“土地?fù)Q保”與農(nóng)民養(yǎng)老保障

摘要：隨著土地流轉(zhuǎn)的不斷深化，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)是擺在我們面前的一個(gè)重大課題。本課題在分析了土地流轉(zhuǎn)政策下“土地?fù)Q保”的現(xiàn)實(shí)意義的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出土地流轉(zhuǎn)制度下“土地?fù)Q保”制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施的配套措施。

關(guān)鍵詞：“土地?fù)Q保”；土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民養(yǎng)老保障

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）07-0061-02

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)從所有權(quán)中分離出來(lái)，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也因?yàn)椤耙患乙粦簟钡姆稚⒔?jīng)營(yíng)和“小而全”的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，限制了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)張。同時(shí)也制約了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，難以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、國(guó)際化的要求。黨的十七屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)村以各種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地流轉(zhuǎn)是對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的補(bǔ)充與深化。家庭承包制是“分”土地，土地流轉(zhuǎn)是“合”土地。土地流轉(zhuǎn)把農(nóng)村土地從“分”往“合”方面引導(dǎo)，從分散經(jīng)營(yíng)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。隨著土地流轉(zhuǎn)的不斷深化，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)是擺在我們面前的一個(gè)重大課題。土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)養(yǎng)老保障，養(yǎng)老保障的完善也促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，兩者相互促進(jìn)，相互作用。雖然國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一的政策，但是在很多地方，尤其是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)逐漸改變過(guò)去對(duì)農(nóng)村失去土地后單純進(jìn)行貨幣安置的做法，開始探索社會(huì)保障安置的方式，即“土地?fù)Q保”。“土地?fù)Q保”是伴隨著土地征用的擴(kuò)大而產(chǎn)生的一種制度創(chuàng)新，即農(nóng)民在自己承包的土地被流轉(zhuǎn)后，得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不再是貨幣，而是以這些經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為基金建立的社會(huì)保險(xiǎn)，其中最主要的是農(nóng)民養(yǎng)老保障。

一、土地流轉(zhuǎn)政策下“土地?fù)Q保”的現(xiàn)實(shí)意義

在中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還不完善的情況下，以“土地?fù)Q保”可以作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地征用使用和農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)的重要制度創(chuàng)新，它的實(shí)行將有力地推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并將對(duì)農(nóng)村未來(lái)的發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

（一）以“土地?fù)Q保”將促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)

中國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，土地分割成小塊由家庭分散經(jīng)營(yíng)。隨著農(nóng)村人口的快速增長(zhǎng)，人地關(guān)系日益緊張，農(nóng)村土地有不斷細(xì)分化的趨勢(shì)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，2005年中國(guó)農(nóng)村戶數(shù)已達(dá)到2.5 億，平均每戶擁有耕地僅0.52hm2。分散經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和農(nóng)村收入的增長(zhǎng)等方面產(chǎn)生了許多不利的影響，如農(nóng)戶市場(chǎng)參與能力差，許多農(nóng)產(chǎn)品缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，無(wú)法適應(yīng)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與需求變化。這使得農(nóng)村土地更多地發(fā)揮土地保障功能，而不是發(fā)揮充當(dāng)生產(chǎn)資料的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。農(nóng)村人口過(guò)多，在土地供給剛性的條件下，過(guò)多的農(nóng)村勞動(dòng)力會(huì)排斥資本和技術(shù)對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率很難大幅度提高，農(nóng)民收入也就無(wú)法增加，由此造成農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)村增收困難，三農(nóng)問(wèn)題突出。解決三農(nóng)問(wèn)題的關(guān)鍵就是要減少農(nóng)村人口，改變農(nóng)業(yè)小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)局面，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的道路。近年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)始終進(jìn)展緩慢。農(nóng)民之所以不愿轉(zhuǎn)讓土地，就是不愿失去土地保障和放棄土地的自身產(chǎn)出。雖然有些地方已經(jīng)對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地給予地租性的補(bǔ)償，但由于這種補(bǔ)償尚不足以提供農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，因而農(nóng)民仍不愿因轉(zhuǎn)讓土地而失去土地保障。以“土地?fù)Q保”把對(duì)轉(zhuǎn)讓土地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償同養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)合起來(lái)，就能明顯提高保障度，更全面地符合轉(zhuǎn)讓土地農(nóng)民的利益。因此，有理由認(rèn)為，以“土地?fù)Q保”能夠有效解除農(nóng)民的后顧之憂，促使更多的農(nóng)村老年人口、從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)人口、進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶的人口轉(zhuǎn)讓其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而有效推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（二）以“土地?fù)Q保”將促進(jìn)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善

1992年民政部頒布了《縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，確定了以縣為基本單位的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本原則，標(biāo)志著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立。隨即這項(xiàng)制度在中國(guó)農(nóng)村逐步推行開來(lái)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在資金籌集上堅(jiān)持以“個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持”的原則。但中國(guó)大部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，集體無(wú)力或不愿意對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給予補(bǔ)助，絕大部分農(nóng)民得不到任何補(bǔ)貼，結(jié)果使“個(gè)人繳納為主”變成了“完全由個(gè)人繳納”。導(dǎo)致農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率逐年下降，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民的參保率也不高。據(jù)有關(guān)資料顯示：1999年參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人口為8 000萬(wàn)，而在2004年則下降為5 389萬(wàn)，下降率32.6%，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在200多個(gè)縣出現(xiàn)整體消亡。目前，全國(guó)領(lǐng)先的北京市的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率僅為25.5% 。

二、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中“土地?fù)Q保”制度的設(shè)計(jì)

隨著農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的加快，越來(lái)越多的農(nóng)民將會(huì)出租或轉(zhuǎn)讓自己的土地。如何設(shè)計(jì)好土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，關(guān)系到農(nóng)民的利益和農(nóng)民是否愿意轉(zhuǎn)讓自己的土地，最終將影響土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

1.保險(xiǎn)對(duì)象。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)象包括失地農(nóng)民和實(shí)施土地流轉(zhuǎn)的在外打工的農(nóng)民工。在中國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)下，擁有土地的并且土地被流轉(zhuǎn)使用的擁有農(nóng)村戶口的居民更容易被筆者所說(shuō)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所覆蓋。（1）明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。不論是以“公共利益”還是以“規(guī)模經(jīng)營(yíng)“為目的取得農(nóng)村土地的，均應(yīng)以市場(chǎng)價(jià)格對(duì)轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)村進(jìn)行補(bǔ)償；對(duì)農(nóng)村的房屋等私產(chǎn)的征用補(bǔ)償也應(yīng)確定計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣才能合理公正地保障轉(zhuǎn)讓土地農(nóng)民的利益。（2）建立中介組織，分化村委會(huì)職能。中國(guó)《憲法》規(guī)定，農(nóng)村集體土地屬于“村民集體所有”，村委會(huì)干部則是對(duì)土地?fù)碛兴袡?quán)的“村民集體”的“代理人”。這意味著日益頻繁的土地流轉(zhuǎn)必然會(huì)增加鄉(xiāng)村干部實(shí)現(xiàn)權(quán)力的機(jī)會(huì)。鄉(xiāng)村干部，特別是市、縣級(jí)的土地管理部門和地方財(cái)政部門，控制著土地調(diào)整比例權(quán)、反租倒包過(guò)程中的土地價(jià)格差額權(quán)、土地股份投資紅利分配權(quán)，成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要分享者。近年來(lái)的各種因土地權(quán)益轉(zhuǎn)換所引發(fā)的糾紛表明，以村委會(huì)作為集體產(chǎn)權(quán)代理人的正規(guī)制度安排已經(jīng)開始不適應(yīng)生產(chǎn)者對(duì)于土地利用的新需求。因此，建立規(guī)范化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)中介組織是很有必要的，它可以梳理目前價(jià)位混亂的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)信息，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展和完善。在土地流轉(zhuǎn)中介組織培育的過(guò)程中，政府必須出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)中介組織條例，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中介的功能與職責(zé)；將中國(guó)土地流轉(zhuǎn)評(píng)估資格認(rèn)證、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估的基本原則和程序與操作方法以制度形式確定下來(lái)。

2.資金來(lái)源。對(duì)于土地被租用、征用的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，其養(yǎng)老金賬戶資金由個(gè)人、承租方（租用方）、政府三方繳納。對(duì)于土地不適合大規(guī)模耕種（養(yǎng)殖等）地區(qū)的農(nóng)民或者實(shí)施改革前土地就被低價(jià)征用、長(zhǎng)期租用的農(nóng)民，其養(yǎng)老金賬戶的資金來(lái)源是個(gè)人和政府。有條件的地區(qū)，集體也應(yīng)當(dāng)為養(yǎng)老金賬戶繳納一部分資金。

3.基金運(yùn)作。養(yǎng)老金賬戶基金運(yùn)作的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。即以參保農(nóng)民的參保證為抵押，向他們發(fā)放小額農(nóng)村信貸。這樣既能在控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，又能將農(nóng)民資金留在農(nóng)村，解決農(nóng)村生產(chǎn)生活中對(duì)短期資金的需求。當(dāng)然，基金也可以進(jìn)行投資，購(gòu)買股票和債券，從中獲利。

三、土地流轉(zhuǎn)政策下“土地?fù)Q保”制度實(shí)施的配套措施

在土地流轉(zhuǎn)政策下，面臨一些制約因素，如集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰、法律不健全、信息不流暢以及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的缺失等問(wèn)題，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)困難。“土地?fù)Q保”激活了土地生產(chǎn)發(fā)展功能，弱化了土地保障功能，為農(nóng)民養(yǎng)老保障提供了機(jī)遇。“土地?fù)Q保”需要有以下配套措施：

（一）需要在全國(guó)建立起健全的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

國(guó)家需要為農(nóng)村建立個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，即使農(nóng)民由于工作的變動(dòng)，企業(yè)和國(guó)家為其繳納的保險(xiǎn)金可以隨著工作的變動(dòng)而帶走，在失業(yè)期間只要足額存儲(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，還是可以保證制度的正常運(yùn)行。即使農(nóng)民暫時(shí)失業(yè)，只要給自己賬戶按期繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，還是可以保障制度的實(shí)施。

（二）積極發(fā)展農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)是農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這些年農(nóng)地流轉(zhuǎn)的最主要形式即為農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，其發(fā)展較快，農(nóng)村各地在實(shí)踐中涌現(xiàn)了多種具體的使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，但流轉(zhuǎn)速度慢、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、阻力很大。今后應(yīng)進(jìn)一步貫徹落實(shí)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有償原則，建立規(guī)范化的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)管理制度，為農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)培育良好的社會(huì)環(huán)境。農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是較低層次的流轉(zhuǎn)，在一些條件成熟的地區(qū)如蘇南，應(yīng)該逐漸進(jìn)行農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)，以減輕那些已經(jīng)較穩(wěn)定進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶家庭的負(fù)擔(dān)，其將隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件日益改善成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要形式。

（三）國(guó)家要給予政策支持

國(guó)家財(cái)政的一個(gè)重要的職能便是促進(jìn)收入的公平分配，即通過(guò)稅收、公共支出和轉(zhuǎn)移支付等政策手段，縮小收入分配差距。財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)便是一個(gè)很好的調(diào)節(jié)收入分配的手段。因此提出以下政策建議：第一，國(guó)家要為農(nóng)村提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施，要利用一系列的優(yōu)惠政策吸引企業(yè)到農(nóng)村投資，如稅收減免等。第二，國(guó)家財(cái)政要加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系補(bǔ)貼力度。隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集的社會(huì)化，適應(yīng)于現(xiàn)階段的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金責(zé)任分擔(dān)機(jī)制逐漸開始形成：主要是個(gè)人的積累賬戶，由集體和國(guó)家補(bǔ)助的部分構(gòu)成統(tǒng)籌基金，統(tǒng)一進(jìn)行統(tǒng)籌。新頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定：國(guó)家建立和完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合。其中國(guó)家補(bǔ)貼應(yīng)作為重點(diǎn)。

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