美國因素與多哈回合談判

摘要：多哈回合談判已走過了近十年的歷程，其間屢遭挫折，至今仍前途難料。從美國霸權和國內政治制度的角度探討其原因所在：美國霸權的相對衰落造成了其領導力的下降；美國國內的政治制度一方面使其經常性地霸權“失靈”，另一方面又使其在需要靈活性的談判中表現出戰略上的僵硬。冷戰結束后，美國國內政治制度對其霸權的限制作用進一步顯現，這又削弱了它本已相對衰落了的霸權發揮領導作用的能力。因此，美國在多哈回合中不再有足夠的領導能力，卻表現消極，甚至成為了談判取得成功的阻礙性因素。

關鍵詞：多哈回合；霸權；國內政治制度

中圖分類號：F11 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）17－０177－03

2001年11月，在卡塔爾首都多哈的第四次部長級會議上通過了《多哈宣言》，決定啟動WTO成立以來首輪多邊貿易談判，即多哈回合。根據宣言，該輪談判最遲于2005年1月1日前結束。至2011年，多哈回合已經走過了近十年的歷程，卻仍然前途未卜，其間屢遭挫折。2003年的坎昆會議，由于各方分歧過大，難以彌合，致使2005年如期完成談判的計劃成為泡影。推遲于2006年達成協議的計劃再次因為各方無法打破農業補貼和非農產品準入的僵局而失敗，拉米不得不無限期中止多哈發展議程的談判。2008年重開談判后，經過九天九夜的艱苦談判，大部分問題已經找到了妥協點，但卻因美國突然反悔而功敗垂成，談判破裂。2009年和2010年的G20峰會都承諾當年將達成協議，但都以失敗告終。時至2011年，前世貿組織總干事彼得·薩瑟蘭再次警告，2011年必須完成多哈回合談判，因為“如果今年我們不能就本輪回合達成協議，那么在未來若干年，我們都不可能完成該回合。”

多哈回合的歷程如此波折，而又前途兇險，固然有很多WTO機制本身的因素，但作為戰后多邊貿易體制的締造者和主導者的美國，也起到了不容忽視的作用。

一、美國霸權的相對衰落與多哈回合

霸權穩定論認為，只有存在一個擁有自由意識形態的領導國，這個國家能夠利用本國的資源和影響去建立和管理以自由貿易、貨幣穩定和資本流動自由為基礎的國際經濟時，才可能存在自由國際經濟。當霸權國實力衰落時，其制定規則和執行規則權力隨之衰落，霸權國中持異議者開始質疑領導地位的代價，而國際體系也受到國內外較強烈的民族主義觀念的挑戰。雙邊主義和閉關自守曾被視為不可取的，并遭受拒絕，現在又有人呼吁實施這些政策。

隨著如中、印、巴等發展中國家的崛起，美國的霸權相對地衰落了。它發現自己再也不能像以往那樣貫徹自己的意志了，也越來越力不從心。這是多哈回合談判，特別是后半部分的大背景。多哈回合談判的進展之所以如此緩慢，其根本的一個原因是新興經濟體與傳統經濟強國在世界經濟規則上的開始抗衡。中國、巴西和印度等迅速崛起的發展中貿易大國，開始代表發展中國家的利益，扮演關鍵的角色。在烏拉圭回合中，美國似乎還能忽視任何發展中國家的抗議，但如今，中等收入的發展中國家顯示出了前所未有的意志和能力來抵制美國的壓力。那種曾經在GATT中處于支配地位的美歐霸權，對于成功地達成多邊談判，已不再充分。原來多邊貿易體制里的那些“大象”們已無可奈何地意識到，過去那種“單向的、強制性的、自上而下的”驅動方式越來越行不通了。當分析多哈回合中的爭論時，人們很容易發現：隨著中國和其他一些國家成長為有競爭力的制造者，美歐已經不情愿再推動進一步的貿易自由化了。瑞士洛桑國際管理學院的讓·皮埃爾·萊曼認為，多哈發展議程失敗的主要原因在于：隨著西方統治時代的結束，西方政策、思維及國際機構并沒有做出必要調整。西方世界不再擁有政治優勢，失去了對世界經濟的真正統治，從而被西方國家的貿易保護主義者所劫持。問題的本質在于在傳統的利益格局受到沖擊的情況下，發達國家的保守勢力最終做出了寧愿使談判破裂也不愿意進行改變的決定。

實力的相對衰落，使美國不能在前幾回合談判中那樣起到強有力的領導作用，同時發展中國家崛起與競爭又使其不敢輕易地讓步，也不能再隨意強加自己的意志。由于結構性霸權的存在，美國在多邊體制中的重要性和特殊性毋庸贅言。可以說“有美未必然，但無美必不然。”也就是說，美國的建設性作用已經相對衰弱，而破壞性作用卻不容忽視。“如果美國不肯讓步，其他成員也拿它無可奈何。”而其所采取的消極態度有力地阻礙了談判的進程。

隨著美國走向相對的衰落，必然出現的是其向保護主義的轉向。2008年開始的金融危機大大加劇了這一傾向。盡管美國整體關稅看似較低，但在對發展中成員意義重大的紡織品、鞋類等產品所征收的關稅仍維持較高水平。同時，美國通過大量非關稅壁壘對進口產品重重設限。而談判中，美國在沒有做出實質性讓步的情況下，卻在中印不能讓步的農產品進口特殊保障機制問題上向中印施壓，置兩國十數億農民生活和巨大社會風險于不顧。美國國會甚至還搶先通過了《農業法案》，企圖造成既成事實。而該法案存在與多哈談判沖突之處，這意味著即使后者成功，其實施效果也要打折扣。

冷戰結束后，隨著雙邊貿易協定的浪潮，美國加快了與其他國家建立自由貿易談判的進程。但它一向在多邊和雙邊兩條戰線上同時進行，而更看重多邊，用雙邊來給多邊施加壓力。隨著美國相對實力的衰落，其對多邊貿易體系控制力的減弱，建立以美國為主導的自由貿易區成為優先于多邊貿易協定的選擇。多邊貿易對美國的吸引力大為降低。這是美國在多哈回合談判中態度消極的原因之一。

二、美國的國內政治制度與多哈回合

建國以來，穩定的三權分立的政治制度是美國走向強盛，進而奪取霸權的制度保證。但是，這一制度事實上卻與其霸權有內在的沖突。當面對重大威脅時，這一制度還能夠與霸權協調，但當威脅消失時，這種沖突就開始顯現。這是美國在多哈回合中起到了消極作用的內在原因。

成功的霸權需要全天候的領導，而美國的政治制度使其在發揮這一作用時卻時常受到國內惡劣“天氣”的干擾。眾所周知，對外貿易領域的政策制定是美國國會的專屬領地之一。國會對政府談判進程的控制集中體現在“貿易促進授權”（TradePromotionAuthority，以下簡稱TPA）上。如果沒有TPA，簽訂貿易協定的主動權掌握在國會手中，政府便不能進行有效的貿易談判。克林頓就是因為在第二個總統任期內沒有獲得TPA，使得在烏拉圭回合談判結束后近五年的時間里，WTO新一輪回合的多邊貿易談判根本無法開始。由于布什的TPA的期限于2007年7月到期，因此2003年坎昆會議失敗后，多哈回合談判結束的最后期限便不能遲于之前半年，即2006年底。TPA到期后，布什政府已經進入了“跛腳鴨”階段，缺乏促進多哈回合談判的籌碼了。美國國會的多數派對多哈回合并不感興趣，因此就美國來說，在布什政府任期屆滿之前，一切為“多哈回合”所做的努力不過是一種姿態而已，不會產生實質性結果。2008年的談判正是在這一背景下走向破裂的。事實上，TPA本應成為政府永久性核心權力，而在美國它卻需要國會的授權，并有一定的有效期限。當國會的這一授權過期時，美國政府就至少暫時失去了在貿易自由化方面領導世界的能力。

美國的兩黨體制也是使霸權經常“失效”的關鍵性因素。兩年一次的中期選舉和四年一次的總統大選，不僅導致兩黨時常在對外政策上彼此掣肘，不能形成合力來領導世界，而且使很多時候并不適宜談判，從而阻礙甚至破壞了多哈回合談判的進展。2006年美國民主黨在國會兩院同時獲得優勢之后，布什政府推進“多哈回合”的舉措進一步陷入困境。美國在談判中做出任何一點讓步，都必須保證相應可以換得足夠的利益回報。這促成了談判的中止。2008年，在國會已經被民主黨控制的情況下，如果接受當時的協議水平，不大可能為共和黨加分，相反卻有可能因民主黨攻擊談判不力使共和黨在總統選舉中失分。這是布什政府推翻自己參與達成的談判成果這一舉動的深刻的國內政治背景。

入主白宮之后，面對一向比共和黨更反對自由貿易的民主黨，奧巴馬幾乎不可能實現自己推動自由貿易的愿望，而且常常與國會爆發激烈的沖突。除此還有棘手的內外問題。在這一背景下，繼承共和黨后期的談判立場，保持保守策略，不求有功但求無過，對民主黨來說無疑是最安全的選擇。美國的立場不過是一種拖延戰術。因為美國很清楚談判停滯的主要責任在自己，而國內政治形勢又使其無法實質性介入談判，只能通過轉移視線或轉嫁責任來試圖擺脫困境。因此，作為全球最大經濟體，美國目前國內的政治氣候不是特別有利于政府推動多哈回合在近期內取得有利于貿易自由化的成果。2010年，隨著支持率的不斷下降，在面臨中期選舉的關鍵時期，奧巴馬和民主黨在貿易問題上只能更多地迎合重商主義的要求，在自由貿易方面難有建樹。于是，在中期選舉之前，美國在多哈談判上不可能有任何動作，大使級小范圍磋商這么一個新形式不過是美國掩蓋其無所作為的形式而已。中期選舉之后，共和黨重新以絕對優勢控制眾議院，而對“分裂的國會”和隨之而來的更大壓力，奧巴馬想在多哈回合談判上有什么建樹就更加困難。2012年美國將舉行大選，不適宜談判，所以如果錯過了2011年，“機遇之窗”又將關閉三四年。

美國的國內政治體制也使得利益集團擁有巨大的能量來影響政府的決策。多哈回合中，美國不肯在農業問題上讓步，主要是基于國內農業利益集團的壓力。在美國，利益集團（尤其農業利益集團）擁有雄厚的社會和物質資源，在國會中有很大的發言權，通過發揮其影響力來干預國家政治，以獲得政策支持和保護。而在多哈回合談判的過程中，農業問題始終是整個談判的核心問題，是矛盾的焦點所在，也是最為困難的一個談判議題，這一議題也導致了2008年多哈回合談判的失敗。

由于國會與政府之間的分權，由于兩黨之間在對外政策上的分歧和對立，由于對中期選舉和總統競選的長期算計以及在這一體制下利益集團被賦予的巨大政治能量，凡此種種造成了美國在外交政策上的搖擺，亦使很多時候成為事實上的“非談判時間”，甚至可能激勵破壞談判的行為。而這些，正是多哈回合談判中美國政府表現消極、反面，不能成功發揮霸權應有的領導作用的原因。

通過以上分析，我們可以得出這樣的結論：美國霸權的相對衰落與以中、印、巴為代表的發展中國家的顯著崛起改變了多哈回合談判的權力態勢，而“美國卻沒有意識到，這個世界已經變了。”（印度商工部長納特語）新的權力結構與舊的思維慣性，導致了多哈回合陷入不斷的危機、“中止”、“破裂”以及一次次談而未果的泥潭之中不能自拔。而美國隨著自身霸權的衰落又更趨于自私，尋求用雙邊自由貿易協議的替換品來獲得更多的相對收益，從而更缺少了盡快達成多邊貿易協議的動力。隨著冷戰的結束，美國國內政治制度與其霸權作用之間的沖突逐漸顯現。在多哈回合談判中，這一阻礙得到了淋漓盡致的表現：一方面使美國事實上經常性地、長時間地無法發揮霸權應有的領導作用，另一方面又使它在需要靈活性的談判與交易時卻因國內利益集團的壓力而表現出戰略上的僵硬。前者使多哈回合談判失去了引力，后者給它造成了難以逾越的阻力。毫無疑問，一個相對衰落了的霸權已經失去了推進多哈回合談判的足夠力量，而美國國內政治制度的掣肘又進一步削弱了這一力量。這兩點，是多哈回合久拖不決的關鍵所在。

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