民國時期縣銀行的變遷\\缺陷及啟示

摘要：民國時期的縣銀行在抗戰(zhàn)爆發(fā)前及抗戰(zhàn)期間有過輔助縣域經(jīng)濟發(fā)展的作用，但縣銀行也存在資本薄弱、信用不穩(wěn)固、營業(yè)區(qū)域狹小、業(yè)務(wù)難發(fā)展、未能專注于服務(wù)三農(nóng)、監(jiān)管難度大、經(jīng)營風險及脆弱性高等問題，其經(jīng)營實績不盡人意。審視民國縣銀行由盛轉(zhuǎn)衰的史跡及其弊端，總結(jié)其原因，有助于中國政府重組現(xiàn)階段的縣域金融中介體系，發(fā)展農(nóng)村金融、支持和均衡縣域經(jīng)濟發(fā)展。

關(guān)鍵詞：民國；縣銀行；缺陷

中圖分類號：F83 文獻標志碼： A 文章編號：1673-291X（2011）07-0105-03

縣銀行是由縣財政與民間資本合辦、以縣境為營業(yè)區(qū)域并為三農(nóng)提供金融服務(wù)的地方銀行。中國的縣銀行源于北洋政府時期設(shè)立的縣農(nóng)工銀行。

一、民國初期至抗戰(zhàn)爆發(fā)前的縣銀行及其缺陷

民國初期，實業(yè)救國思潮在政界及民間興起，地方銀行對各地實業(yè)發(fā)展的輔助作用日益受到政府和社會各界的關(guān)注。首任農(nóng)商總長張謇就認為，振興實業(yè)，“當今之計，唯有確定中央銀行，以為金融基礎(chǔ)，又立地方銀行以為之輔”。馬寅初指出：“現(xiàn)在世界之趨勢，對于農(nóng)工銀行已認為有獨立之必要……創(chuàng)辦農(nóng)工銀行，以救濟貧乏之農(nóng)工業(yè)者，實為必要之圖。”[1]

在北洋政府倡導下，1915—1926年間，國內(nèi)先后成立了通縣農(nóng)工銀行、昌平農(nóng)工銀行、大宛農(nóng)工銀行、江豐農(nóng)工銀行、紹興農(nóng)工銀行、嵊縣農(nóng)工銀行等十多家縣農(nóng)工銀行。

南京國民政府統(tǒng)治前期，農(nóng)工銀行繼續(xù)發(fā)展。1927年全國設(shè)有農(nóng)工銀行8家，分支機構(gòu)57處，而到1936年的時候，全國有農(nóng)工銀行 31家，分支機構(gòu)147處，實收資本為3 339萬元，資產(chǎn)總額達到2.6億元，占全國銀行資產(chǎn)總額的4%。這些農(nóng)工銀行中有的是全國性的商業(yè)化經(jīng)營的銀行，如由大宛農(nóng)工銀行發(fā)展而成的中國農(nóng)工銀行，有的是省銀行，如江蘇省農(nóng)民銀行，其余的則是縣農(nóng)工銀行，例如江蘇吳縣田業(yè)銀行。1929—1932年間，浙江省嘉興、海寧、余姚、紹興、衢縣、崇德、嘉善7縣也設(shè)立了農(nóng)民銀行，到1936年，浙江共有15家農(nóng)民銀行，資本總額138萬元，其中一部分是縣農(nóng)工銀行[2]。

抗戰(zhàn)爆發(fā)前，縣農(nóng)工銀行還存在明顯的缺陷。首先是各地設(shè)立的農(nóng)工銀行數(shù)量尚少，資力薄弱且參差不齊。農(nóng)工銀行資本最大者在500萬元以上，最小者不到1萬元，比錢莊的平均資本還低；其次是縣農(nóng)工銀行名為專業(yè)銀行，但未能專注于服務(wù)農(nóng)工業(yè)，其“所經(jīng)營之業(yè)務(wù)，實等于一般商業(yè)銀行普通之業(yè)務(wù)”；最后是農(nóng)工銀行依法只能發(fā)放五年期以下的中短期貸款且借款人必須提供合格的抵押品，這使得缺乏合格抵貸資產(chǎn)的三農(nóng)難以從農(nóng)工銀行融資，以至當時整個中國農(nóng)工銀行體系“與農(nóng)民并無直接之關(guān)系”[1]。

二、抗戰(zhàn)期間縣銀行的勃興及其存在的問題

（一）戰(zhàn)時國民政府在后方地區(qū)普設(shè)縣銀行

從1940年1月至1945年8月底，后方地區(qū)縣銀行的發(fā)展速度驚人，其總數(shù)增至284家，分支機構(gòu)達到199處[3] 。縣銀行的快速發(fā)展對彌補國家銀行及省銀行服務(wù)的不足、均衡區(qū)域金融、發(fā)展縣域經(jīng)濟、支持抗戰(zhàn)作出了一定的貢獻。

（二）戰(zhàn)時后方地區(qū)縣銀行勃然興起的原因

1.戰(zhàn)時國民政府為推行新縣制而制定了發(fā)展縣銀行的方針。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，為便于政府推行各項戰(zhàn)時財政經(jīng)濟政策、迅速動員基層的力量以發(fā)展縣域經(jīng)濟、籌糧籌款以適應(yīng)抗戰(zhàn)之需，同時強化中央對地方的控制，國民政府頒布《縣各級組織綱要》（1939年9月），分行各省，據(jù)此推行新縣制。而新縣制的推行亟須設(shè)立縣公庫并以縣銀行作為其出納，在此基礎(chǔ)上建立自治（縣市）財政和國家（中央與省）財政兩級財政系統(tǒng)以滿足新縣制建設(shè)各項工作的資金需求。時人也認為，“吾國今日為抗戰(zhàn)、為建國、為民生，均須建立縣本位金融制度，而縣銀行實為此種制度之中心。”[4]1940年后，國民政府開始按既定方針推設(shè)縣銀行。

2.國民政府專門立法以規(guī)范縣銀行的發(fā)展。1940年1月20日，國民政府財政部制定并頒布了《縣銀行法》，以立法的形式規(guī)定了縣銀行設(shè)立的宗旨、組織制度、最低資本限額及其構(gòu)成、營業(yè)區(qū)域與營業(yè)時間、業(yè)務(wù)范圍及放款范圍、財務(wù)分配、人事、稽核管理及其違規(guī)處罰措施，由此確立了縣銀行設(shè)立、運營和管理的正式規(guī)則。

3.國民政府實施有利于縣銀行發(fā)展的戰(zhàn)時銀行發(fā)展政策。為達到戰(zhàn)時銀行數(shù)量減少而質(zhì)量提高這個目標，國民政府公布《修正非常時期管理銀行暫行辦法》（1941年12月9日），規(guī)定從該辦法實施之日起，各地新設(shè)銀行除了縣銀行以及華僑資金內(nèi)移請設(shè)銀行準予設(shè)立外，其余的各類銀行一概限制設(shè)立，這為戰(zhàn)時縣銀行的發(fā)展提供了政策支持。

4.國民政府還采取具體措施來推進縣銀行的籌設(shè)。首先，要求各省政府制定并落實縣銀行發(fā)展計劃。《縣銀行法》公布之后，國民政府財政部就要求各省政府，酌量各地經(jīng)濟情況及實際需要，擬具分期推設(shè)縣銀行的計劃并督促各縣積極籌設(shè)縣銀行。其次，頒訂《縣銀行章程準則》以統(tǒng)一各縣銀行所擬定的章程。再次，設(shè)置專門的機關(guān)來推進戰(zhàn)時縣銀行的籌設(shè)。國民政府財政部為實現(xiàn)縣銀行“調(diào)劑地方金融、扶助經(jīng)濟建設(shè)、發(fā)展合作事業(yè)的預期目的”，于1941年派員籌組全國縣銀行總行，由財政部認股500萬元，其余500萬元股份由全國的公司、金融機關(guān)、各縣公私團體及人民認購。由于設(shè)立全國縣銀行總行存在諸多缺陷，所以國民政府后來撤銷了全國縣銀行總行，改設(shè)直屬于財政部的全國縣銀行推進委員會，并力求與中國農(nóng)民銀行保持密切的聯(lián)系，取得后者的支持。最后，設(shè)置縣銀行業(yè)務(wù)的督導、稽查及監(jiān)管機關(guān)。由于在財政部下設(shè)全國縣銀行推進委員會與財政部錢幣司的職權(quán)重疊，所以財政部又建議在中央銀行業(yè)務(wù)局增設(shè)縣鄉(xiāng)銀行業(yè)務(wù)督導處，專司在全局上督導各縣銀行業(yè)務(wù)的職責。該督導處為管理縣行業(yè)務(wù)先后訂立了縣銀行分區(qū)管理辦法、中央銀行加入縣銀行提倡股辦法、縣市銀行代理縣市庫暫行辦法、中央銀行與各縣市銀行通匯聯(lián)系辦法。縣鄉(xiāng)銀行業(yè)務(wù)督導處還將全國劃分為84個督導區(qū)以利于上述辦法的推行。另外，財政部還設(shè)立各區(qū)銀行監(jiān)理官辦公處來負責縣銀行的業(yè)務(wù)稽查工作。1945年各區(qū)銀行監(jiān)理官辦公處撤銷后，財政部為了加強對縣銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，又制定和實施授權(quán)各省財政廳監(jiān)理縣銀行辦法，同時取消了中央銀行縣鄉(xiāng)銀行督導處，以免多頭管理，逐漸將縣銀行的發(fā)展納入到法制化的軌道之中。

（三）戰(zhàn)時縣銀行存在的問題

1.戰(zhàn)時發(fā)展起來的縣銀行還存在資本薄弱的問題。《縣銀行法》規(guī)定縣銀行的資本金不得少于5萬元，在惡性通貨膨脹的背景下，如此低的資本金要求顯然出于國民政府降低縣銀行投資門檻、鼓勵其創(chuàng)設(shè)的考慮；但這樣的規(guī)定也使得縣銀行普遍資本薄弱、信用不穩(wěn)固，難以完成法律賦予它調(diào)劑金融、扶助經(jīng)濟建設(shè)及發(fā)展合作事業(yè)的使命。

2.縣銀行的逐利經(jīng)營降低了其在地方實業(yè)發(fā)展中的金融支持作用。《縣銀行法》規(guī)定縣銀行資本中的商股不得少于1/2，這雖然有助于避免縣銀行淪為財政的附庸，但是商股比重過大，又使銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營過于商業(yè)化。而縣銀行以營利為目標又背離了其調(diào)劑地方金融、扶助縣域經(jīng)濟發(fā)展的初衷。

3.縣銀行的經(jīng)營人才短缺，經(jīng)營效率不高。縣銀行設(shè)于教育落后、人才短缺、交通和生活條件較差的農(nóng)村地區(qū)，所能提供的行員待遇比都市普通銀行為低，因而難以吸引到富有經(jīng)驗的銀行管理人才，這制約了縣銀行經(jīng)營效率的提高。

4.縣銀行未能發(fā)揮輔助縣域農(nóng)工業(yè)發(fā)展的專業(yè)銀行職能。按《縣銀行法》的規(guī)定，戰(zhàn)時縣銀行除了可以代理縣以下公庫、不得買賣有價證券等業(yè)務(wù)之外，其業(yè)務(wù)性質(zhì)與商業(yè)銀行并無多大差別。縣銀行偏重商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，自然弱化了其專門輔助縣農(nóng)工業(yè)發(fā)展的實業(yè)銀行功能。

5.縣銀行的營業(yè)區(qū)域過小使其經(jīng)營風險高度集中。《縣銀行法》第3條規(guī)定，縣銀行一般以各該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)為營業(yè)區(qū)，特別情形可由二縣以上或一縣連同附近的鄰縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為一營業(yè)區(qū)，目的是讓縣銀行致力于服務(wù)該縣經(jīng)濟，但這也使得各縣銀行的經(jīng)營狀況直接受到所在縣域經(jīng)濟發(fā)展狀況的影響，經(jīng)營風險高度集中。作為抗戰(zhàn)后方的西南、西北各縣的經(jīng)濟都比較落后，這對當?shù)乜h銀行的穩(wěn)定發(fā)展很不利。此種情形與美國單元制銀行面臨的經(jīng)營困境頗為相似。

6.戰(zhàn)時縣銀行數(shù)量眾多，既不便政府對其監(jiān)管又形成資源浪費。戰(zhàn)時后方各省普設(shè)縣銀行，而在省一級又沒有縣銀行統(tǒng)一的聯(lián)系協(xié)調(diào)機構(gòu)，作為銀行兼管機關(guān)的財政部難以對如此眾多具法人資格的縣銀行實施有效的監(jiān)理。另外，在一縣之內(nèi)有國家銀行、省銀行、合作金庫的分支行庫及縣銀行，其業(yè)務(wù)又頗為相近，從而形成機構(gòu)的重疊與金融資源的浪費。

三、解放戰(zhàn)爭后期縣銀行的衰落及其弊端

（一）抗戰(zhàn)勝利后至新中國成立之初縣銀行由盛轉(zhuǎn)衰

抗戰(zhàn)勝利后，國民政府仍大力扶植縣銀行發(fā)展。1947年8月初，全國經(jīng)濟委員會公布《經(jīng)濟改革方案》規(guī)定，“縣銀行為金融制度之基層機構(gòu)，應(yīng)徹底重建并扶植其發(fā)展，其主要業(yè)務(wù)為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，便利地方建設(shè)，并配合地方自治之推行，其設(shè)置以每縣一行為原則，其資金由縣政府以縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)之公款投資，并可招收民股。同時應(yīng)由中央銀行及省銀行酌量投資，作為提倡，并應(yīng)供給專門人才及予以業(yè)務(wù)上之輔導與監(jiān)督。縣銀行視其業(yè)務(wù)上之類別及需要，分別由中國農(nóng)民銀行、交通銀行或中國銀行予以協(xié)助。”[5]在國民政府的支持下，縣銀行發(fā)展迅速，1947年12月底全國縣銀行總數(shù)已有544家，比1945年8月的統(tǒng)計284家增加了91.5％。到全國解放的前一年，僅在財政部登記注冊的縣銀行就達560余家，且主要分布在西南、西北等大后方，其中以四川設(shè)立最多，幾乎每縣都有一家[3]。1947年后，人民解放軍轉(zhuǎn)入反攻，國統(tǒng)區(qū)的經(jīng)濟日漸凋敝，縣銀行業(yè)務(wù)不斷萎縮，已難以正常營業(yè)。

（二）縣銀行的衰敗源自戰(zhàn)亂及其自身的弊端

首先，淪為了縣財政的附庸。縣銀行是股份公司組織，屬私法人性質(zhì)，非縣府隸屬機關(guān)。1947年9月，國民政府財政部指出縣銀行的業(yè)務(wù)按縣銀行法及公司法的規(guī)定運營，僅受財政部及財政廳主管官署及董事會的監(jiān)督；但此時縣銀行的股本結(jié)構(gòu)已和北洋政府時期的不同，縣銀行股本中官股已占有絕大比重，這使得縣銀行實際上均為縣行政當局所操縱，從屬于財政。其次，資金嚴重短缺。在通貨惡性膨脹的情況下，縣銀行的資本嚴重縮水，存款流失，資金頭寸緊缺，只能向省銀行或國家銀行拆借資金來維持周轉(zhuǎn)，信用降低。再次，業(yè)務(wù)萎縮，經(jīng)營陷入困境。縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、惡性通脹及戰(zhàn)亂使得縣銀行業(yè)務(wù)難以開展，在一些貧瘠的縣份，存放款及匯兌業(yè)務(wù)有限，貼現(xiàn)、押匯等業(yè)務(wù)更是絕無僅有，收支難以平衡。最后，違規(guī)經(jīng)營難以監(jiān)控，金融脆弱性高。縣銀行均為獨立法人機構(gòu)，數(shù)量眾多，在財政部兼管銀行業(yè)這種非專業(yè)的銀行監(jiān)管體制下，監(jiān)管縣銀行的成本高且難度大；為了生存，縣銀行往往鋌而走險，經(jīng)營非法業(yè)務(wù)或參與投機以求茍延殘喘，一旦發(fā)生天災(zāi)人禍，大銀行收縮信用，縣銀行即刻出現(xiàn)流動性問題，甚至倒閉。以上問題使得縣銀行難以起到輔助縣域經(jīng)濟發(fā)展的作用。新中國成立前后，縣銀行相繼被人民政權(quán)接收、清理和停閉。

四、啟示

綜上所述可知，民國時期的縣銀行雖有過輔助縣域經(jīng)濟發(fā)展的作用，但這種作用總體說來不僅微弱，而且短暫，其經(jīng)營實績不盡人意。顯然，發(fā)展縣域金融、支持縣域經(jīng)濟發(fā)展，不是要片面地增設(shè)大批資本薄弱、信用不穩(wěn)固、商業(yè)化經(jīng)營的縣域金融中介，而應(yīng)加強對縣域金融機構(gòu)的監(jiān)管，提高縣域金融機構(gòu)的資本充足率，建立中小銀行存款保險制度，提高縣域銀行的市場地位及競爭力；允許資金實力強、信用評級高的縣域金融機構(gòu)擴展營業(yè)區(qū)域；鼓勵縣域金融機構(gòu)合并與聯(lián)營，在此基礎(chǔ)上改善縣域商業(yè)性金融機構(gòu)及合作金融組織的融資效率，強化其在縣域經(jīng)濟發(fā)展中的金融支持作用。

參考文獻：

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[5]中國人民銀行總行參事室.中華民國貨幣史資料[M].上海：上海人民出版社，1991：559.

The County Bank Changes、Disadvantages and Reflection in The Republic of China

SUN Jian-hua

（College of Finance，The Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China）

Abstract： The County Banks in The Republic of China had been the role of supporting regional economic development before the outbreak and the wartime of the war against Japanese aggression，the role overall was not only weak but short-lived，its actual performance was unsatisfactory.Such the problem existed in the County banks as capital weak、credit not solid、 business area small、development of business difficult、can not focus on serving for this objective of “peasant、rural area、agriculture”、difficult to regulatory、risk of operation and vulnerability high，exists also in varying degrees in the management and its supervision of city commercial banks、rural commercial banks、rural cooperation banks、village banks、credit unions in town and rural areas、small loan company and so on at this stage in China.Look at the history of County banks declining and its drawbacks，summarizing their cause，helping to our government reorganizing the financial intermediary system in a County at this stage，developing rural finance、supporting and balancing the development of County economies.

Key words：the republic of china；county banks；defect

[責任編輯 陳麗敏]