淺析金融安全網(wǎng)的制度缺損

金融安全網(wǎng)（Financial safety net）一般是指在銀行自身的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控之外，由監(jiān)管當(dāng)局、中央銀行以及銀行同業(yè)編織的一種帶有公共性質(zhì)的安全保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，因此又稱“公共安全網(wǎng)”。它是人類社會在長期的反金融危機(jī)實(shí)踐中逐步建立起來的一種危機(jī)防范、處理機(jī)制，是各國金融體制的重要組成。幾乎在所有的國家，金融安全網(wǎng)都被認(rèn)為是金融基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的一個(gè)不可分割的組成部分，而且被認(rèn)為對于增強(qiáng)體系的信心、促進(jìn)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定是十分必要的。”。

金融安全網(wǎng)的功能主要有：風(fēng)險(xiǎn)防范功能。金融安全網(wǎng)最重要的功能就是防止信心崩潰，維護(hù)公眾信心，并以此維護(hù)銀行的穩(wěn)定；風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償功能。存款保險(xiǎn)制度的實(shí)質(zhì)是一種將個(gè)別銀行面臨的風(fēng)險(xiǎn)在整個(gè)銀行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行分?jǐn)偤脱a(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，從而達(dá)到銀行安全的目的；危機(jī)救助處理功能。金融安全網(wǎng)中的最后貸款人和存款保險(xiǎn)制度是各國救助處理危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的核心機(jī)制。最后貸款人通過流動性援助，使陷入困境的銀行走出困境。許多國家還賦予存款保險(xiǎn)更廣泛的金融監(jiān)管職能，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不僅具有金融檢查權(quán)，還有金融機(jī)構(gòu)的處置權(quán)，因而提高了危機(jī)救助處理效率。當(dāng)然，自從金融安全網(wǎng)誕生以來，對它的評論一直就是“毀譽(yù)參半”。最后貸款人和存款保險(xiǎn)制度都會帶來逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，從而損害了市場紀(jì)律。還帶來資源錯(cuò)配問題。一方面，目前絕大多數(shù)實(shí)行存款保險(xiǎn)的國家采用單一的費(fèi)率（美國是個(gè)例外，金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況不同，其費(fèi)率不同）。在這種制度下，各銀行交納的保險(xiǎn)費(fèi)按統(tǒng)一的保險(xiǎn)費(fèi)率征收，無法反映其財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營水平和風(fēng)險(xiǎn)程度，無形中促使銀行放心大膽地追逐利潤，從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。存款人也因有保險(xiǎn)作后盾，風(fēng)險(xiǎn)意識淡化，忽視對銀行安全性的考察，一家問題銀行只要法律上未宣布破產(chǎn)，仍可以從存款人那里獲得大量的存款，導(dǎo)致存款的錯(cuò)配。另一方面，過度的安全保護(hù)會使得一些嚴(yán)重缺乏效率金融機(jī)構(gòu)得以勉強(qiáng)存續(xù)下來，造成金融資源浪費(fèi)。

一、監(jiān)管制度缺損

中國目前的監(jiān)管仍沿襲計(jì)劃時(shí)期行政管理方式，依據(jù)相關(guān)法規(guī)條例監(jiān)管，但主觀性太強(qiáng)，伸縮性過大，表現(xiàn)出明顯不規(guī)范，被處罰者口服心不服，下次該怎么干還怎么干。其缺陷主要有：市場準(zhǔn)入制度存在缺陷。在銀行機(jī)構(gòu)市場退出極少發(fā)生的同時(shí)，市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)要么很松，要么不夠恰當(dāng)；資本充足標(biāo)準(zhǔn)定的過低。而且達(dá)不到要求的，也未處理一家銀行，失去了其權(quán)威性；會計(jì)制度存在缺陷；對關(guān)系人貸款或大額貸款限額不嚴(yán)；監(jiān)管目標(biāo)不明確，仍以合規(guī)性為主，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管未引起足夠重視；以傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管為主，新興業(yè)務(wù)監(jiān)管不夠；監(jiān)管手段不靈活，搞一刀切，未發(fā)揮市場機(jī)制的作用，隨意性大；監(jiān)管過程不連續(xù)，時(shí)緊時(shí)松，有時(shí)對人不對事；重視現(xiàn)場監(jiān)管，非現(xiàn)場監(jiān)管不夠；以國內(nèi)監(jiān)管為主，走出國門的跨境監(jiān)管未列入議程。

二、最后貸款人制度缺陷

最后貸款人制度是防止銀行脆弱性的最后一道防線，有助于穩(wěn)定存款人信心，避免由個(gè)別銀行傳染給其他銀行而引致系統(tǒng)性銀行危機(jī)。一個(gè)穩(wěn)健的銀行體系是公共品，銀行救助應(yīng)是公共政策的內(nèi)容，救助要適度。近年來，我國較頻繁地運(yùn)用了最后貸款人手段，通過再貸款和準(zhǔn)備金，向陷入困境的金融機(jī)構(gòu)提供流動性救助。對維護(hù)我國金融的穩(wěn)定起到了相當(dāng)積極的作用。但還存在較多的問題：一是救助標(biāo)準(zhǔn)不明確。哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)該拯救，哪種程度應(yīng)該拯救沒有明確的規(guī)定，帶有較大的決策隨意性；二是救助權(quán)過于集中。目前我國出現(xiàn)問題的金融機(jī)構(gòu)多為地方性中小金融機(jī)構(gòu)，這些金融機(jī)構(gòu)由中央銀行的分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。但目前處于監(jiān)管一線的中央銀行的分支機(jī)構(gòu)在準(zhǔn)備金、再貸款的動用上沒有決策權(quán)和相應(yīng)明確的授權(quán)，每一次的救急都得層層上報(bào)總行，往往拖延了救助的最佳時(shí)間；三是救助帶有被動性。一般都是在金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)出來以后才被迫出手救助，往往貽誤了最佳的處理時(shí)機(jī)，加大了處理的成本；四是救助的手段較單一。一般都是通過再貸款、準(zhǔn)備金直接貸出，而公開市場、再貼現(xiàn)、擔(dān)保等手段運(yùn)用不多；五是協(xié)同效應(yīng)不明顯。基本上都是中央銀行孤軍作戰(zhàn)，難以通過最后貸款人手段政策導(dǎo)向作用，帶領(lǐng)商業(yè)銀行共同對陷入困境的金融機(jī)構(gòu)予以救助。

三、存款保險(xiǎn)制度缺失

存款保險(xiǎn)制度的原理是大數(shù)定律，其目的不是為了保護(hù)銀行，而是為了保護(hù)中小存款人的利益，不是為了避免銀行破產(chǎn)，而是促其有序破產(chǎn)。其功能在于增加存款人的信心，但它不是對存款準(zhǔn)備金制度的替代，而是進(jìn)一步強(qiáng)化和補(bǔ)充，但其一出生就存在制度缺陷，即道德風(fēng)險(xiǎn)，不利于銀行嚴(yán)格自律。這也正是中國沒有該制度安排的理由。我國雖然未建立公開的、具有實(shí)質(zhì)性賠償條款的存款保險(xiǎn)制度，然而從近年來我國處理危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的實(shí)踐來看，我國政府作為銀行的后盾，自始至終確實(shí)對存款人的利益是予以保護(hù)的，其實(shí)質(zhì)上是國家的信用擔(dān)保。在金融結(jié)構(gòu)比較單一，金融風(fēng)險(xiǎn)不突出，存款人金融風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng)的情況下是可行的。但是隨著經(jīng)濟(jì)金融改革的不斷深入，其不適應(yīng)性越來越明顯。首先是不能有效地維護(hù)公眾信心。由于缺乏一個(gè)有形的保險(xiǎn)基金和明確的“游戲規(guī)則”，含蓄的保險(xiǎn)制度帶有隨意性和模糊性，每當(dāng)某家金融機(jī)構(gòu)有個(gè)風(fēng)吹草動，公眾總免不了有一個(gè)猜疑甚至參與擠兌的強(qiáng)烈動機(jī)，不利于維護(hù)公眾的信心；其次，在含蓄存款保險(xiǎn)下，損失最終均由國家負(fù)擔(dān)，金融機(jī)構(gòu)不承擔(dān)經(jīng)營失敗的成本，這既不合理也不利于金融機(jī)構(gòu)建立風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。公開的存款保險(xiǎn)制度具有明確的游戲規(guī)則，它對存款人的保護(hù)是看得見的。其與風(fēng)險(xiǎn)相聯(lián)系的費(fèi)率定價(jià)方式，有利于抑制銀行內(nèi)在的趨險(xiǎn)性，提醒銀行經(jīng)營者注重風(fēng)險(xiǎn)管理，提高資產(chǎn)質(zhì)量，而且更具備對經(jīng)濟(jì)主體的激勵相容性。因此，建立公開的存款保險(xiǎn)制度已越來越迫切。

存款保險(xiǎn)制度備受爭議的根源在于，它要在促進(jìn)金融穩(wěn)定和避免道德風(fēng)險(xiǎn)之間做出權(quán)衡。美歐等發(fā)達(dá)國家的存款保險(xiǎn)制度也有一個(gè)演進(jìn)過程，道德風(fēng)險(xiǎn)可通過制度設(shè)計(jì)加以防范。“顯性的存款保險(xiǎn)比隱性的政府擔(dān)保好，有安全網(wǎng)總比沒有好。”IMF高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家黃海洲認(rèn)為，“只要制度設(shè)計(jì)和操作得當(dāng)，存款保險(xiǎn)制度帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)有限”，中國應(yīng)建立存款保險(xiǎn)制度，根據(jù)資產(chǎn)質(zhì)量實(shí)行差別費(fèi)率，并給出明確信號：“差的金融機(jī)構(gòu)一定會受到懲罰和處置。控制其擴(kuò)張，甚至把它們淘汰出局。這種市場約束的力量與有效監(jiān)管結(jié)合起來，共同打造一個(gè)既保持金融穩(wěn)定，又能防范道德風(fēng)險(xiǎn)的金融安全網(wǎng)。”有了存款保險(xiǎn)制度政府必須按規(guī)則做事，而不是相機(jī)抉擇。中國政府要放棄關(guān)閉銀行和處置責(zé)任人的權(quán)力，而由法律來決定。