建立和完善農(nóng)村公共服務(wù)多元供給體系

摘要：在對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)多元供給進(jìn)行理論分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析了當(dāng)前中國農(nóng)村公共服務(wù)供給總量不足、供給結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)狀，而政府作為農(nóng)村公共服務(wù)單一供給主體不能滿足日益增長的農(nóng)民需求，認(rèn)為應(yīng)建立和完善由政府、市場、社會(huì)、農(nóng)民多元主體共同參與的農(nóng)村公共服務(wù)多元供給體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共服務(wù)；供給；多元主體

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）07-0059-02

政府財(cái)政的有限性使農(nóng)村公共服務(wù)的供給不能滿足農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因此，建立和完善農(nóng)村公共服務(wù)多元供給體系，是逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要途徑，有助于公共服務(wù)惠及廣大農(nóng)民、城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展成果。

一、農(nóng)村公共服務(wù)多元供給概述

（一）農(nóng)村公共服務(wù)多元供給的涵義

農(nóng)村公共服務(wù)是指在農(nóng)村地區(qū)為滿足農(nóng)民的需要、促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，由政府及其他主體提供具有一定非競爭性和非排他性的產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括農(nóng)村教育服務(wù)、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共文化服務(wù)、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等。農(nóng)村公共服務(wù)多元供給主要是指農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體不單單是政府一方，政府調(diào)整自己的職責(zé)和范圍，將一些原來由政府承擔(dān)的農(nóng)村公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給私營部門或非政府部門，或者由政府和其他主體合作提供，以提高農(nóng)村公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，滿足農(nóng)民的需求。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)多元供給的理論基礎(chǔ)

1．公共物品理論。保羅·薩繆爾森（P.A.Samulson）指出，公共物品是個(gè)人對(duì)這種物品的消費(fèi)，并不能減少任何人對(duì)該物品的消費(fèi)。公共物品具有非競爭性和非排他性的特征 [1]。準(zhǔn)公共物品是介于私人物品和純公共物品之間的產(chǎn)品和服務(wù)。通常情況下，純公共物品是由政府直接提供，而準(zhǔn)公共物品可由私人提供，因?yàn)檎梢宰鳛楣参锲返奶峁┱撸⒉灰欢ㄊ枪参锲返纳a(chǎn)者。在農(nóng)村公共服務(wù)的提供中，如義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障等公共服務(wù)屬于純公共物品，這就需要由政府直接生產(chǎn)和提供，而農(nóng)民教育培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等準(zhǔn)公共物品可吸收相關(guān)私營機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等來生產(chǎn)。

2．治理理論。雖然學(xué)者們對(duì)治理理論的概念界定有所不同，但在主要觀點(diǎn)上比較趨同，具體來說，第一，治理意味著政府已經(jīng)不是唯一的治理主體，治理承擔(dān)者擴(kuò)展到了政府以外的公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)；第二，治理中的權(quán)力運(yùn)作方向發(fā)生了變化，從單一向度、自上而下的統(tǒng)治轉(zhuǎn)向上下互動(dòng)、彼此合作、相互協(xié)調(diào)的多元關(guān)系；第三，形成了多樣化的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織，從事公共事物的共同治理；第四，政府治理策略和工具向適應(yīng)治理模式要求的方向改變 [2]。在農(nóng)村公共服務(wù)的供給中，政府、私營機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和農(nóng)民自身都可以作為供給主體，通過多元主體的相互合作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)多元供給體系。

二、中國農(nóng)村公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀

（一）供給總量不足

當(dāng)前，中國農(nóng)村公共服務(wù)的總體狀況是供給嚴(yán)重不足，這也是農(nóng)村公共服務(wù)面臨的最突出問題。雖然國家財(cái)政用于中國的支出不斷增加，但仍沒有改變中國農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的狀況，提供的公共服務(wù)無法滿足農(nóng)民日益增長的實(shí)際需要。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給不足；一些農(nóng)村地區(qū)的教育條件落后，設(shè)施簡陋，師資力量薄弱；許多鄉(xiāng)村的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)；雖然建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，但保障水平低；農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)正在探索階段，農(nóng)村社會(huì)保障制度亟待完善；農(nóng)民的文化生活匱乏，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有設(shè)立文化站。

（二）供給結(jié)構(gòu)失衡

當(dāng)前中國農(nóng)村公共服務(wù)不僅供給總量不足，而且供給結(jié)構(gòu)失衡。一方面，一些農(nóng)民需求較少的公共服務(wù)供給過剩。如一些地方政府為了追求政績，在農(nóng)村建設(shè)標(biāo)志性建筑、達(dá)標(biāo)設(shè)施，而這些服務(wù)不符合農(nóng)民的實(shí)際需要，甚至造成資源的浪費(fèi)，在一定程度上阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一方面，一些農(nóng)民急需的公共服務(wù)沒有供給或供給不足，如直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，關(guān)系到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)如教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保障等供給短缺。尤其是涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)，這些公共服務(wù)具有長期性和戰(zhàn)略性，因而見效慢，所以得不到地方政府的支持，這損害了農(nóng)民的利益和農(nóng)村地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

三、政府作為農(nóng)村公共服務(wù)單一供給主體的困境

在中國，政府是農(nóng)村公共服務(wù)最主要的供給者，市場在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的作用不大，這部分是由于農(nóng)村公共服務(wù)中很大一部分是基礎(chǔ)性公共服務(wù)，不能交給市場和社會(huì)提供。但對(duì)于非基礎(chǔ)性的公共服務(wù)由政府壟斷提供會(huì)造成效率低下、質(zhì)量不高等。

（一）政府財(cái)政資源的有限性

隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民在解決了溫飽問題逐步邁向全面小康階段的過程中，不僅對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的需求日益增長，而且需求結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)，從基本生存型需求逐步轉(zhuǎn)變到發(fā)展型需求。另外，農(nóng)民個(gè)體對(duì)于公共服務(wù)的需求日益多樣化，不同農(nóng)民群體對(duì)公共服務(wù)需求的側(cè)重也有所不同，比如，種糧農(nóng)民在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)市場信息、農(nóng)業(yè)技術(shù)等方面的公共需求表現(xiàn)明顯，農(nóng)村弱勢群體、留守兒童則在社會(huì)保障、社會(huì)救助、文化教育等方面的需求更為強(qiáng)烈 [3]。

（二）公共服務(wù)供給的效率低下

政府壟斷農(nóng)村公共服務(wù)的提供，缺乏競爭機(jī)制的約束，此外，私營機(jī)構(gòu)難以進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)的供給領(lǐng)域，社會(huì)組織發(fā)展不充分，在社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中還沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，這就使政府提供的公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上缺乏對(duì)比，難以評(píng)估，政府缺少提高公共服務(wù)質(zhì)量和降低供給成本的激勵(lì)機(jī)制，而且尚未建立完善的監(jiān)督機(jī)制，這就導(dǎo)致農(nóng)民沒有選擇的權(quán)利和條件，只能被動(dòng)地接受數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不合理、質(zhì)量不高的公共服務(wù)。

四、完善農(nóng)村公共服務(wù)多元供給體系

（一）農(nóng)村公共服務(wù)的政府供給和政府職責(zé)

1．明確政府職責(zé)，加強(qiáng)和優(yōu)化農(nóng)村基本公共服務(wù)的政府供給。政府在農(nóng)村公共服務(wù)的供給中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，主要提供具有重大性、根本性、長遠(yuǎn)性和基礎(chǔ)性的公共服務(wù)，例如，農(nóng)村基本公共服務(wù)具有純公共物品的性質(zhì)，義務(wù)教育、基本醫(yī)療服務(wù)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等必須由政府提供，否則會(huì)損害到社會(huì)公平。因此，建立和完善農(nóng)村公共服務(wù)的多元供給體系，并不否定政府供給的重要性，在農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給中，還要進(jìn)一步加強(qiáng)政府的作用，以政府為投入主體。政府需要繼續(xù)加大對(duì)三農(nóng)的投入力度，制定合理的投入政策，合理劃分各級(jí)政府的供給職責(zé)，從農(nóng)民的實(shí)際需求出發(fā)，優(yōu)先提供農(nóng)村急需的公共服務(wù)，提高農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)。

2．加強(qiáng)政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的監(jiān)督作用。第一，政府要完善各種法規(guī)制度。首先要制定準(zhǔn)入制度，要以法律和規(guī)章制度的形式規(guī)定其他供給主體可以進(jìn)入的領(lǐng)域及應(yīng)具備的條件等。每個(gè)農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體在供給過程中都不可避免地追求自身的利益，這就需要政府制定相關(guān)的法律法規(guī)政策來約束各供給主體的行為，在準(zhǔn)入、價(jià)格、安全標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、投資規(guī)模等方面加以規(guī)范，確保公共利益不受侵害，使農(nóng)村公共服務(wù)走上法制化道路。第二，建立完善的監(jiān)督機(jī)制。在各供給主體提供農(nóng)村公共服務(wù)的全過程中，政府要負(fù)起監(jiān)督責(zé)任，特別是要監(jiān)督檢查公共服務(wù)質(zhì)量是否符合標(biāo)準(zhǔn)、市場主體負(fù)責(zé)建設(shè)的項(xiàng)目是否存在安全隱患、提供的公共服務(wù)是否符合農(nóng)民的需求等。

3．鼓勵(lì)和支持各供給主體參與農(nóng)村公共服務(wù)供給。在一些其他供給主體可進(jìn)入的農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域，政府可根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)，推動(dòng)私營部門供給和拓展社會(huì)組織供給，使政府、私營部門、社會(huì)組織各司其職，共同推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)水平的提高。這就需要政府在財(cái)政政策、稅收政策等方面實(shí)行優(yōu)惠措施，為構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)多元供給體系創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，鼓勵(lì)和支持更多的企業(yè)和組織參與農(nóng)村公共服務(wù)的供給，同時(shí)也有助于建設(shè)有限政府、服務(wù)政府。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)的市場供給

在完善農(nóng)村公共服務(wù)多元供給體系的過程中，要發(fā)揮市場對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，在一些公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，使企業(yè)也能夠參與到農(nóng)村公共服務(wù)的供給中來。企業(yè)具有其自身的優(yōu)勢，如在競爭中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，具有資金優(yōu)勢等，企業(yè)參與農(nóng)村公共服務(wù)的供給既可以滿足農(nóng)民的不同需求，提高公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量，又可以緩解政府的財(cái)政壓力。供給方式多樣，可以采取由私營機(jī)構(gòu)提供、政府給予財(cái)政補(bǔ)貼或政策優(yōu)惠的方式，或者采取政府與私人合作供給的方式等等，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息服務(wù)、農(nóng)村職業(yè)教育和技能培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的研發(fā)等方面的積極性，促進(jìn)各供給主體的優(yōu)勢互補(bǔ)。

（三）農(nóng)村公共服務(wù)的社會(huì)供給

社會(huì)組織在農(nóng)村公共服務(wù)供給方面有自己獨(dú)特的優(yōu)勢，如信息優(yōu)勢、創(chuàng)新優(yōu)勢、靈活優(yōu)勢等，在一些領(lǐng)域里常常比政府做得更有效，能彌補(bǔ)政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給上微觀管理的不足，與企業(yè)組織相比而言，能夠兼顧公共利益。部分農(nóng)村公共服務(wù)由社會(huì)組織來提供，不僅有助于緩解公共服務(wù)供需矛盾，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，而且也有助于社會(huì)組織自身的發(fā)展，在實(shí)踐中最成功的例子就是希望工程。

除此之外，還要大力發(fā)展農(nóng)民組織。農(nóng)民組織代表農(nóng)民的利益，服務(wù)于農(nóng)民，是農(nóng)民自己的組織，能夠在提供農(nóng)村公共服務(wù)方面發(fā)揮重要作用。發(fā)展農(nóng)民組織，形成農(nóng)民自治和農(nóng)民互助，提高自我管理、自我服務(wù)的能力，促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給。

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