中國EPR政策推行的私法化路徑分析

摘要：原生于歐美的EPR政策需具備相應的落實條件及手段。對應分析中國的情況，可揭示出在EPR政策的保障手段方面中國所面臨的困境，表明中國推行EPR政策過程中宜更多地倚重于私法化保障手段。

關鍵詞：EPR政策；生產者；私法保障手段

中圖分類號：F0 文獻標志碼： A 文章編號：1673-291X（2011）07-0010-02

EPR即Extended Producer Responsibility的縮寫，一般譯為生產者延伸責任。單純的EPR僅是一種關于環境保護的理論對策而已，在被國家認可后，即可轉化為一項環境公共政策，得通過多種多樣的政策工具加以實施。

一、EPR政策中的責任落實條件及手段

（一）責任落實條件

1.發達的市場經濟。EPR作為一項環境政策，本身并不排斥市場手段的運用，不但如此，EPR對市場還有著特定的要求，可以說是以發達的市場經濟為依托的。綜觀一些先行接受EPR理念并將其成功內化為其國內政策以有效影響著環境策略的國家，在市場經濟方面都有著一些共同的特征，至少在市場的一體化和發達的要素市場兩方面是不可或缺的。

2.善治有效的政府系統。EPR政策要求以生產者為主承擔原來由政府承擔的廢棄物處置責任。從社會公平層面上來看，這種責任轉移的安排是在人們對傳統環境政策的深刻檢討基礎上，由政府運用政策影響力以解決環境問題的系統嘗試。政府積極作用的有效發揮，有賴于政府在推行EPR政策方面所做的努力，包括：設定適合當地的政策目標、選擇適當的政策工具、嚴密謹慎的監管措施等。

3.堅實的市民社會基礎。民眾的理解、認同與廣泛參與是生產者延伸責任抑或產品延伸責任落實的關鍵條件之一。就宏觀層面來說，鑒于任何強大的政府監管都不可能將其觸角深入至社會經濟的所有領域，這些留空領域是屬于民眾自治范疇的，只要給足空間和手段，自發的組織和自覺的行動會對EPR政策的責任落實形成強大和持久的推動力。

（二）責任落實手段

在具備以上三個條件的社會中，EPR政策的責任落實手段是不可窮盡的，這是EPR政策功能得以充分發揮的有力保障。

在EPR政策下，生產者的環境義務由法律事先加以確定，如有違反，生產者承擔的是根本責任。至于促成生產者責任實際承擔的手段，包括市場手段、公法手段和私法手段。所謂市場手段，指在市場中經由談判形成一系列協議明確生產者責任，從而聯接民眾、社區、生產者、供應者、廢棄物處置者等主體，以求得EPR政策目標的實現。所謂公法手段，主要指在法律中確定包括生產者在內的各種主體應承擔的法定義務，在特定主體未履行法定義務，或找不到法定的義務主體承擔責任時，由政府依行政手段落實生產者責任。

二、中國面臨的困境及其解決之道——私法保障路徑

（一）中國面臨的困境

1．中國的EPR政策的責任落實條件現狀。（1）發育不足的市場經濟。中國存在著嚴重的地方性市場分割。分割性地方市場阻礙了市場要素和市場信息的自由流動，也給EPR政策的推進造成了諸多困難。因為EPR政策的推行勢必要投入大量的環境專用性資產，有些環境專用性資產可以轉讓，有些則很難轉讓，由此造成的損失會形成企業或社會的沉沒成本。在分割的市場體系下，這種沉沒成本無疑會放大，這必然也會反過來影響企業或社會對環境專用性資產的投入，使得環境專用性資產的投入相對于產品廢棄物的產生量更為不足。（2）準法治化的政府系統。目前，中國政府仍然掌握著主要的資源配置權力，權力和市場尚不能有效地加以區隔。這使得在推行EPR政策時，該準法治化的政府系統會產生一系列消極影響，諸如政府的經濟增長和勞動力就業的現實目標對EPR政策的消極影響、國家特定的資源產權狀況決定的政府法律地位偏移對EPR政策的消極影響等。（3）衰弱的市民社會。在傳統上，中國是沒有市民社會的，國家和政府的觸角幾乎充塞著社會經濟生活的全部空間。并且，長期以來我們也沒有能夠著力培養之，雖然近三十年有向市場經濟轉型的舉國努力，但尚不足以生發出堅實的市民社會基礎。直接表現為無論在城市還是農村，社會動員機制仍然相當薄弱，民間自治組織的生發土壤非常貧瘠。這導致中國EPR政策無法與社區動員機制和自治機制相銜接，更無法形成促使生產者履行EPR政策項下責任的社會壓力。而且，近年來，中國居民收入差距不斷拉大，國際上通常把0.4作為收入分配貧富差距的“警戒線”，而中國的基尼系數在2007年已徘徊在0.50左右，表明中國缺乏中產階級的成長土壤，這也印證著中國市民社會的衰微。收入結構與消費結構有密切的關系，低收入群體的理性消費模式就是低端消費和超低端消費。而低端和超低端消費模式的主要特征是對產品的品質沒有太多要求，即使該產品不符合EPR政策目標。

2．中國的EPR政策的責任落實保障手段落空。如果說歐日美等國家或地區在推行EPR政策時所面臨的或大或小的困難可通過技術水平的提高加以消解的話，則中國面臨的困難要嚴峻得多。

（二）中國EPR政策推行的私法化保障路徑

1．中國相關法律法規中EPR政策的責任落實保障手段分析。（1）行政法規與部委規章中的相關規定。1989年由國家建筑材料工業局、物資部、財政部、建設部頒布的《舊水泥紙袋回收辦法》已要求水泥廠或受水泥廠委托的紙袋收購單位對廢舊水泥袋進行回收，并規定了回收比例、押金制度、財務處理方法等內容。但該辦法排斥市場手段，①也未規定回收單位未履行回收義務時的任何保障手段，包括公法手段和私法手段。2003年10月國家環境保護總局、發改委、建設部、科學技術部、商務部頒布的《廢電池污染防治技術政策》規定了廢電池的分類、收集、運輸、綜合利用、貯存和處理處置等全過程污染防治的技術選擇。其中對涉及的EPR政策的內容卻沒有提供任何保障手段。2007年3月1日起施行的《電子信息產品污染控制管理辦法》規定設計者、生產者、銷售者和進口者為控制和減少電子信息產品廢棄后對環境造成的污染，在設計、生產、銷售以及進口過程中應承擔的法定義務，該辦法在保障手段方面只規定了由有關管理部門在各自的職責范圍內依法予以處罰，至于如何處罰則沒規定，更談不上規定私法保障手段。從整體看，這些行政性文件的主旨在于理順和規范政府監管關系，其中涉及到的EPR政策中的生產者延伸責任的落實取決于政府的監管力度，即單純的公法保障手段。（2）法律中的相關規定。2003年1月1日施行的《清潔生產促進法》第27條第1款和2005年4月1日施行的《固體廢物污染環境防治法》第18條第2款規定，“生產、銷售、進口依法被列入強制回收目錄的產品和包裝物的企業，必須按照國家有關規定對產品和包裝物進行回收。”前者相應的保障手段只是由縣級以上地方人民政府經濟貿易行政主管部門責令限期改正或罰款，屬純粹的公法手段。后者相應的保障手段包括責令改正、罰款責令停業、吊銷許可證等公法手段。除此外，《固體廢物污染環境防治法》第84條、第85條、第86條、第87條規定了受到固體廢物污染損害的單位和個人的損害賠償請求機制。但考慮到在中國現行的法律框架下，這種私法保障手段的順利實施的現實可行性也需打上一個很大的問號，如訴訟主體的直接性、因果關系確定的高難度、損害范圍的法定局限性等均構成私法主體損害救濟的障礙。2009年1月1日實施的《循環經濟促進法》在EPR政策的保障手段方面未超出上述兩部法律的框架。

2．私法化保障路徑。在EPR政策推行過程中，私法保障手段相對于其中的一系列公法保障手段，有著獨特的運行方式和動力來源，更能契合目前中國的社會、經濟及法制狀況。（1）從運行方式看，公法手段的突出特點在于其直接管制的強制命令性，其缺點在于管理者與被管理者之間的對立關系、定型化的程序以及權力主體的有限性。在EPR政策推行過程中，僅有或主要依靠公法手段是不能完成對生產者之于環境的行為的全面控制或全過程控制的，只會使得有關行政官署背上沉重的包袱，疲于應付，從而使得EPR政策面臨被架空的尷尬境地。而私法手段則能彌補這一缺陷，其最大的特點在于其自治性，表現為主體間的法律地位平等，靈活的協調程序和權利主體的廣泛性。私法手段如果設計合理，會成為一種督促生產者承擔責任以保護環境的全民皆兵機制。（2）從動力來源看，公法手段保障的內容雖不排斥私益，但主要涉及公共利益，其力量源泉在于對公共利益的強調和尊重。這意味著即使有關法律對生產者延伸責任做出了明文規定，卻不賦予社會公眾責任追究者的法律地位，則該責任的落實會因缺少直接的利益誘因，而主要建基于國家工作人員的責任感，無法保證有關國家官署及時地、主動地啟動公法保障手段。

三、結語

鑒于中國的經濟、社會及法制現狀，我們有必要反思和正視EPR政策推行過程中存在的問題。其中，不單是現行法律法規中更多地倚重于公法保障手段以至EPR政策的推行淪為只屬于政府的事，而置廣大民眾于“看客”的地位的問題，而且，更是如何運用市場手段、私法保障手段以從根本上為EPR政策提供持續動力的問題。經驗顯示，民眾、社區、自治組織在共享經濟發展成果的同時，從未放棄對清潔環境的期待，該期待經由私法保障手段會形成與生產者的良性互動，無疑有助于EPR政策目標的實現。

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