律師代理公益行政訴訟的問題

摘要：公益行政訴訟超越個人利益，倡導尋求法律的改變或者適用，從而影響全社會。公益訴訟是使社會獲得系統化變革的最強有力的工具，它通過引入司法治理的方式推動公共利益的實現，以法治的方式推進法治，最終實現權利與權利和諧、權利與權力和諧、權力與權力和諧以及人與自然和諧的和諧社會。律師參與公益訴訟，是為了不斷探索律師職業的社會定位，發揮律師構建和諧社會獨特作用，擴大中國律師的影響。

關鍵詞：公益訴訟；公益行政訴訟；律師代理

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）07-0239-02

公益訴訟是指有關的國家機關、社會團體和個人，對侵犯社會公共利益的行為，依法向法院提起的訴訟活動。公益訴訟具有維護公共利益的特性；提起的主體具有廣泛性、當事人雙方的不相當性、其判決的效力及于整個社會，對所有社會成員都發生效力等特點。

一、公益行政訴訟的基本特征

公益行政訴訟是指與行政行為無直接利害關系的公民、法人或者其他組織，認為該行政行為侵害了公共利益而向法院提起的行政訴訟。行政公益訴訟是行政訴訟的一種類型，具有以下幾個顯著特征：其一，原告與被訴的行政行為沒有直接的利害關系。在行政公益訴訟中，原告與被訴的行政行為并沒有直接的利害關系。其二，被訴的對象是行政行為。行政行為包括具體行政行為和抽象行政行為。凡是侵犯公益的違法行政行為或不作為均為行政公益訴訟的可訴對象，這是行政公益訴訟區別于民事公益訴訟的重要特征。其三，行政訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以是尚未造成現實損害，但存在損害發生可能。民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般必須以客觀存在的已發生的現實損害事實為依據，公益訴訟的成立及最終判決，則并不要求損害事實一定發生。其四，行政公益訴訟具有預防性質。行政公益訴訟具有預防性質，是指不需要公益侵害實際發生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可以提起訴訟。

二、中國建立行政公益訴訟的必要性和可行性

在中國建立行政公益訴訟，不僅具有可行性，而且具有緊迫的現實必要性。具體來說，主要體現在三個方面：第一，保護環境公益的需要。環境公益主要包括各種自然環境利益、人文環境利益、教書環境利益、消費環境利益等，該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。第二，保護資源公共利益的需要。中國建立社會主義市場經濟的一個重要目標是保持國民經濟持續、快速、健康發展。但是在發展過程中，各地發生了不少開發行為，對水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。如果有公益訴訟制度的存在，事關如此眾多人民重大利益的事情，必定不會陷入像今天這樣的被動局面。第三，保護公共設施等公共財產利益的需要。

三、律師參與行政公益訴訟的必要性

（一）行政公益訴訟需要律師的參與

從行政公益訴訟的實踐來看，其發展并不樂觀，到目前為止，更多的行政公益訴訟都停留在“能夠立案就是勝利”這一層面。推動公益訴訟立法的盡快完善，需要律師的參與。律師作為專門向社會提供法律服務的專業人員，具有其他任何職業不可或缺、不可替代的特殊作用：第一，律師受過專門的法律訓練，具有很強的法律意識和敏銳的洞察力，并且因為其職業特性，容易發現權益被侵犯的問題，在啟動行政公益訴訟方面，律師具有天然的優勢。第二，律師具有應對訴訟事務的專業技能。律師不僅能從程序上啟動行政公益訴訟，而且能為行政公益訴訟的當事人提供法律上的和技術上的幫助，推動問題的解決。第三，律師因其民間身份和法律上的獨立地位，有利于解決訴訟當事人力量失衡問題。除了訴訟當事人外，即使處于中立地位的裁判者要做到司法公正，也需要律師參與到訴訟中，幫助審判機關作出公正的裁判，使訴訟當事人追求的司法正義乃至社會正義變成現實。

（二）律師需要參與行政公益訴訟

律師參與公益訴訟，是為了不斷探索律師職業的社會定位，發揮律師構建和諧社會獨特作用，擴大中國律師的影響。通過關注、援助和研究個案，促進司法改革和法律完善，發揮律師在構建和諧社會過程中的獨特作用。中國行政公益訴訟的實踐中也不乏律師的身影，很多律師正是通過行政公益訴訟的舞臺展示自己的才華，并為公眾所熟識。律師必須將關心弱勢群體利益作為自己的責任，并通過一個個公益訴訟案件推進中國憲政建設。

四、律師參與行政公益訴訟的方式

第一，公益律師事務所在接受與行政行為有利害關系的人的委托的情況下，可以以權利受到行政行為侵害的個人和組織的代理人身份參與行政公益訴訟。第二，支持起訴，即幫助、鼓勵具有公共利益因素的行政爭議中的個人和組織提起行政訴訟。公益律師事務所提供的幫助包括物質上的幫助和法律上的幫助，但是不能代為行使訴權。支持起訴只能以法律上的援助或者道義上的支持為手段，并不享有訴訟上的權利和義務。 第三，作為原告直接提起行政公益訴訟，這是公益律師事務所參與行政公益訴訟的重要形式。公益律師事務所作為原告直接提起行政公益訴訟的前提是公益律師事務所對與其沒有利害關系的行政行為享有原告資格。公益律師事務所以原告身份起訴的行政行為一般包括：抽象行政行為、行政不作為、公益性行政行為、非法授益行為等。

五、律師代理公益行政訴訟的要求

（一）行政公益訴訟的律師應當有強烈的社會責任感

訴訟活動不僅需要投入大量的時間和精力，而且一旦敗訴，還要承擔相應的法律責任和經濟損失。一般來講，行政公益訴訟的原告與被訴事項并無直接利害關系，他們提起訴訟完全是為了公共利益。作為行政公益訴訟的原告，必須具有公民意識和強烈的社會責任感。否則，他就不會為了公共利益而挺身而出，與行使行政權力的行政主體“對簿公堂”。行政公益訴訟律師需要有敏銳的觀察能力?，F實生活中，侵害公共利益的事項涉及到國有資產流失、濫用職權、瀆職、行業壟斷、環境保護、可持續發展等許多方面。其中，相當一部分是集體研究決定的，從表面上似乎是合法的，還有一些則是在“公共利益”的幌子下進行的。正因為這樣，原告必須有一定的觀察能力和分析能力，弄清楚哪些是合法的，哪些是違法的。只有這樣，才能依法提起行政公益訴訟，維護公共利益。在這方面，律師因為其職業特性，容易及時發現權益被侵犯的問題，而且有能力去通過訴訟解決問題。行政公益訴訟律師需要有一定的法律素養。行政公益訴訟律師需要有不怕挫折的精神。行政公益訴訟的對象是行政行為，被告通常是國家行政機關。由于信息等方面的不對等，原告常常處于劣勢地位。在這種雙方力量懸殊較大的情況下，盡管有些人意識到行政行為對公共利益有損害或威脅，也不愿意與擁有強大的行政權的政府“討說法”。即使提起訴訟，也常常以敗訴而結案。因此，作為行政公益訴訟的原告，必須有不畏強權、不怕挫折的精神。

（二）律師代理公益行政訴訟時應注意行政公益訴訟中的國家干預

在公益訴訟的各個階段，國家干預的成分明顯高于私益訴訟。應關注行政公益訴訟的舉證責任。在行政公益訴訟案件中，雖然對具體行政行為合法性的舉證責任應由被訴的行政機關承擔，但有一些特殊情形應由原告承擔舉證責任；應爭取新聞傳媒的參與和支持，媒體對報道各種“公益訴訟”都投入了極大的熱情，為“公益訴訟”這個詞匯的普及作了最好的宣傳。可以說，公益訴訟在一開始就是公民和記者在塑造著公益訴訟的形象，公益訴訟在大眾的爭論中獲得更大的生命力。民眾對公益訴訟最樸素的認知來自不斷被宣傳的公益訴訟事件。

目前，中國的行政公益訴訟尚處于起步階段，數量不多，其結果也多不盡如人意，既有法律規定方面的缺陷，又有實踐中存在的問題，還有思想認識上的偏差。鑒于上述情況，必須從以下幾個方面著手，更好地發揮律師、律師事務所和律師協會在行政公益訴訟中的重要作用。第一，提升律師的社會地位。律師在社會生活中的地位與一個國家的法治發展水平密切相關。第二，放寬對原告資格的限制。不應當苛求原告與被訴的行政行為有直接的利害關系，必須逐步放寬對原告資格的限制，允許公民和團體出于維護公共利益的目的，就行政主體的違法行政行為提起行政公益訴訟。第三，拓寬行政訴訟受案范圍。中國在制定行政訴訟法時對受案范圍作了較為嚴格的限制，客觀上限制了原告的行政訴權，不利于監督行政機關依法行政、維護行政法治秩序和公共利益。應當逐步拓寬人民法院的受案范圍。第四，改進訴訟費用承擔方式。要吸納其他國家的先進做法，在相關法規中對訴訟費用的分擔作有利于原告的規定，從而保護公民、法人或組織維護公共利益的積極性。第五，建立原告勝訴獎勵制度。提起行政公益訴訟可能要花費大量的時間、精力和金錢。為了鼓勵公眾通過訴訟途徑來保護公共利益，應當通過公益立法從而建立勝訴獎勵等制度，給予勝訴原告適當的獎勵。

總之，律師應以其豐富的訴訟經驗和嫻熟的訴訟技巧，參與到公益行政訴訟中，使得公益行政訴訟在制度、政策的制定和運作方面的影響大大增強，公益律師的專業操作和律師在社會生活中的特殊地位和影響，有利于實現通過公益訴訟影響未來的公共決策的目的。正是通過公益律師的參與和努力，公益訴訟不僅實現了私權利的救濟，而且成為與政府和企業對話的契機和場所，成為號召民眾關注和維護自己切身利益的旗幟。

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