土地登記制度比較研究

摘要：土地登記制度是土地制度中一項重要的制度，它可以將土地歸屬關系以法律的形式進行確認。然而，中國土地登記制度中卻存在諸多問題，使其應有的作用不能得到發揮。通過對其他國家的比較研究，可以為中國土地登記制度的改革尋找出路。

關鍵詞：契約登記制；權利登記制；托倫斯土地登記制

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼： A 文章編號：1673-291X（2011）07-0170-04

近年來，中國農村土地制度問題層出不窮，一個很大的原因就是土地產權不明晰。土地產權不明晰，可以從兩個方面理解，一方面是實際經濟狀態上的產權不明晰，另一方面是法律狀態上的產權不明晰。從經濟狀態講，所有權不可能完全明晰，只能達到一種動態平衡。但從法律狀態講，所有權是可以確定化的。比如在農村，大部分情況下，農民是清清楚楚知道自己所承包的土地的畝數以及界限的，然而，由于沒有進行土地登記，這種權屬狀態在法律上就是不明晰的。因此，土地登記制度是土地所有制中一項重要的制度。土地登記并不會涉及到對土地初始分配的影響。當實際的產權在經濟狀態上并未分割清楚的時候，登記并不能使產權變得更明晰。但是，登記是對經濟狀態上已經分割清楚的產權的確認。對于以后的各種涉及到產權的行為來說，登記確實能夠起到明晰產權的效果。

一、土地登記制度的作用

秘魯著名經濟學家德·索托認為，登記制度是產權制度中十分重要的一個環節。他的觀點是，第三世界之所以貧窮，有兩個最大的問題：土地所有權的不明確性以及土地轉讓的混亂。由于這兩個問題，雖然貧民擁有經濟意義上明確的資產，卻因為其資產不能融入正規的法律體制，僵化的資產不能轉化為活躍的資本，資產的價值就大打折扣了。而登記制度正是使資產變為資本的一個重要環節。德·索托寫道：“在西方國家，資本的創造是一種內在的過程，這一過程隱藏在一種正規、復雜的所有權體制中。” [1]

這種正規所有權制度將資產轉化為資本的方式，是將資產在經濟上和社會上最有價值的方面加以描述和組織，并以一種登記制度的方式，將這一信息保存下來——就如同一個手寫賬本中的插頁，或者一個計算機硬盤上的標簽——然后，把它們記錄在一種所有權憑證中。而且，一套詳細而精確的法律條文，可以對這一過程進行管理，這樣一來，正式的所有權記錄和所有權憑證，就能夠使我們圍繞資產當中具有經濟價值的部分，形成并表述出一種共識。把資產中所有相關而重要的信息予以掌握和管理，使一種資本的潛在價值變成一種概念化的產物，以便于我們對資產加以控制，我們就可以在所有權范圍內，確認和開發資產，把它們加以結合，并與其他資產建立起聯系。

按照德·索托的觀點，任何資產的經濟和社會價值，如果未能在正規的所有權體制中得到固定，就難以在市場上運轉。因為交易雙方為了考察財產的真實可靠信息，所要花費的成本是巨大的。這就大大縮減了本該進行的交易量，而且交易也只能被限制在熟人社區狹窄的貿易圈子范圍內。正規所有權將資產用法律的形式表述出來，但它不是資產的簡單替代品，而是與其代表的資產相分離的，它可以使資產產生增值，本身就具有經濟和社會意義的特性。通過合法的所有權體制將資本概念化，而只有這樣，資產才能夠充分顯示出蘊藏的生產性潛能。

這種通過國家登記而進行的所有權的法律表述有以下幾個優點 [1]：（1）確定資產的經濟潛能。（2）將分散的信息納入一種系統性的制度，交易者即使沒有看到資產本身，也能夠獲得資產的經濟和社會性質的描述。資產的潛力變得更容易評估和交流，這就大大促進了資本的產出。（3）建立責任和信用體系。登記制度代替了熟人社會中靠個人關系而建立的信用體系，使得即使在陌生人的社會中，資產所有者也失去了匿名的可能性，其個人責任感得到鞏固。（4）使資產具有可交換性。資產的表述比資產的自然狀態更容易組合、劃分、調動，并推動商業交易過程，使它在任何交易行為中得到方便的運用。（5）建立人際關系網絡。（6）保護交易。

由以上論述得出的結論就是：發展中國家的政府目前最需要做的，是盡快把不合法的資產融入到一個系統化法律框架中，使他們具有合法性 [1]。

德·索托的理論其實不難理解。這里以貨幣制度的產生作為類比比較恰當。貨幣是對物品經濟價值的抽象描述，以前的物物交換使得每一次交易行為都要對交易物品的經濟價值進行特殊評估，交易成本是巨大的。貨幣制度的出現使得對物品經濟價值的評估成本降低，交易成本大大減少，使以前復雜的物物交換退出歷史舞臺，以貨幣作為中介的交換極大地促進了貿易發展。當社會發展到現代的陌生人社會，交易風險增加，交易成本不僅包括對資產的經濟價值進行考量，更主要包括對資產的法律狀態進行確認，以確保交易安全。土地登記起到的就是這樣的作用，它通過國家的權威來對資產的合法性進行擔保，減少了資產交易中對其法律狀態進行核實的交易成本，因此，能夠促進交易的發展。

德·索托之所以將登記制度作為發展中國家制度改革的突破口，除了以上理由之外，或許還是因為他意識到了登記制度的中性特征。因為登記制度不會直接導致財產的再分配，也就不會像所有制改革那樣遭受巨大的阻力。

二、其他國家土地登記制度介紹

（一）各國土地登記制度的分類

理論上最通常的關于土地登記制度的分類是契約登記制度和權利登記制度。

1．契約登記制度，又稱法國登記制度。是指土地權利的變動完全采取意思主義，只要當事人之間達成合意，訂立契約，即可發生物權變動的效力。土地登記是非強制性的，采取形式主義審查。但若未經登記，不得對抗善意第三人。目前，除法國外，日本、意大利、西班牙以及美國許多州采用契約登記制。

2．權利登記制度，也稱德國登記制度。對于土地權利變動完全采用物權變動的形式主義，非經登記不生效力，非但不能對抗第三人，當事人之間在法律上亦不發生物權變動的效力，只具有債權效力。德國、瑞士、奧地利、挪威等國采用權利登記制。

（二）澳大利亞的托倫斯土地登記制度

托倫斯登記制度是在世界各國有很大影響的一種土地登記制度，實質上屬于權利登記制度的范疇。本文將重點介紹。

在普通法傳統里，土地的轉讓曾經是一個很復雜的程序。土地所有者必須追溯到國王將土地授予第一個所有人才能證明他們對特定土地的所有權，這些與土地轉讓有關的文件合起來被稱為“所有權行為”或者所有權鏈，這一行為可能發生在幾百年前，而土地所有權也可能已經轉讓了幾十次。但有時，因為普通法遵循嚴格的“沒有人可以出讓不屬于自己的財產”的原則，即使是詳盡地探尋過所有權轉讓的鏈條也不能完全保證購買者的安全，一旦在整個轉讓環節中有一處出現瑕疵，就會影響到整個交易的效力。普通法的這一規定使得土地轉讓緩慢、昂貴，而且不能保證所有權的確定性。人們為了改變這一狀況，設計出了行為登記制度（Deeds registration system）。在行為登記制度的體系下，登記的只是交易的行為，而不涉及到所交易的財產。交易行為都會有文書記錄，被登記過的文書擁有對所有未登記文書的優先權。這一做法部分地保障了交易安全，但并沒有從根本上解決問題。直到托倫斯登記制度出現之后，才最終解決了這個問題。在托倫斯所有權體系下，并不是登記過的記錄交易行為的文書具有優先權，而是登記過的財產具有優先權。托倫斯登記制度產生于1858年的南澳大利亞，由當時南澳大利亞的首相羅伯特·托恩創制，后來擴大到美國的部分州、新西蘭，而現在在全球已經得到普遍推廣，加拿大、菲律賓、愛爾蘭等都開始實行。托倫斯登記制度放棄了普通法傳統下根據所有權鏈進行交易的做法，土地登記成為財產權的唯一識別依據。土地登記按照宗地為單位進行，而非按照登記申請人所有的土地為單位，因為土地本身是恒久不變的，而所有權人擁有的土地面積則會經常變動。每塊土地在初始登記的時候，都會按照土地登記計劃被編入一個特殊的號碼（Folio）。這個編號記錄著土地的尺度和邊界，所有人的名字，以及任何存在在這塊土地上的法律權利，登記機關還會對土地權利狀態制成地券發給權利人。讓與土地權利時，當事人之間制成讓與證書，連同地券一起交給登記機關，經登記機關審查后，在登記簿上登記權利的轉移。對于受讓人則交付新地券或在原地券記載權利轉移，從而明確土地權利狀態。如果要改變土地的邊界，必需重新編寫土地登記計劃并且重新進行登記。由于澳大利亞是托倫斯登記制度的發源地，其制度歷史最悠久，也最完善，因此本文以澳大利亞作為重點介紹的國家。澳大利亞的托倫斯土地登記制度有如下特點：

首先，托倫斯所有權體系是“因登記而產生所有權”，而不是“對所有權進行登記”。在托倫斯登記制度下，初次登記不強制，但土地權利一經登記，就不能從這個體系中退出。當進行所有權的轉讓時，只有經過登記的轉讓才是有效的。登記處必須保證只有合法有效的所有權轉讓才被登記在案。同樣，土地上除所有權外的其他權利，如抵押、出租等，也應當在登記處有所記錄，國家會制定法律調控所有這些利益之間的關系以及與第三方的關系。

其次，國家確保所有權的穩定性，采取實質審查主義。登記的土地或不動產，由政府保證其產權的權威與合法，而不失以交易雙方的轉讓契約合同為保證。土地權利人、土地面積、地塊位置、邊界等都由政府審核認定，政府保證其準確真實。與此相配合，政府還會有一套嚴格的錯誤賠償制度，一旦國家登記錯誤，就會為失去所有權的人給予補償。由于托倫斯登記體系十分嚴謹，實踐中要求賠償的訴訟請求很少。

最后，在托倫斯登記體系下，需要遵守三個原則：一是鏡子原則：登記處精確全面地反映某人財產權的當前狀態。二是幕布原則：再也不需要到土地所有權證書之后尋找任何證明所有權的證據，因為它包含了關于所有權的所有信息。三是保險原則：如果土地登記處在登記中出現錯誤并造成當事人的損失，會提供補償 [2]。

在澳大利亞，各州都設有國土部或類似的部門，統一管理土地等不動產。國土部門內設土地登記局負責土地登記。澳大利亞共有三種土地所有制形式：一是私人承租的國有土地；二是政府（皇室）從未分配的土地；三是自由持有（也就是私人所有）的土地。不論何種土地只要在土地登記部門辦理初始登記之后，其交易、轉讓、出租、抵押等變更登記均需統一到土地登記部門辦理手續。房屋權利不進行單獨登記，而是隨土地一道在土地登記局登記 [3]。

澳大利亞的土地登記資料可以公開查詢，土地登記信息公開透明，任何單位和個人不需要出據任何證明，就可以查詢任何一宗土地的全部土地登記資料。土地登記和土地查詢都需要收費，政府嚴格控制其收費標準，是依據各地經濟發展情況以及土地登記局所提供的勞動損耗來定的，如登記一宗價值1萬與價值1億的土地，在權利持有人數相同的情況下所耗的勞動相同，故只收同樣的登記費。由于澳大利亞的土地登記制度具有極強的公信力，服務快速、便捷、費用公平，深受社會信賴。新南威爾士州的土地登記局自1987年起就可以自負盈虧，平均每年登記和咨詢服務收費可達6 500萬澳元，除去員工薪水及其他成本，每年盈利約2 500萬澳元，不僅不需政府財政撥款，而且每年還按有關規定將盈利的90%上交政府 [3]。

應當注意的是，澳大利亞的財產稅收系統也需要可被征稅的每處房地產的確認編號、所有權信息和評估信息等，這部分信息由每個州的評估辦公室進行管理和更新。托倫斯土地登記制度為評估辦公室提供了很大的信息便利。除此之外，土地稅收委員會可以完全自由地調查和了解所有土地和建筑物的情況，評估官員具有清查房地產的權力，房地產所有者每年都應當提供關于其房地產情況的描述，該描述作為評估的基礎。評估官員還可以直接從所有者或使用者那里取得信息，納稅者必須回答 [4]。由此可以看出，計稅需要的土地評估與土地登記是兩套體系，前者是政府的依職權行政行為，后者則是政府提供的一種服務行為，也因此，土地的初始登記可以是非強制性的。

三、域外經驗對中國的啟示

在中國歷史上，最具盛名的土地登記制度是“魚鱗冊”制度，該制度起始于宋，完備于明，延續至清。“魚鱗冊”會繪出轄區內地形全圖，包括所有田塊，以及水陸山川道路橋梁，鱗次櫛比，酷似魚鱗，故稱“魚鱗冊”。每一田塊注明編號，然后則是按編號順序陳列的具體田塊的形狀圖及有關資料，內容主要包括：坐落位置、科則（等級）土質、業戶、佃戶、積步（田塊面積）、四至等。但是，“魚鱗冊”制度以及其他中國古代的土地登記并不同于現代意義上的土地登記，其“主要目的均在征收稅賦，次要目的方在供質證，以杜爭端之用。” [5] 猶如九百年前的英國土地調查清冊，更大程度上是一種大型的資產保存記錄 [1]。

新中國的土地登記部門曾經是農業部下設的土地管理局，1982年開始在縣一級開展土地調查、土地登記和土地統計試點。1986年，國家土地管理局正式成立，下設地籍管理司，統一管理城鄉地籍。1998年，國務院機構改革組建國土資源部，內設地籍管理司，將組織、指導和規范土地登記作為其重要職能 [6]。

中國現行的《土地管理法》、《物權法》都有土地登記制度的相關規定。根據《物權法》：國家對不動產實行統一登記制度。除屬于國家所有的自然資源不必登記以外，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，只有依法登記才發生效力；未經登記，不發生效力。① 《土地管理法》及實施條例也都對農民集體所有的土地的所有權，農民對集體土地的承包權以及農村建設用地的使用權登記做了規定，而且依法改變土地權屬和用途的，也應當辦理土地變更登記手續。

1995年原國家土地管理局頒布的《土地登記規則》是第一部比較系統地規范土地登記制度的法律文件。2001年11月9日國土資源部下發了《集體土地所有權調查技術規定》等，對集體土地所有權、使用權及其抵押登記作出了詳細的規定。隨著《物權法》的出臺、《土地管理法》的修改，國土資源部在原《土地登記規則》的基礎上，修訂出臺了《土地登記辦法》，這是目前最完善的一部調整土地登記的行政規章，該辦法詳細地列出了土地登記的類型為：土地總登記、初始登記，變更登記，權利注銷登記，以及其他登記；土地登記的程序為申報、地籍調查、權屬審核、公告、注冊登記和頒發土地證書幾個環節等。土地登記方式基本上是借鑒托倫斯登記制度，按照宗地為單位進行登記。2010年國務院《關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》也明確了應當“加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，工作經費納入財政預算。力爭用三年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織”，說明了國家對土地登記工作越來越重視。

然而，中國目前的土地登記仍然存在許多問題有待改進。比如中國的土地、地上建筑物、草地林地等分別有不同的登記機關，重復登記現象嚴重，對土地登記工作人員的培訓不夠等等，這些技術上以及制度結構上的弊端并非本文關注的重點。本文主要從公法的角度對中國土地登記制度進行分析。通過與澳大利亞的土地登記制度進行比較，我們得到以下啟示：首先，土地登記具有很濃的強制性色彩。土地登記辦法中新增的分類“土地總登記”是一種依職權行政行為，除了規定簡單的公告程序之外，是由國土資源行政主管部門報經人民政府批準后自動進行登記的。初始登記雖然是依申請行政行為，應經由權利人的申請而進行，但各條都規定了權利人“應當”進行申請，不申請應當承擔相應的法律責任。這樣的規定就強迫了行政相對人的意志，強化了行政相對人的義務。其次，弱化了政府的責任。原《土地登記規則》第71條規定，土地登記后，發現錯登或者漏登的，土地管理部門應當辦理更正登記；利害關系人也可以申請更正登記，但并沒有規定政府的賠償責任。新的《土地登記辦法》也沒有對因政府登記錯誤造成的損失進行賠償責任的規定。

造成以上現狀的原因主要在于中國土地登記的目的取向有偏差。土地登記有兩個主要目的，便于國家進行統一管理以及便于權利人進行土地交易。雖然這兩個目的不是截然對立的，但側重點不同就會導致國家土地登記制度的設計不同。在古代，中國的土地地籍管理主要是為了稅收目的，在現代，中國的土地登記仍然承載了很多國家行政管理的功能，國家正式文件中不只一次強調，土地登記是“土地管理的一項重要日常工作”，應當被“列入土地管理的重點工作之一”。② 這些功能主要包括進行地籍管理，規范非法占地，保護耕地等 [6]。從《土地登記辦法》的表述看，登記也主要的是為了國家對土地進行總體管理的方便，其次才是為了方便權利人交易。

本文認為，這種思路是本末倒置的。登記更應該是一種服務性質的政府行為，主要目的首先應當是將資產進行法律描述，以方便交易。德·索托所極力主張的土地登記，也是從這個角度出發的。因此，土地登記應當與國家的管理目的剝離開來。以澳大利亞的做法為例，土地登記部門是一個相當獨立的機構，土地登記官員的地位也很高，可以與法官相媲美。而如果政府收稅時需要進行不動產價值評估，稅收部門就需要設置自己的不動產評估機構，當這些機構向土地登記部門尋求服務的時候，與一般公民的身份是相同的。只有將方便民眾的目的放在第一位，初始登記自愿進行，土地所有權人才會在真正有利益需要的時候去進行登記，也更容易提供真實的信息。因為只有所有權人最清楚自己的財產范圍，這樣就能減少土地登記機構核查的難度，減少其信息收集成本，使得土地登記更加客觀、真實、有效，提高了土地登記的公信力。一旦土地登記的公信力提高，就會吸引更多的人進行登記，形成良性循環，這樣反而能夠更好地達到國家管理的目的。

如果反過來，國家將土地管理的目的放在首位，強制性地進行土地登記，土地所有權人就可能隱瞞或者謊報信息。尤其是在國家的土地登記機構和登記體系還不是很成熟的時候，這種隱瞞和謊報極容易造成登記的錯誤和偏差，從而造成行政資源的浪費。因此，國家應當推廣土地登記，但應當以引導的方式進行，而不應當強制施行。因為進行登記是需要收費的，單從交易的角度講，權利人是否決定將土地進行登記，取決于該地段土地的地價、交易頻率與交易風險。在土地交易不夠頻繁的地區，或者交易主要發生在小規模的熟人社會中的情形，登記制度并不是那么重要。人們雖然追求登記所帶來的確定性，但如果從土地登記中可能得到的收益小于應當繳納的土地登記費，權利人是不會選擇主動登記的。如果強制進行登記，權利人自然也不會配合土地登記部門的調查，錯誤登記在所難免。這樣就會損害到土地登記的公信力，不僅起不到方便交易的作用，國家的管理目的也不能很好的實現。

中國不規定土地登記賠償制度，一方面反映了土地登記的行政管理目的傾向；另一方面也反映出了政府對其土地登記的準確性并不自信，如果土地登記有大量錯誤發生，因錯誤登記而產生的賠償對政府財政將造成巨大的負擔。

綜上所述，本文認同德·索托的命題，認為土地登記制度確實重要，但中國當前土地登記的首要問題，在于明確國家為何種目的進行土地登記，然后才是具體的登記制度的設計。以稅收等行政管理為目的的土地核查應當與以方便交易為目的的土地登記分離開來，并由不同的機構負責。這樣看似是重復的設置，實則能夠達到更好的效果。如果將兩個目的合在一起，再將國家的行政管理目的放在第一位，看似是節省了行政資源，實則是對資源更大的浪費。

參考文獻：

[1][秘魯]赫爾南多·德·索托.資本的秘密[M].北京：華夏出版社，2007：33-71.

[2]T.Rouff，An Englishmen Looks at the Torrens System，Law Book Co，Sydney，1957.

[3]汪秀蓮.澳大利亞的土地登記制度[J].中外房地產導報，1998，(19).

[4]孟祥舟，唐秀君.澳大利亞的土地稅制[N].中國國土資源報，2003-03-18(T00).

[5]謝在全.民法物權論[M].北京：中國政法大學出版社，1999：57.

[6]張迎濤.不動產為什么要登記——以1949年之后中國土地登記為例的歷史考察[J].行政法學研究，2008，(1).

[責任編輯 吳明宇]