宅基地置換\\土地效率與利益補償:基于制度和公共選擇結構的思考

摘要：從制度和公共選擇結構的角度構建了一個分析框架，并分析發現提高農村宅基地使用效率的關鍵是利益補償。進一步地對降低農村宅基地資源配置扭曲程度的方法和途徑進行了初步的探討。

關鍵詞：農村；宅基地置換；利益補償；公共選擇結構；土地效率

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）16-0020-02

一、農村宅基地使用效率方面的基本問題與分析視角

伴隨著市場經濟改革的深入、城市化進程的加快，農村宅基地出現了部分閑置的情況，對這部分閑置資源的再利用、如何發揮宅基地的最佳效率等問題是各界關注的焦點。部分文獻基于實地考察調研的數據認為：應該讓農村建設用地使用權和住房所有權實現公開競價交易，逐步與城鎮房地產市場體制接軌；在宅基地使用權分配過程中行政力量的干預程度已經非常嚴重。有的文獻就進一步提出了比較具體的制度設計建議，比如，在包括建立農村宅基地有償使用機制、規范市場流轉等等。該類文獻在現實可操作性上邁進一大步。但未具體考慮與現行制度框架相容的問題，更重要的是對利益補償引起的改革阻滯問題的分析上幾乎是空白。而有的文獻開始專門聚焦于發達地區的農村宅基地利用效率問題，初步分析了不同模式下補償資金的來源問題，并看到了利益補償有關的利益相關者問題。但是對利益補償背后隱藏的結構性因素的分析欠缺。

以上文獻為我們理解中國整體經濟轉型背景下，農村宅基地的經濟效率問題提供了廣泛的探討空間。基于上述討論，本文基于利益補償對土地效率實現問題的重要性，擬以新制度經濟學理論框架為參照運用制度變遷理論、集體行動理論和公共選擇理論等理論分析工具構建一個更具普適性的解釋模型，以期對未來的宅基地制度改革提出有益的政策建議。

二、農村宅基地使用中的利益與公共選擇結構：模型與分析

模型說明。對土地利用效率的追求是以土地置換等為內容的農村宅基地制度變遷的根本原因。圍繞制度變遷的利益相關者的談判地位并不均等，這容易導致潛在收益的分配或對潛在損失的補償方面出現“自利”傾向，尤其是在政府主導的強制性制度變遷路徑下更是如此。于是，可能因為利益補償問題使得制度變遷（改革）無法順利實施，無法擺脫集體行動的困境。因此，區別各利益群體的談判地位，設計出合理的利益補償機制是推動整體福利優化順利實現的關鍵。我們試圖說明各種因素對利益補償施加干擾的機理，進而說明如何從源頭上排除或切斷這種干擾，從而有利于制度改革順利實現。

相關利益群體的劃分。

首先，農民在當前城市農村二元體制下，由于戶籍制度等原因，還不能自由遷徙，但由于考大學、參軍提干或常年做生意而定居在城市的人口除外；另外，還有一部分農民具有一技之長或自己經營有小企業或常年在外打工，其收入中的大部分是靠土地之外的渠道獲得的，按照其收入的穩定性又可將之分為穩定型和非穩定型兩類；還有一類就是農忙時回家，平時在外務工，穿梭于城市與農村之間，他們的農業收入和非農收入大約各占一半。這樣，我們把農民分為幾類：一是主要依賴于土地的農民，從未離開過家鄉或主要時間都居住在農村的農民，其又可分為兩小類，一類是因為繼承祖上的宅基地面積小致使當前宅基地十分狹小的農民，記為P1；另一類是居住地相對寬敞的農民，記為P2；具有相對穩定的土地之外的收入的農民記為P3；穿梭于城市與農村的農民P4；村干部，如村長、村黨支部書記、會計、隊長或組長等記為P5；雖然定居于城市但父母兄弟等親人大部分還在農村的城里人，因為他們對農村事物有一定的影響力有時充當意見領袖或幕后支使者的角色，所以也包含進來，① 記為P6。

其次，政府（黨委）。一項制度改革的啟動和實施離不開政府的參與，我們這里按照行政級別把政府分為幾類（其中包含具體的職能部門），即G1：基層的鄉政府（黨委）；G2：縣政府（黨委）；G3：地市政府（黨委）；G4：省政府（黨委）；G5：中央政府。其他的利益群體：如各類房地產開發商Hi，一般公眾M1，潛在的利益攸關的公眾如買房者M2。

以上利益相關方具體所在的場域亦存在不同種類，即農村的分類問題。分類標準有很多，我們這里以發展程度進行劃分。一般情況下，發展程度與距離中心城市的遠近、本地的資源優勢等因素密切相關，從現代交通工具（如摩托車、汽車的）的戶均擁有量、實際收入與非農收入的比重等指標上可以予以大致區分。即我們把農村劃分為以下幾類：V1：發達城市的郊區農村；V2：一般城市的郊區農村；V3：距離城市較遠的一般性農村；V4：偏遠農村。如果我們進一步考察農村的種類可以發現從V1到V4還有很多中間狀態，這里為了分析的簡化，略掉了其他中間類型。

前文提到的幾類農民的比重依農村經濟發展程度不同而有所不同，正是這些不同的各種利益相關者及其比例決定了不同地區農村的公共選擇結構，由V1到V4諸種不同的農村類型決定了公共選擇結構的不同；進一步導致了有益于集體福利實現或帕累托改進的利益補償機制的差異。這樣利益補償機制與制度變遷模式問題就建立起了一種內在的聯系。

我們以符號CM表示補償機制；PS表示公共選擇結構；IC表示由公共選擇結構推動的潛在的制度變遷后的制度模式。它們之間的關系可以由以下函數關系式來表達：

IC=o（CMi），i代表數量，取值從1到N，下同； （1）

CM=f（PSi）； （2）

PS=g（Vi）； （3）

V=u（Pi；Gi；Hi；Mi）（4）

因此，我們可以從Pi、Gi、Hi和Mi組成上分析發現由他們構成的不同的公共選擇結構，這對涉及利益分配的補償機制有著直接關聯?？h一級政府在這里扮演重要角色。但民間的各種利益群體的談判力量又各不相同，比如，同樣是農民身份的村級干部往往能在這個過程中獲取更多的額外利益；開發商會更有技巧性地和政府官員勾結，為自己謀取特殊利益。而占多數的普通村民無論是占有偏少宅基地的村民還是占有偏多宅基地的村民的利益則會因為集體行動的困境而受到忽視、損害。在政府主導的條件下，開發商與政府的關系往往會更近一些，他們與官員的商業伙伴關系以及個人關系等往往能享受到了官員的制度化支持。這樣補償機制下的利益再分配問題，容易偏離最初各利益相關方對土地效率訴求的初衷，使得制度改革失敗或中途夭折。

如何避免這種情況，需要從提高分散化的、為數眾多的普通村民的集體行動能力入手，使公共選擇結構優化。按照奧爾森（1965）的觀點，集體行動在兩種特定條件下比較容易產生，一是集體成員之間存在的“不對稱”；二是“選擇性激勵”的存在?！安粚ΨQ”指的是集體成員收益的不對稱，個別成員從集體行動中得到的利益比其他成員獲得的越大，他為集體行動做貢獻的積極性也就越大；“選擇性激勵”可以分為正向激勵和反向激勵。正向激勵通過搭賣私人物品的方法刺激集體成員為負擔集體行動的成本做貢獻。反向激勵是懲罰搭便車者的措施，最常見的是禁止搭便車者享受集體行動的成果。就前一種條件而言，在農村這種不對稱還不能足以使普通農民中的極少數人比如說P1采取行動；對后者而言，在人情化社會的中國農村很難實施。而屬于非正式制度范疇的鄉土規則下衍生出的中間性組織或許是一條達到彼岸的路徑，①在這里具體就是指以家族單位組成合議組織，不妨稱之為“農民維權協會”，它們能夠較為有效地組織起村民的意志，代表村民同各種利益群體開展談判。這樣就可能斬斷強勢團體侵蝕農民利益的黑手，從邏輯上論證了利益補償問題可能存在最優解。

三、結束語

因為公共選擇結構具有內生性，所以不存在適合于所有農村的統一的宅基地置換、改革模式，在不同的改革模式中利益補償具有關鍵作用，它直接關乎有利于總體福利水平提高的土地置換的實現和相關制度改革的實現。所以，各地政策一定要有區分，遺憾的是，這在經濟聯邦主義、縣域競爭激烈的中國很難做到，因為，政府始終存在著經濟擴張的沖動。在這種沖動下，縣以下到村民一級的利益表達則往往是從上而下的，村民的聲音如何擺脫集體行動的困境得以順暢表達則是關鍵所在。

這里的政策啟示在于，在以宅基地土地效率提高為代表的三農問題上應該充分保障農民的利益，這需要制度設計上的創新，而農村一級中間性組織的創建有助于克服政府與農民間的信息不對稱和其他利益團體與農民之間的談判地位不對稱，從而能更準確地識別農民的偏好，減少制度扭曲，提高包括宅基地土地在內的生產要素的經濟效率。當然，這也需要與之相關的制度配套，比如中間性組織的法律地位問題、針對農民的培訓制度問題等，這可能又面臨另外的集體行動困境問題。

參考文獻：

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[責任編輯 吳高君]