社會(huì)保障中的政府責(zé)任淺析

摘要：社會(huì)保障制度是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，并具有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、調(diào)節(jié)收入差距、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高經(jīng)濟(jì)素質(zhì)等功能。現(xiàn)代社會(huì)保障制度與政府參與又是密不可分的。政府介入社會(huì)保障可以克服收入分配缺陷，降低運(yùn)行成本以及調(diào)控經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。與此同時(shí)，政府在社會(huì)保障過(guò)程中仍然存在一定的不足之處，這就需要政府在具體實(shí)施社會(huì)保障政策時(shí)要明確自己所要承擔(dān)的責(zé)任并不斷地進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；政府責(zé)任；不足；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）16-0200-02

一、社會(huì)保障與政府責(zé)任

社會(huì)保障制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不可或缺的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”，是保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的必備條件。關(guān)于社會(huì)保障的定義，最早出自美國(guó)1935年頒布的《社會(huì)保障法》，被譯為“社會(huì)安全”。到了20世紀(jì)70年代，歐美各發(fā)達(dá)國(guó)家普遍陷入經(jīng)濟(jì)膨脹，人們對(duì)“福利國(guó)家”有了較清醒的認(rèn)識(shí)。20世紀(jì)80年代中期，國(guó)際勞工組織組織有關(guān)專家經(jīng)過(guò)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度調(diào)查之后，提出“社會(huì)保障”的目標(biāo)不只是防止和減輕貧困，應(yīng)該更為廣泛。

中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)保障內(nèi)涵的界定有其共識(shí)的一面，但在具體闡述其定義時(shí)，卻仍然有著差異。在學(xué)術(shù)界，比較有代表性的是陳良謹(jǐn)?shù)挠^點(diǎn)，他認(rèn)為，“社會(huì)保障是國(guó)家和社會(huì)通過(guò)國(guó)民收入的分配與再分配，依法對(duì)社會(huì)成員的基本生活權(quán)利予以保障的社會(huì)安全制度”。而鄭功成教授則認(rèn)為，“社會(huì)保障是各種具有經(jīng)濟(jì)福利性的、社會(huì)化的國(guó)民生活保障系統(tǒng)的統(tǒng)稱”。因此，社會(huì)保障可以被定義為以政府為主體參與國(guó)民收入（或者GDP）分配活動(dòng)和再分配的活動(dòng)，是政府依法對(duì)勞動(dòng)者報(bào)酬和社會(huì)剩余產(chǎn)品部分扣除所建立的一筆消費(fèi)基金，用于社會(huì)成員由于生、老、病、死、傷殘和自然災(zāi)害等原因而面臨生活困難時(shí)給予的物質(zhì)或資金的幫助，保障每個(gè)成員的基本生活需要和維持勞動(dòng)力再生產(chǎn)。

現(xiàn)代社會(huì)保障不同于一百多年前傳統(tǒng)家庭保障和濟(jì)貧保障的最明顯標(biāo)志，就是強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任。所謂政府責(zé)任，既包括國(guó)家有責(zé)任建立起完善的社會(huì)保障制度，以保障公民享受社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利，也包括國(guó)家必須承擔(dān)必要的財(cái)政支出，以及通過(guò)行政手段具體實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)利的義務(wù)?，F(xiàn)已推行社會(huì)保障制度的國(guó)家，都毫無(wú)例外地把提供社會(huì)保障納入政府的職能范圍，這就把社會(huì)保障活動(dòng)與宗教團(tuán)體、民間慈善機(jī)構(gòu)所舉辦的救助活動(dòng)區(qū)別開(kāi)來(lái)。尤其是發(fā)達(dá)的社會(huì)保障制度，沒(méi)有政府來(lái)主持實(shí)施是不可能實(shí)現(xiàn)的。

二、政府在社會(huì)保障中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

要有效地發(fā)揮政府在社會(huì)保障領(lǐng)域中的作用，就必須對(duì)政府在社會(huì)保障領(lǐng)域中的責(zé)任有一個(gè)明晰的界定。根據(jù)政府的角色定位，政府在社會(huì)保障中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任是：

（一）對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行整體規(guī)劃

對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新是政府的當(dāng)然責(zé)任和重要職能。在制度維持方面，相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，發(fā)展中國(guó)家，特別是處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的國(guó)家，政府機(jī)制應(yīng)發(fā)揮更多的作用。在這些國(guó)家，現(xiàn)代市場(chǎng)體系發(fā)育尚不充分，尤其是資本市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)和社會(huì)保障服務(wù)市場(chǎng)更是存在嚴(yán)重欠缺。因此政府機(jī)制在維持制度的有效運(yùn)營(yíng)方面應(yīng)發(fā)揮更積極的作用，政府必須在這方面負(fù)擔(dān)大量的資金投入、組織投入和服務(wù)投入，特別是承擔(dān)社會(huì)保障制度的“轉(zhuǎn)制成本”和新制度建立的“啟動(dòng)成本”；同時(shí)政府機(jī)制重點(diǎn)還應(yīng)培育市場(chǎng)，并使其運(yùn)行機(jī)制逐步規(guī)范和完善。

（二）為社會(huì)保障提供完備的法律框架

社會(huì)保障制度的基本特征之一就在于社會(huì)保障的強(qiáng)制性，這一強(qiáng)制性必須通過(guò)國(guó)家立法才能得到有效的保證。世界上任何一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障制度的建立，無(wú)不以制定和實(shí)施社會(huì)保障法律為起點(diǎn)，沒(méi)有健全的社會(huì)保障法律體系，就沒(méi)有健全、完善和成熟的社會(huì)保障制度。因此，政府現(xiàn)在一個(gè)重要職能就是規(guī)范制度：一方面，應(yīng)充分依靠現(xiàn)有法律、法規(guī)，理順和規(guī)范中國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)保障存在的主要問(wèn)題及原因分析社會(huì)保障制度運(yùn)行；另一方面，應(yīng)加快專項(xiàng)立法特別是加快地方立法，依法推進(jìn)社會(huì)保障制度的改革和完善，進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)保障制度的運(yùn)作。

（三）為社會(huì)保障提供財(cái)政支持

實(shí)行社會(huì)保障首先必須建立統(tǒng)一、規(guī)范、完善的社會(huì)保障制度，同時(shí)還必須有充足的社會(huì)保障資金，否則，再好的社會(huì)保障制度也是一紙空文。政府的財(cái)政撥款是籌措社會(huì)保障資金的一個(gè)固定的、主要的來(lái)源渠道，沒(méi)有國(guó)家財(cái)政作為堅(jiān)實(shí)的后盾，很難建立起健全的社會(huì)保障制度，或者即使建立了相應(yīng)的社會(huì)保障制度也難以獲得持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

三、社會(huì)保障中政府責(zé)任不足的表現(xiàn)

（一）當(dāng)前政府責(zé)任不足的表現(xiàn)

通過(guò)多年來(lái)的努力，中國(guó)社會(huì)保障改革取得了巨大成就，在維系經(jīng)濟(jì)改革和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障制度的整體轉(zhuǎn)型，但我們也應(yīng)看到社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)型仍沒(méi)有最終完成，社會(huì)保障制度依然落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不公平現(xiàn)象依然十分嚴(yán)重。主要體現(xiàn)在：

1.財(cái)政責(zé)任的混亂。政府在化解歷史責(zé)任時(shí)向企業(yè)轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。1998年以前，政府事實(shí)上回避著對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的財(cái)政責(zé)任。在養(yǎng)老保險(xiǎn)由過(guò)去單位包辦的現(xiàn)收現(xiàn)付型向社會(huì)化的統(tǒng)賬結(jié)合型制度轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，“老人”的全部養(yǎng)老金和“中人”的過(guò)渡養(yǎng)老金都是由新制度中的社會(huì)統(tǒng)籌基金支付的。這種歷史債務(wù)，企業(yè)已將保障這一部分權(quán)益的錢(qián)以利潤(rùn)的形式完全上繳給政府，因此，政府應(yīng)該補(bǔ)充這一部分錢(qián)。然而，政府通過(guò)向企業(yè)征收超高的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)將這一債務(wù)部分地轉(zhuǎn)嫁給了企業(yè)。1998年以后雖然開(kāi)始承擔(dān)責(zé)任，但迄今為止仍然沒(méi)有明確轉(zhuǎn)制成本的化解方案。

2.覆蓋面狹窄。2006年以前，農(nóng)民和農(nóng)民工基本未納入社會(huì)保障范圍。中國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)一直將重點(diǎn)放在城鎮(zhèn)，而占全國(guó)總?cè)丝?0%的中國(guó)農(nóng)民卻依然被拒之于社會(huì)保障的大門(mén)之外。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示，已市民化的外來(lái)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的只有4%和2.7%，而尚未市民化的農(nóng)民工更不可能進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)范圍。社會(huì)保障自去年開(kāi)始才逐步的開(kāi)始向農(nóng)村覆蓋，但無(wú)論從保障項(xiàng)目，保障水平還是保障范圍都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

3.立法滯后。中國(guó)的社會(huì)保障改革是在實(shí)踐中摸索、在探索中前進(jìn)的?，F(xiàn)有的社會(huì)保障制度的法律法規(guī)立法層次低，缺乏較高的法律權(quán)威和必要的法律責(zé)任制度。在國(guó)務(wù)院已經(jīng)制定的條例中，也很少有關(guān)于專門(mén)規(guī)范社會(huì)保障制度的法規(guī)。當(dāng)前有關(guān)社會(huì)保障的規(guī)定，主要是由相關(guān)部委來(lái)制定。所以，政府社會(huì)保障立法滯后使得中央政府與地方政府、政府與企業(yè)和被保障人之間事權(quán)不清，社會(huì)保障的歷史責(zé)任與現(xiàn)實(shí)責(zé)任不明。這種狀況不僅不利于制定解決歷史負(fù)擔(dān)的長(zhǎng)期而有效的計(jì)劃，而且還使我們對(duì)社會(huì)保障制度的改革效果難以做出準(zhǔn)確評(píng)判。

（二）監(jiān)管不力

社會(huì)保障制度的良性運(yùn)行，社會(huì)保障宏觀關(guān)系的正確處理，均需要建立健全的社會(huì)保障監(jiān)控機(jī)制。中國(guó)經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，社會(huì)保障體制的管理處于分散狀態(tài)，人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)、衛(wèi)生部、民政部保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及體改部門(mén)分別承擔(dān)著社會(huì)保障的部分工作。由于部門(mén)對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)差異及受部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)的影響，造成政策不統(tǒng)一、業(yè)務(wù)交叉、成本上升、資金分散、管理混亂、效率低下。扯皮、推諉、不負(fù)責(zé)任、甚至挪用、濫用社會(huì)保險(xiǎn)基金的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

四、增強(qiáng)政府社會(huì)保障責(zé)任的對(duì)策

（一）加大財(cái)政投入

作為保障和改善民生的重要途徑的社會(huì)保障，政府財(cái)政的投入更是責(zé)無(wú)旁貸。實(shí)際上近年來(lái)，中國(guó)財(cái)政支出方面已增加了對(duì)社會(huì)保障的投入，但中國(guó)社會(huì)保障資金的缺口依然不能輕視。尤其是社會(huì)保險(xiǎn)中養(yǎng)老保險(xiǎn)部分的資金缺口。加大社會(huì)保障財(cái)政收入不僅可以有效緩解保險(xiǎn)基金的統(tǒng)一籌劃問(wèn)題，還可以應(yīng)對(duì)老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)和各種潛在問(wèn)題，因此政府的介入和財(cái)政支持是必不可少的。

（二）擴(kuò)大覆蓋面惠及全體城鄉(xiāng)居民

社會(huì)保障最基本的原則就是公平性和普遍性，因此它天然的要求國(guó)家設(shè)計(jì)一種公平保障的制度，以使國(guó)民不因某種特權(quán)而得益或受害。這就決定了勞動(dòng)者之間只存在著社會(huì)保障交費(fèi)額和享受水平的不同，而不應(yīng)該存在有無(wú)保障的差別。實(shí)行社會(huì)保障的普及化，即對(duì)勞動(dòng)者而言，不論其所屬部門(mén)和行業(yè)，就業(yè)單位所有制形式，就業(yè)或失業(yè)，只要遭遇暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力，生存發(fā)生困難，都應(yīng)無(wú)例外地得到社會(huì)給予的基本生活的物質(zhì)保障。

（三）完善社會(huì)保障立法

建立健全社會(huì)保障法律制度是工業(yè)化國(guó)家建立和實(shí)施社會(huì)保障制度的重要經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)階段，改革和完善社會(huì)保障法律制度是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切需要。沒(méi)有強(qiáng)有力的立法措施，沒(méi)有完善的法律制度，就不可能建立有效的社會(huì)保障制度，也就難以為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供必要的社會(huì)條件。改革和完善社會(huì)保障立法制度，是深化經(jīng)濟(jì)制度改革的迫切需要，也是社會(huì)主義法制建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。

（四）堅(jiān)持有所為有所不為，重視市場(chǎng)作用，培育社會(huì)組織

在社會(huì)保障領(lǐng)域，政府的失效的政府行為可能會(huì)使社會(huì)產(chǎn)生新的不公平狀況，引起新的社會(huì)問(wèn)題。政府的失效行為存在讓我們必須慎重劃分政府和市場(chǎng)的參與范圍，過(guò)分推崇市場(chǎng)和過(guò)度依賴政府的行為都是非理性的。政府與市場(chǎng)之間應(yīng)該合理分工，相互改善。我們應(yīng)該根據(jù)具體的社會(huì)背景和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，使政府能夠科學(xué)、合理地主導(dǎo)社會(huì)保障事業(yè)的建構(gòu)，有效地參與調(diào)控和規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行，在增進(jìn)社會(huì)福利利的同時(shí)，避免政府行為對(duì)市場(chǎng)本身正常運(yùn)行機(jī)制的損害，重視市場(chǎng)和社會(huì)組織在社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展中的作用。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]