CDM項目投資問題思考

摘要：2009年12月1日，香港環境保護署公布了《環保署公布港資企業在中國內地開展清潔發展機制項目補充說明》，允許港資控股內地CDM項目。這在一定程度上打破CDM項目只能由中方控股的局面，但二氧化碳的允許排放量反過來限制能源的使用。對于此次放開外資進入，會直接關系到我國未來幾年的能源安全，應當慎重對待，加強監控。

關鍵詞：清潔發展機制；項目投資；碳排放；外資；能源安全

中圖分類號：F832.48 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）17－０116－02

清潔發展機制（Clean Development Mechanism，簡稱CDM）是根據《京都議定書》確立起來的一種國際合作機制，它是指發達國家政府或企業以資金和技術投入的方式，幫助發展中國家實施具有減少溫室氣體排放的項目。從2004年11月中國政府批準第一個CDM項目以來，已批準的CDM項目數量迅速增加。截至2010年3月12日，已有2 369個CDM項目得到了中國發改委的批準，其中663個已在聯合國CDM理事會成功注冊，預期二氧化碳年減排量1.9億噸，約占全球注冊項目的58%，注冊的項目數量和年減排量均居世界第一。為有效管理CDM項目，中國政府于2004年5月31日發布了《清潔發展機制項目運行管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。《管理辦法》第十一條規定，中國境內的中資、中資控股企業可以對外開展清潔發展機制項目。這個規則被稱為51%規則。規定包含兩個要素，一是中資控股比例至少要占公司總比例的51%，二是公司最大的股東應當是中方股東。這一規定是為了防止發達國家企業變相利用官方發展援助資金完成減排指標。

但根據中國發改委于2009年8月公布的《中國CDM政策改善研究報告》所述，“100%的受訪者認為51%控股權的規定是他們在中國開發CDM項目的一個主要障礙，因為其很大地限制了國外投資并且不鼓勵潛在國外投資者在中國投資CDM項目。投資者又提到，盡管他們有可能感興趣，但在向項目大份額投資和向利用新技術的大項目進行投資時受阻。調研結果強調了該規定同時也阻礙了歐洲機構的技術轉讓。運營者不能完全擁有或者管理項目的實施造成了對具有技術創新性的投資的阻礙，因為這極大地提高了他們的投資風險。

此外，有20%的受訪者認為該規則是公平的，因為它確保了接受國對項目有完全的所有權，這也同時促進了該國的可持續發展[1]。”

但是，香港環境保護署2009年12月1日《環保署公布港資企業在中國內地開展清潔發展機制項目補充說明》（以下簡稱《補充說明》）打破了這一局面。《補充說明》規定：具備由香港特別行政區環境保護署（環保署）發出的“《清潔發展機制項目運作管理辦法》港資企業證明函”的企業，在向國家發展和改革委員會申請CDM項目時，可認定為中資。只要企業符合以下幾點就能被認定為港資：第一，公司在香港注冊及成立，且主要經營地或總公司位于香港。第二，公司執行董事為中國大陸公民或香港特別行政區永久性居民身份證持有人；如公司設立董事會，則一半以上董事會成員為大陸公民或香港特別行政區永久性居民身份證持有人。第三，如公司為上市公司，則非流通股比例須高于50%。

上述規定擴大了中資的解釋范圍，也就是擴大了CDM的合格投資者的范圍。從規定上看，港資的認定幾乎是苛刻的。注冊地、經營場所、執行董事、董事會成員幾乎從所有方面嚴格限制了公司的申請資格，似乎從方方面面保證了真正的港資進入內地的CDM市場。但是，香港是無外匯管制的貿易自由港，境外資金很容易進入香港，注冊也不存在實質審查的問題，經營場所可以自由設置，執行董事和董事會成員可以用隱名出資合同規避。在筆者看來，《補充說明》其實是為包括港資在內的所有外資開辟了規避《管理辦法》第十一條的通道。如果大量外資進入CDM市場，規避掉51%規則，似乎也可以解決掉因為投資比例限制、擁有資金和技術優勢的外國投資方不愿意大額投資和技術轉讓的問題，突破CDM項目發展的瓶頸。但是，依筆者所見，這將嚴重威脅到中國將來5～8年后的能源安全，限制中國經濟發展。原因有以下三點。

一、中國的能源現狀決定中國控制二氧化碳排放的難度很大

中國的能源結構和經濟迅速發展使得控制二氧化碳排放的難度很大。中國能源使用的最突出現狀是不注重需求側管理，能源的使用方式粗放，浪費率高，使得控制二氧化碳排放的難度很大。

中國的能源結構以煤為主。國家統計局發布的2008年統計公報顯示，據初步測算，2008年能源消費總量28.5億噸標準煤，煤炭消費量達到27.4億噸，占能源消耗的96.1%。而煤單位熱值的碳含量比石油和天然氣分別高出36%和61%，造成我國碳排放要遠遠大于主要使用石油和天然氣的國家。根據測算，到2020年左右，我國GDP總量可能將為1990年的10倍，即使采取強有力的節能措施和能源替代措施，使碳排放的增長速度遠低于經濟增長速度，能源消費的碳排放也將為1990年的2.5倍，達到1 500Mt-c左右，將可能超過美國成為世界上最大的碳排放國。更何況中國的能源粗放使用現狀令人擔憂，中國成為第一大排放國只會大大提前于以前預計的2020年。

由于調整能源結構在很大程度上受到能源資源結構的制約，提高能效又面領著技術和資金方面的障礙，中國以煤為主的能源結構在未來相當長的時期內很難改變，控制溫室氣體排放的難度很大，任務艱巨[2]。然而，中國的經濟發展又需要大量的能源消耗作依托。二氧化碳排放的強制性減少必然意味著能源使用的強制性減少。能源的供應不足必然使經濟無法發展。

二、預計中國將在未來5～8年內承諾減排

中國承諾減排既面臨巨大的國際壓力，也存在國內發展需要。現在發達國家除美國外基本都已承諾減排，但是，他們出于自身的利益考慮，也出于對全球氣候變暖繼續加劇的擔憂，發達國家考慮把廣大的發展中國家納入全球減排義務分擔體系當中，給中國以巨大的壓力。

中國代表團團長劉江在1999年《氣候框架公約》第五次締約方會議上指出，“中國在達到中等發達國家水平之前，不可能承擔減排溫室氣體的義務。但中國政府將繼續根據自己的可持續發展戰略，努力減緩溫室氣體的排放增長率”。國家環保總局也強調：“根據國家發改委能源所《2020年中國能源需求情景分析》的分析和預測，2020年中國CO2排放量在13億t～20億t之間，分別為1998年全國CO2排放量的1.5～2.2倍。到2020年，中國人均碳排放水平在0.9～1.3t之間。根據有關預測，中國2020年以后將不可能回避溫室氣體排放削減的承諾。”

在2009年年末舉行的哥本哈根氣候談判，中國巨大的二氧化碳排放量已成為氣候大會的眾矢之的。中國頂住了巨大的國際社會壓力，沒有承諾減排。但是本著負責任的大國形象，中國承諾自愿減排。在未來5～8年，隨著中國社會經濟的繼續發展，中國將會承諾減排。雖然基準年份可能與《京都議定書》指定的1990年不同，減排目標是以碳中立、消減總量的百分比或者消減碳密度中的哪種形式出現也會根據情況不同而不同，但是中國會承諾減排的預期不會改變。

三、現有CDM項目并不一定能為中國未來減排提供減排量

目前，碳信用額價格約為10～15美元/噸，假設一個項目二氧化碳年減排量為10萬噸，進行國際碳交易，項目方每年至少有100萬美元的收益[3]。能源項目本身也是收益不菲。在高額的利益刺激下，CDM項目將成為外資追逐的熱點。但是一個經核證的CDM項目一般都要超過7年，在此期間內，CER都歸買方所有，抵減買方國家的減排額。按最短時間計算，從《補充說明》的適用到第一個“港資”投資的CDM項目獲得公約理事會核證需要至少一年的時間，核證CDM項目時間持續期最少為7年（2011—2018年）。該CDM項目產生的CER將會在預計的承諾減排的前期（2015—2018年）只能抵減買方國的減排量。而承諾減排的前期將是中國能源結構尚未調整，能源使用效率也未能大幅提高，最為缺乏減排額的時期。現有CDM項目產生的減排量只能抵減他國的減排額，使中國陷入無抵減額的尷尬境地。

能源的消耗產生二氧化碳，同樣，二氧化碳的排放量反過來決定了能源的消耗量。一旦中國減排，能源的利用現狀沒有巨大改變，并且二氧化碳減排量都出售給他國抵減他國的排放額，中國將不能完成減排。未完成減排，只能限制能源的使用。最直接的結果就是二氧化碳排放量高的重工業項目受到限制，將嚴重影響到中國的經濟發展。

本文并不是一篇批駁CDM項目、鼓吹碳危機的文章。CDM制度現階段對于中國來說確實是一個非常好的制度，能幫助中國興建新能源項目，帶來發達國家的技術和資金。但是，筆者卻擔憂，若過度放開此市場，會威脅到未來的能源安全。如果放開51%規則只是為了吸引投資、獲得減排額價金的話，那么能源的安全遠遠比錢重要。

參考文獻：

[1] 中國國家發展和改革委員會.中國-歐盟清潔發展機制促進項目——中國CDM項目中的技術轉讓[Z]．2009，8：34．

[2] 龔向前．氣候變化背景下能源法的變革[Ｍ]．北京：中國民主法制出版社，2008：159．

[3] 中國-歐盟清潔發展機制促進項目網站[EB/OL]．http：//www.euchina-cdm.org/cn/media/docs/Improvement%20of%20CDM%20Policies%20in%20China_EU%20China%20CDM%20Facilitation%20Project.pdf．