景山公園民營化模式的探討

摘要：在公園的民營化模式中，公園公共服務(wù)的提供由傳統(tǒng)的政府單一供應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧褪袌?chǎng)共同供應(yīng)。因此， 必須積極引進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大民營部門在公園公共領(lǐng)域的介入，從而達(dá)到為公眾提供質(zhì)量更高、內(nèi)容更豐富的公共服務(wù)的目的。

關(guān)鍵詞：景山公園；管理模式；民營化實(shí)踐

中圖分類號(hào)：R197.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：１６７３－２９１Ｘ（２０11）17－０032－02

我國公園的傳統(tǒng)管理模式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的事業(yè)單位形式。由于體制的局限，我國事業(yè)單位大多是由國家機(jī)關(guān)舉辦的。現(xiàn)行事業(yè)單位“條塊結(jié)合”的管理模式難以改變，絕大多數(shù)的事業(yè)單位與主管部門存在很強(qiáng)的雙向依附關(guān)系，事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理、人事管理、收入分配等方面的運(yùn)行自主權(quán)難以全面落實(shí)[1]，使得公園的發(fā)展陷入了舉步維艱的境地。

一、 我國公園管理模式的發(fā)展趨勢(shì)

目前，國內(nèi)大多數(shù)的公園逐步實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)行管養(yǎng)分開。學(xué)者們對(duì)公園民營化的改革達(dá)成了基本的共識(shí)：“利用現(xiàn)有的公園資源，用最少的投資獲取最大的效益。”[1]早在1997年，深圳就將城市綠化管理處的管養(yǎng)任務(wù)和公園的清潔衛(wèi)生、保安服務(wù)等推向社會(huì)，由在深圳市注冊(cè)的園林綠化服務(wù)企業(yè)或其他專業(yè)企業(yè)參與承包管理。這種形式引入了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，但與完全的市場(chǎng)化運(yùn)作還有一段距離[2]。2004年7月21日，上海市綠化局下屬的上海植物園、上海動(dòng)物園、上海共青森林公園和上海古漪園作業(yè)層企業(yè)全部轉(zhuǎn)為民營，原隸屬四大公園的21個(gè)國有小企業(yè)的700多名職工勞動(dòng)身份全部轉(zhuǎn)換成固定期限的合同工。政府采取市場(chǎng)招標(biāo)方式，將公園養(yǎng)護(hù)等作業(yè)以項(xiàng)目形式公開向社會(huì)招標(biāo)，這標(biāo)志著上海園林事業(yè)體制改革徹底地實(shí)現(xiàn)管養(yǎng)分開。近幾年來，成都市園林局對(duì)公園的建設(shè)管理也進(jìn)行了大刀闊斧地民營化改革，首先在浣花溪公園等城市公園里引進(jìn)了專業(yè)公園管理公司進(jìn)行專業(yè)化管理，其次在以三圣花鄉(xiāng)為代表的郊野公園里全新引進(jìn)了將公園建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)、促農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收為一體的公園建設(shè)體制，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)積極性。公園實(shí)施民營化以后，不但姓“公”的性質(zhì)沒有改變，由于公用事業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性加強(qiáng)，廣大人民群眾反而享受到更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，整個(gè)社會(huì)的福利水平得以增加。

二、 公園民營化管理模式的選擇

在當(dāng)前公園民營化改革浪潮中，我們可以根據(jù)實(shí)際情況，采取靈活多樣的民營化改革方式，鼓勵(lì)多種模式推進(jìn)公園民營化的進(jìn)程。合同承包、特許經(jīng)營這兩種形式在公園經(jīng)營管理中運(yùn)用得較為廣泛，也收到了較好的效益。

（一）合同承包

合同承包既是一項(xiàng)政府行政行為、也是一項(xiàng)法律的調(diào)控，對(duì)政府和民營部門兩方都具有強(qiáng)制約束力。通過公開的招投標(biāo)，中標(biāo)的民營部門與政府簽訂承包合同，確定某種公共產(chǎn)品的數(shù)量及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然后通過降低生產(chǎn)成本把價(jià)廉物美的公共產(chǎn)品和服務(wù)出售給政府，而市場(chǎng)可以檢驗(yàn)是由政府自己生產(chǎn)還是向別人購買的抉擇。

（二）特許經(jīng)營

特許經(jīng)營是民營部門接受政府授予的特許權(quán)并向政府付費(fèi)，直接向消費(fèi)者出售其產(chǎn)品或服務(wù)。像合同承包一樣，在特許經(jīng)營方式下，政府成為安排者，民營部門成為生產(chǎn)者。兩者區(qū)別在于支付的方式不同，合同承包是安排者向生產(chǎn)者支付費(fèi)用，而特許經(jīng)營則是接受特許權(quán)的生產(chǎn)者向安排者支付費(fèi)用。特許經(jīng)營在公園經(jīng)營管理中可借鑒的模式主要有 LBO（租賃-建設(shè)-經(jīng)營）模式、BTO（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營）模式、 BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）模式、BBO（購買-建設(shè)-經(jīng)營）模式、BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營）模式、 外圍建設(shè)模式等。

三、溫州景山公園民營化模式的實(shí)踐

溫州景山公園是溫州十大公園之一，位于城市西郊，甌江之南，占地9.37平方公里。景山公園管理處自2001年成立至今進(jìn)行了多形式的民營化實(shí)踐，取得了較好的環(huán)境效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，現(xiàn)被授予溫州市一級(jí)四星公園。

（一）經(jīng)營點(diǎn)的租賃

經(jīng)營點(diǎn)是公園商業(yè)服務(wù)的必需配套設(shè)施，至1999年底，景山公園的經(jīng)營點(diǎn)不過3家，年租金收入還不到10萬元人民幣。為了滿足廣大人民群眾對(duì)物質(zhì)文化的需要，景山公園管理處不斷挖掘潛力，開發(fā)建設(shè)各類經(jīng)營點(diǎn)，并采取LBO模式面向社會(huì)公開招標(biāo)。至2010年景山公園共有各類經(jīng)營戶31家，年租金收益達(dá)到331.577萬元人民幣。

景山公園經(jīng)營開發(fā)最為典型的案例是休閑園的招投標(biāo)。休閑園是位于景山公園的園中園，占地近40畝，園區(qū)內(nèi)已建成羽毛球館、游泳池等基礎(chǔ)設(shè)施建筑。由于諸多原因，該項(xiàng)目尚有140萬元建設(shè)資金末到位，部分配套設(shè)施如亭廊、游步道等無法如期建成，成了半吊子工程。為了盡快將該工程完工并投入使用，景山公園采取了外圍建設(shè)模式，通過招標(biāo)選定經(jīng)營承包人，明確中標(biāo)人必須墊資投入140萬元建設(shè)資金，經(jīng)營期限為十年，并以每年10%返還于中標(biāo)人，不計(jì)利息。該方案充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，突破經(jīng)濟(jì)制約，解決了公園建設(shè)資金不足的弊病，現(xiàn)如今的休閑園已成為一座鳥語花香，人聲鼎沸的休閑精品園。

（二）園容衛(wèi)生清掃的承包

園容環(huán)境衛(wèi)生清潔是一座公園的最基本要求，傳統(tǒng)公園一般都是聘請(qǐng)臨時(shí)工擔(dān)任清掃工，流動(dòng)性很大。2003年9月，景山公園把園容衛(wèi)生清掃項(xiàng)目推向了社會(huì)，通過競(jìng)標(biāo)最后由溫州市某環(huán)衛(wèi)公司中標(biāo)并簽訂了承包合同。景山公園根據(jù)考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)承包方進(jìn)行監(jiān)督檢查，承包方為了追求利潤的最大化，不斷強(qiáng)化管理，以達(dá)到公園的衛(wèi)生管理目標(biāo)。這是溫州市最早對(duì)園容衛(wèi)生清掃實(shí)行公開招標(biāo)，通過這幾年的運(yùn)作，已經(jīng)形成了一套長效可行的機(jī)制，有效地保證了景山公園良好的環(huán)境衛(wèi)生。

（三）公廁保潔的承包

隨著物質(zhì)生活水平和精神文明水平不斷地提高，公眾對(duì)公廁的要求也越來越高，景山公園管理處于2008年開始對(duì)公廁進(jìn)行了專項(xiàng)整頓。首先，景山公園對(duì)現(xiàn)有的22座公廁進(jìn)行編號(hào)、建檔，對(duì)破舊的公廁進(jìn)行改造裝修，并設(shè)置了人性化設(shè)施，如免費(fèi)手紙、烘手機(jī)、洗手液等等，使廣大游客在整潔干凈的環(huán)境中如廁。其次，抓好軟件管理。景山公園出臺(tái)了“免費(fèi)公廁服務(wù)公約”，公廁實(shí)行一人一廁制，做到全天候保潔。景山公園解除了與公廁保潔員的勞動(dòng)聘用合用，通過市場(chǎng)調(diào)查確定了年保潔承包費(fèi)，與保潔員每年簽訂公廁保潔承包合同，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)衛(wèi)生保潔、設(shè)施維護(hù)不達(dá)標(biāo)的保潔員予以扣除承包費(fèi)，對(duì)于消費(fèi)者投訴服務(wù)不到位的一經(jīng)查實(shí)立即予以解除承包合同。

（四）工程建設(shè)的招投標(biāo)

工程建設(shè)是景山公園財(cái)政支出最大的一項(xiàng)內(nèi)容，公園在年底擬定建設(shè)項(xiàng)目及預(yù)算經(jīng)費(fèi)向財(cái)政部門報(bào)批，第二年再根據(jù)資金落實(shí)情況再組織施工。景山公園管理處自成立以來工程建設(shè)單項(xiàng)合同造價(jià)超過50萬元人民幣的項(xiàng)目不下數(shù)十個(gè)，自始至終所有的工程建設(shè)項(xiàng)目都進(jìn)行了公開招投標(biāo)，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制真正引入公園設(shè)施建設(shè)中，確保了工程建設(shè)的透明度，杜絕了人為的暗箱操作，避免了不正當(dāng)交易和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)高的中標(biāo)人也確保了公園設(shè)施的工程質(zhì)量，降低了公園的管理成本，提高了經(jīng)濟(jì)效益。

（五） 游樂場(chǎng)的特許經(jīng)營

在特許經(jīng)營項(xiàng)目中引進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)投資的模式很多，較常見的是BOT模式，即建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓，這既是一種融資方式，也是一種投資方式。景山公園游樂場(chǎng)的特許經(jīng)營走的也是這一模式。由于基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)資金不足，景山公園通過特許權(quán)協(xié)議，授予經(jīng)營者承擔(dān)公園游樂場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目的投資、建造、經(jīng)營和維護(hù)；在特許協(xié)議規(guī)定的經(jīng)營期內(nèi)，經(jīng)營者擁有投資建造設(shè)施的所有權(quán)（這個(gè)所有權(quán)不是完整意義上的所有權(quán)），允許向消費(fèi)者收取適當(dāng)費(fèi)用，由此收回建設(shè)項(xiàng)目投資以及經(jīng)營和維護(hù)成本并獲得合理的回報(bào)；經(jīng)營期滿后，經(jīng)營者將游樂設(shè)施無償?shù)匾平唤o景山公園。由于景山公園游客接待量逐年上升及經(jīng)營者科學(xué)的運(yùn)營操作給該項(xiàng)目帶來了豐厚的回報(bào)，而公眾也得到了更豐富的公共服務(wù)內(nèi)容。

四、溫州景山公園民營化后的效果

溫州景山公園在民營化模式中不斷探索，豐富了公共產(chǎn)品內(nèi)容，提高了公共服務(wù)水平，取得了環(huán)境效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的“三豐收”。

首先，景山公園突破了事業(yè)單位體制的制約瓶頸。事業(yè)單位由于有著政府的財(cái)政撥款作為后盾，單位領(lǐng)導(dǎo)層把太多的精力放在了政府財(cái)政預(yù)算的撥款上。景山公園不等不靠，主動(dòng)出擊，積極引資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，彌補(bǔ)了當(dāng)前公用事業(yè)單位中普遍存在的經(jīng)費(fèi)不足的缺陷，每年的預(yù)算外資金都有上百萬元的結(jié)余，從而打破傳統(tǒng)經(jīng)費(fèi)來源單一的局面。而且，景山公園完善了經(jīng)營點(diǎn)和游樂場(chǎng)的經(jīng)營服務(wù)，為公眾提供了更豐富的服務(wù)內(nèi)容，降低了公用事業(yè)運(yùn)作的成本。

其次，景山公園成為溫州廣大人民群眾游憩、健身的首選之地。通過園容衛(wèi)生清掃、公廁保潔的承包等一系列民營化運(yùn)作，景山公園的園容園貌得到了質(zhì)的改觀，達(dá)到了溫州星級(jí)公園的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。景山公園的公共服務(wù)質(zhì)量得到了進(jìn)一步提高，在社會(huì)公眾中享有較好的口碑，也大大加強(qiáng)了公園的吸引力，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年景山公園游客接待量近400萬人次，成為溫州眾多公園的排頭兵。

最后，景山公園民營化模式為國家、為社會(huì)創(chuàng)造了財(cái)富。在為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)同時(shí)，景山公園經(jīng)營點(diǎn)的年租金收入達(dá)到300多萬元，為國家創(chuàng)造了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，景山公園民營化的探索也激活了民營資本的參與，形成了多元化的投資主體，為公園加大民營化模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的介入提供了借鑒，從而推動(dòng)公園事業(yè)改革的不斷深入與發(fā)展。

結(jié)語

通過景山公園民營化的實(shí)踐結(jié)果來看，景山公園不但豐富了公共服務(wù)的內(nèi)容，而且在質(zhì)量上也取得了長足的進(jìn)步，有效解決了經(jīng)費(fèi)不足、發(fā)展滯后的一系列問題。 “競(jìng)爭(zhēng)促使人們把事情做到極致，講究效益。實(shí)踐證明，競(jìng)爭(zhēng)是效益制度，哪里沒有競(jìng)爭(zhēng)，哪里就沒有效益。”①公園民營化要求在公共服務(wù)的供給過程中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破原有的政府壟斷，只有有效的競(jìng)爭(zhēng)才能真正收到效益。公園民營化的模式多種多樣，關(guān)鍵是要根據(jù)實(shí)際情況，引入有效競(jìng)爭(zhēng)，權(quán)衡利弊作出相應(yīng)的選擇，必要時(shí)需將各種方式加以綜合的運(yùn)用才能有效地推動(dòng)公園民營化的進(jìn)程。相信在不久的將來，一條具有中國特色的公園民營化的改革之路必將展現(xiàn)在我們面前！

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