo)在申請預(yù)算時就應(yīng)列入可行性報告，在項目建設(shè)期及竣工后多角度、多時點考核，核算投入與產(chǎn)出效果。

2.以推行項目績效預(yù)算為起點，分階段實施部門預(yù)算。在中國“九五”期間項目抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，國家預(yù)算投入建設(shè)的基建項目中，有85%的項目超預(yù)算，有39%的項目未達(dá)到設(shè)計生產(chǎn)能力，有37%的項目建成后處于虧算局面。因此，有必要先從重大的預(yù)算項目入手，進行項目績效預(yù)算分析。先選擇試點地區(qū)的易于衡量評價的項目開始，先易后難，逐步實行政府會計改革，試行權(quán)責(zé)制。隨著權(quán)責(zé)制的逐步修正和完善，從點到面，全面推行績效預(yù)算。

3.強化預(yù)算過程的監(jiān)控力度。績效預(yù)算強調(diào)全過程監(jiān)督和控制，審批機關(guān)要嚴(yán)格控制項目突破或追加，硬化預(yù)算的約束力，加強對預(yù)算項目績效考評的控制和回顧。可采取以下方式對預(yù)算項目進行監(jiān)控：一是建立定期檢查機制；二是召開定期會議，向政府報告評價取得的結(jié)果、收到的反饋及建議；三是定期提供項目進展報告；四是建立質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，并采取監(jiān)督和再評價，保證績效評價的質(zhì)量；五是建立獎懲機制，為了保證和促進財政資金的使用切實達(dá)到各預(yù)算單位的預(yù)期目標(biāo)，提高資金的使用效益，財政可根據(jù)績效考評結(jié)果對各預(yù)算單位實施獎懲。

4.以績效審計為保障，促使績效評價結(jié)果落到實處。績效結(jié)果必須經(jīng)審計部門的專業(yè)審查，以確保績效數(shù)據(jù)的真實可靠。在實際工作中，為使評價結(jié)果得到運用，可編制評價結(jié)果的具體使用計劃，并將其作為績效預(yù)算的重要組成部分。評價結(jié)果的主要目標(biāo)是為政府決策、改進現(xiàn)有管理和增強管理者責(zé)任感。同時，應(yīng)采取相應(yīng)措施，盡量規(guī)避消極結(jié)果出現(xiàn)。

目前，中國情況紛繁復(fù)雜，各地?zé)o論觀念上，還是管理的手段上都存在較大的差異，而績效預(yù)算的概念又從國外引進，怎樣讓它適應(yīng)中國的國情，真正服務(wù)于民，又不成為經(jīng)濟發(fā)展的桎梏，是一個任重而道遠(yuǎn)的任務(wù)，尚需不斷求索。

參考文獻(xiàn)：

[1]卓越.政府績效管理導(dǎo)論[M].北京:清華大學(xué)出版社，2006.