CDM項(xiàng)目投資問題思考

摘要：2009年12月1日，香港環(huán)境保護(hù)署公布了《環(huán)保署公布港資企業(yè)在中國(guó)內(nèi)地開展清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目補(bǔ)充說明》，允許港資控股內(nèi)地CDM項(xiàng)目。這在一定程度上打破CDM項(xiàng)目只能由中方控股的局面，但二氧化碳的允許排放量反過來限制能源的使用。對(duì)于此次放開外資進(jìn)入，會(huì)直接關(guān)系到我國(guó)未來幾年的能源安全，應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待，加強(qiáng)監(jiān)控。

關(guān)鍵詞：清潔發(fā)展機(jī)制；項(xiàng)目投資；碳排放；外資；能源安全

中圖分類號(hào)：F832.48 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：１６７３－２９１Ｘ（２０11）17－０116－02

清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism，簡(jiǎn)稱CDM）是根據(jù)《京都議定書》確立起來的一種國(guó)際合作機(jī)制，它是指發(fā)達(dá)國(guó)家政府或企業(yè)以資金和技術(shù)投入的方式，幫助發(fā)展中國(guó)家實(shí)施具有減少溫室氣體排放的項(xiàng)目。從2004年11月中國(guó)政府批準(zhǔn)第一個(gè)CDM項(xiàng)目以來，已批準(zhǔn)的CDM項(xiàng)目數(shù)量迅速增加。截至2010年3月12日，已有2 369個(gè)CDM項(xiàng)目得到了中國(guó)發(fā)改委的批準(zhǔn)，其中663個(gè)已在聯(lián)合國(guó)CDM理事會(huì)成功注冊(cè)，預(yù)期二氧化碳年減排量1.9億噸，約占全球注冊(cè)項(xiàng)目的58%，注冊(cè)的項(xiàng)目數(shù)量和年減排量均居世界第一。為有效管理CDM項(xiàng)目，中國(guó)政府于2004年5月31日發(fā)布了《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）。《管理辦法》第十一條規(guī)定，中國(guó)境內(nèi)的中資、中資控股企業(yè)可以對(duì)外開展清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目。這個(gè)規(guī)則被稱為51%規(guī)則。規(guī)定包含兩個(gè)要素，一是中資控股比例至少要占公司總比例的51%，二是公司最大的股東應(yīng)當(dāng)是中方股東。這一規(guī)定是為了防止發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)變相利用官方發(fā)展援助資金完成減排指標(biāo)。

但根據(jù)中國(guó)發(fā)改委于2009年8月公布的《中國(guó)CDM政策改善研究報(bào)告》所述，“100%的受訪者認(rèn)為51%控股權(quán)的規(guī)定是他們?cè)谥袊?guó)開發(fā)CDM項(xiàng)目的一個(gè)主要障礙，因?yàn)槠浜艽蟮叵拗屏藝?guó)外投資并且不鼓勵(lì)潛在國(guó)外投資者在中國(guó)投資CDM項(xiàng)目。投資者又提到，盡管他們有可能感興趣，但在向項(xiàng)目大份額投資和向利用新技術(shù)的大項(xiàng)目進(jìn)行投資時(shí)受阻。調(diào)研結(jié)果強(qiáng)調(diào)了該規(guī)定同時(shí)也阻礙了歐洲機(jī)構(gòu)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓。運(yùn)營(yíng)者不能完全擁有或者管理項(xiàng)目的實(shí)施造成了對(duì)具有技術(shù)創(chuàng)新性的投資的阻礙，因?yàn)檫@極大地提高了他們的投資風(fēng)險(xiǎn)。

此外，有20%的受訪者認(rèn)為該規(guī)則是公平的，因?yàn)樗_保了接受國(guó)對(duì)項(xiàng)目有完全的所有權(quán)，這也同時(shí)促進(jìn)了該國(guó)的可持續(xù)發(fā)展[1]。”

但是，香港環(huán)境保護(hù)署2009年12月1日《環(huán)保署公布港資企業(yè)在中國(guó)內(nèi)地開展清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目補(bǔ)充說明》（以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)充說明》）打破了這一局面。《補(bǔ)充說明》規(guī)定：具備由香港特別行政區(qū)環(huán)境保護(hù)署（環(huán)保署）發(fā)出的“《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)作管理辦法》港資企業(yè)證明函”的企業(yè)，在向國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)申請(qǐng)CDM項(xiàng)目時(shí)，可認(rèn)定為中資。只要企業(yè)符合以下幾點(diǎn)就能被認(rèn)定為港資：第一，公司在香港注冊(cè)及成立，且主要經(jīng)營(yíng)地或總公司位于香港。第二，公司執(zhí)行董事為中國(guó)大陸公民或香港特別行政區(qū)永久性居民身份證持有人；如公司設(shè)立董事會(huì)，則一半以上董事會(huì)成員為大陸公民或香港特別行政區(qū)永久性居民身份證持有人。第三，如公司為上市公司，則非流通股比例須高于50%。

上述規(guī)定擴(kuò)大了中資的解釋范圍，也就是擴(kuò)大了CDM的合格投資者的范圍。從規(guī)定上看，港資的認(rèn)定幾乎是苛刻的。注冊(cè)地、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、執(zhí)行董事、董事會(huì)成員幾乎從所有方面嚴(yán)格限制了公司的申請(qǐng)資格，似乎從方方面面保證了真正的港資進(jìn)入內(nèi)地的CDM市場(chǎng)。但是，香港是無外匯管制的貿(mào)易自由港，境外資金很容易進(jìn)入香港，注冊(cè)也不存在實(shí)質(zhì)審查的問題，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所可以自由設(shè)置，執(zhí)行董事和董事會(huì)成員可以用隱名出資合同規(guī)避。在筆者看來，《補(bǔ)充說明》其實(shí)是為包括港資在內(nèi)的所有外資開辟了規(guī)避《管理辦法》第十一條的通道。如果大量外資進(jìn)入CDM市場(chǎng)，規(guī)避掉51%規(guī)則，似乎也可以解決掉因?yàn)橥顿Y比例限制、擁有資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)的外國(guó)投資方不愿意大額投資和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的問題，突破CDM項(xiàng)目發(fā)展的瓶頸。但是，依筆者所見，這將嚴(yán)重威脅到中國(guó)將來5～8年后的能源安全，限制中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。原因有以下三點(diǎn)。

一、中國(guó)的能源現(xiàn)狀決定中國(guó)控制二氧化碳排放的難度很大

中國(guó)的能源結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展使得控制二氧化碳排放的難度很大。中國(guó)能源使用的最突出現(xiàn)狀是不注重需求側(cè)管理，能源的使用方式粗放，浪費(fèi)率高，使得控制二氧化碳排放的難度很大。

中國(guó)的能源結(jié)構(gòu)以煤為主。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2008年統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，據(jù)初步測(cè)算，2008年能源消費(fèi)總量28.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，煤炭消費(fèi)量達(dá)到27.4億噸，占能源消耗的96.1%。而煤?jiǎn)挝粺嶂档奶己勘仁秃吞烊粴夥謩e高出36%和61%，造成我國(guó)碳排放要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于主要使用石油和天然氣的國(guó)家。根據(jù)測(cè)算，到2020年左右，我國(guó)GDP總量可能將為1990年的10倍，即使采取強(qiáng)有力的節(jié)能措施和能源替代措施，使碳排放的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，能源消費(fèi)的碳排放也將為1990年的2.5倍，達(dá)到1 500Mt-c左右，將可能超過美國(guó)成為世界上最大的碳排放國(guó)。更何況中國(guó)的能源粗放使用現(xiàn)狀令人擔(dān)憂，中國(guó)成為第一大排放國(guó)只會(huì)大大提前于以前預(yù)計(jì)的2020年。

由于調(diào)整能源結(jié)構(gòu)在很大程度上受到能源資源結(jié)構(gòu)的制約，提高能效又面領(lǐng)著技術(shù)和資金方面的障礙，中國(guó)以煤為主的能源結(jié)構(gòu)在未來相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)很難改變，控制溫室氣體排放的難度很大，任務(wù)艱巨[2]。然而，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又需要大量的能源消耗作依托。二氧化碳排放的強(qiáng)制性減少必然意味著能源使用的強(qiáng)制性減少。能源的供應(yīng)不足必然使經(jīng)濟(jì)無法發(fā)展。

二、預(yù)計(jì)中國(guó)將在未來5～8年內(nèi)承諾減排

中國(guó)承諾減排既面臨巨大的國(guó)際壓力，也存在國(guó)內(nèi)發(fā)展需要。現(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家除美國(guó)外基本都已承諾減排，但是，他們出于自身的利益考慮，也出于對(duì)全球氣候變暖繼續(xù)加劇的擔(dān)憂，發(fā)達(dá)國(guó)家考慮把廣大的發(fā)展中國(guó)家納入全球減排義務(wù)分擔(dān)體系當(dāng)中，給中國(guó)以巨大的壓力。

中國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)劉江在1999年《氣候框架公約》第五次締約方會(huì)議上指出，“中國(guó)在達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平之前，不可能承擔(dān)減排溫室氣體的義務(wù)。但中國(guó)政府將繼續(xù)根據(jù)自己的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，努力減緩溫室氣體的排放增長(zhǎng)率”。國(guó)家環(huán)保總局也強(qiáng)調(diào)：“根據(jù)國(guó)家發(fā)改委能源所《2020年中國(guó)能源需求情景分析》的分析和預(yù)測(cè)，2020年中國(guó)CO2排放量在13億t～20億t之間，分別為1998年全國(guó)CO2排放量的1.5～2.2倍。到2020年，中國(guó)人均碳排放水平在0.9～1.3t之間。根據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè)，中國(guó)2020年以后將不可能回避溫室氣體排放削減的承諾。”

在2009年年末舉行的哥本哈根氣候談判，中國(guó)巨大的二氧化碳排放量已成為氣候大會(huì)的眾矢之的。中國(guó)頂住了巨大的國(guó)際社會(huì)壓力，沒有承諾減排。但是本著負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象，中國(guó)承諾自愿減排。在未來5～8年，隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)發(fā)展，中國(guó)將會(huì)承諾減排。雖然基準(zhǔn)年份可能與《京都議定書》指定的1990年不同，減排目標(biāo)是以碳中立、消減總量的百分比或者消減碳密度中的哪種形式出現(xiàn)也會(huì)根據(jù)情況不同而不同，但是中國(guó)會(huì)承諾減排的預(yù)期不會(huì)改變。

三、現(xiàn)有CDM項(xiàng)目并不一定能為中國(guó)未來減排提供減排量

目前，碳信用額價(jià)格約為10～15美元/噸，假設(shè)一個(gè)項(xiàng)目二氧化碳年減排量為10萬噸，進(jìn)行國(guó)際碳交易，項(xiàng)目方每年至少有100萬美元的收益[3]。能源項(xiàng)目本身也是收益不菲。在高額的利益刺激下，CDM項(xiàng)目將成為外資追逐的熱點(diǎn)。但是一個(gè)經(jīng)核證的CDM項(xiàng)目一般都要超過7年，在此期間內(nèi)，CER都?xì)w買方所有，抵減買方國(guó)家的減排額。按最短時(shí)間計(jì)算，從《補(bǔ)充說明》的適用到第一個(gè)“港資”投資的CDM項(xiàng)目獲得公約理事會(huì)核證需要至少一年的時(shí)間，核證CDM項(xiàng)目時(shí)間持續(xù)期最少為7年（2011—2018年）。該CDM項(xiàng)目產(chǎn)生的CER將會(huì)在預(yù)計(jì)的承諾減排的前期（2015—2018年）只能抵減買方國(guó)的減排量。而承諾減排的前期將是中國(guó)能源結(jié)構(gòu)尚未調(diào)整，能源使用效率也未能大幅提高，最為缺乏減排額的時(shí)期。現(xiàn)有CDM項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量只能抵減他國(guó)的減排額，使中國(guó)陷入無抵減額的尷尬境地。

能源的消耗產(chǎn)生二氧化碳，同樣，二氧化碳的排放量反過來決定了能源的消耗量。一旦中國(guó)減排，能源的利用現(xiàn)狀沒有巨大改變，并且二氧化碳減排量都出售給他國(guó)抵減他國(guó)的排放額，中國(guó)將不能完成減排。未完成減排，只能限制能源的使用。最直接的結(jié)果就是二氧化碳排放量高的重工業(yè)項(xiàng)目受到限制，將嚴(yán)重影響到中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

本文并不是一篇批駁CDM項(xiàng)目、鼓吹碳危機(jī)的文章。CDM制度現(xiàn)階段對(duì)于中國(guó)來說確實(shí)是一個(gè)非常好的制度，能幫助中國(guó)興建新能源項(xiàng)目，帶來發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)和資金。但是，筆者卻擔(dān)憂，若過度放開此市場(chǎng)，會(huì)威脅到未來的能源安全。如果放開51%規(guī)則只是為了吸引投資、獲得減排額價(jià)金的話，那么能源的安全遠(yuǎn)遠(yuǎn)比錢重要。

參考文獻(xiàn)：

[1] 中國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).中國(guó)-歐盟清潔發(fā)展機(jī)制促進(jìn)項(xiàng)目——中國(guó)CDM項(xiàng)目中的技術(shù)轉(zhuǎn)讓[Z]．2009，8：34．

[2] 龔向前．氣候變化背景下能源法的變革[Ｍ]．北京：中國(guó)民主法制出版社，2008：159．

[3] 中國(guó)-歐盟清潔發(fā)展機(jī)制促進(jìn)項(xiàng)目網(wǎng)站[EB/OL]．http：//www.euchina-cdm.org/cn/media/docs/Improvement%20of%20CDM%20Policies%20in%20China_EU%20China%20CDM%20Facilitation%20Project.pdf．