民國時期縣銀行的變遷\\缺陷及啟示

摘要：民國時期的縣銀行在抗戰爆發前及抗戰期間有過輔助縣域經濟發展的作用，但縣銀行也存在資本薄弱、信用不穩固、營業區域狹小、業務難發展、未能專注于服務三農、監管難度大、經營風險及脆弱性高等問題，其經營實績不盡人意。審視民國縣銀行由盛轉衰的史跡及其弊端，總結其原因，有助于中國政府重組現階段的縣域金融中介體系，發展農村金融、支持和均衡縣域經濟發展。

關鍵詞：民國；縣銀行；缺陷

中圖分類號：F83 文獻標志碼： A 文章編號：1673-291X（2011）07-0105-03

縣銀行是由縣財政與民間資本合辦、以縣境為營業區域并為三農提供金融服務的地方銀行。中國的縣銀行源于北洋政府時期設立的縣農工銀行。

一、民國初期至抗戰爆發前的縣銀行及其缺陷

民國初期，實業救國思潮在政界及民間興起，地方銀行對各地實業發展的輔助作用日益受到政府和社會各界的關注。首任農商總長張謇就認為，振興實業，“當今之計，唯有確定中央銀行，以為金融基礎，又立地方銀行以為之輔”。馬寅初指出：“現在世界之趨勢，對于農工銀行已認為有獨立之必要……創辦農工銀行，以救濟貧乏之農工業者，實為必要之圖。”[1]

在北洋政府倡導下，1915—1926年間，國內先后成立了通縣農工銀行、昌平農工銀行、大宛農工銀行、江豐農工銀行、紹興農工銀行、嵊縣農工銀行等十多家縣農工銀行。

南京國民政府統治前期，農工銀行繼續發展。1927年全國設有農工銀行8家，分支機構57處，而到1936年的時候，全國有農工銀行 31家，分支機構147處，實收資本為3 339萬元，資產總額達到2.6億元，占全國銀行資產總額的4%。這些農工銀行中有的是全國性的商業化經營的銀行，如由大宛農工銀行發展而成的中國農工銀行，有的是省銀行，如江蘇省農民銀行，其余的則是縣農工銀行，例如江蘇吳縣田業銀行。1929—1932年間，浙江省嘉興、海寧、余姚、紹興、衢縣、崇德、嘉善7縣也設立了農民銀行，到1936年，浙江共有15家農民銀行，資本總額138萬元，其中一部分是縣農工銀行[2]。

抗戰爆發前，縣農工銀行還存在明顯的缺陷。首先是各地設立的農工銀行數量尚少，資力薄弱且參差不齊。農工銀行資本最大者在500萬元以上，最小者不到1萬元，比錢莊的平均資本還低；其次是縣農工銀行名為專業銀行，但未能專注于服務農工業，其“所經營之業務，實等于一般商業銀行普通之業務”；最后是農工銀行依法只能發放五年期以下的中短期貸款且借款人必須提供合格的抵押品，這使得缺乏合格抵貸資產的三農難以從農工銀行融資，以至當時整個中國農工銀行體系“與農民并無直接之關系”[1]。

二、抗戰期間縣銀行的勃興及其存在的問題

（一）戰時國民政府在后方地區普設縣銀行

從1940年1月至1945年8月底，后方地區縣銀行的發展速度驚人，其總數增至284家，分支機構達到199處[3] ?？h銀行的快速發展對彌補國家銀行及省銀行服務的不足、均衡區域金融、發展縣域經濟、支持抗戰作出了一定的貢獻。

（二）戰時后方地區縣銀行勃然興起的原因

1.戰時國民政府為推行新縣制而制定了發展縣銀行的方針。抗戰爆發后，為便于政府推行各項戰時財政經濟政策、迅速動員基層的力量以發展縣域經濟、籌糧籌款以適應抗戰之需，同時強化中央對地方的控制，國民政府頒布《縣各級組織綱要》（1939年9月），分行各省，據此推行新縣制。而新縣制的推行亟須設立縣公庫并以縣銀行作為其出納，在此基礎上建立自治（縣市）財政和國家（中央與?。┴斦杉壺斦到y以滿足新縣制建設各項工作的資金需求。時人也認為，“吾國今日為抗戰、為建國、為民生，均須建立縣本位金融制度，而縣銀行實為此種制度之中心?！盵4]1940年后，國民政府開始按既定方針推設縣銀行。

2.國民政府專門立法以規范縣銀行的發展。1940年1月20日，國民政府財政部制定并頒布了《縣銀行法》，以立法的形式規定了縣銀行設立的宗旨、組織制度、最低資本限額及其構成、營業區域與營業時間、業務范圍及放款范圍、財務分配、人事、稽核管理及其違規處罰措施，由此確立了縣銀行設立、運營和管理的正式規則。

3.國民政府實施有利于縣銀行發展的戰時銀行發展政策。為達到戰時銀行數量減少而質量提高這個目標，國民政府公布《修正非常時期管理銀行暫行辦法》（1941年12月9日），規定從該辦法實施之日起，各地新設銀行除了縣銀行以及華僑資金內移請設銀行準予設立外，其余的各類銀行一概限制設立，這為戰時縣銀行的發展提供了政策支持。

4.國民政府還采取具體措施來推進縣銀行的籌設。首先，要求各省政府制定并落實縣銀行發展計劃?！犊h銀行法》公布之后，國民政府財政部就要求各省政府，酌量各地經濟情況及實際需要，擬具分期推設縣銀行的計劃并督促各縣積極籌設縣銀行。其次，頒訂《縣銀行章程準則》以統一各縣銀行所擬定的章程。再次，設置專門的機關來推進戰時縣銀行的籌設。國民政府財政部為實現縣銀行“調劑地方金融、扶助經濟建設、發展合作事業的預期目的”，于1941年派員籌組全國縣銀行總行，由財政部認股500萬元，其余500萬元股份由全國的公司、金融機關、各縣公私團體及人民認購。由于設立全國縣銀行總行存在諸多缺陷，所以國民政府后來撤銷了全國縣銀行總行，改設直屬于財政部的全國縣銀行推進委員會，并力求與中國農民銀行保持密切的聯系，取得后者的支持。最后，設置縣銀行業務的督導、稽查及監管機關。由于在財政部下設全國縣銀行推進委員會與財政部錢幣司的職權重疊，所以財政部又建議在中央銀行業務局增設縣鄉銀行業務督導處，專司在全局上督導各縣銀行業務的職責。該督導處為管理縣行業務先后訂立了縣銀行分區管理辦法、中央銀行加入縣銀行提倡股辦法、縣市銀行代理縣市庫暫行辦法、中央銀行與各縣市銀行通匯聯系辦法?？h鄉銀行業務督導處還將全國劃分為84個督導區以利于上述辦法的推行。另外，財政部還設立各區銀行監理官辦公處來負責縣銀行的業務稽查工作。1945年各區銀行監理官辦公處撤銷后，財政部為了加強對縣銀行業務的監管，又制定和實施授權各省財政廳監理縣銀行辦法，同時取消了中央銀行縣鄉銀行督導處，以免多頭管理，逐漸將縣銀行的發展納入到法制化的軌道之中。

（三）戰時縣銀行存在的問題

1.戰時發展起來的縣銀行還存在資本薄弱的問題?！犊h銀行法》規定縣銀行的資本金不得少于5萬元，在惡性通貨膨脹的背景下，如此低的資本金要求顯然出于國民政府降低縣銀行投資門檻、鼓勵其創設的考慮；但這樣的規定也使得縣銀行普遍資本薄弱、信用不穩固，難以完成法律賦予它調劑金融、扶助經濟建設及發展合作事業的使命。

2.縣銀行的逐利經營降低了其在地方實業發展中的金融支持作用。《縣銀行法》規定縣銀行資本中的商股不得少于1/2，這雖然有助于避免縣銀行淪為財政的附庸，但是商股比重過大，又使銀行的業務經營過于商業化。而縣銀行以營利為目標又背離了其調劑地方金融、扶助縣域經濟發展的初衷。

3.縣銀行的經營人才短缺，經營效率不高。縣銀行設于教育落后、人才短缺、交通和生活條件較差的農村地區，所能提供的行員待遇比都市普通銀行為低，因而難以吸引到富有經驗的銀行管理人才，這制約了縣銀行經營效率的提高。

4.縣銀行未能發揮輔助縣域農工業發展的專業銀行職能。按《縣銀行法》的規定，戰時縣銀行除了可以代理縣以下公庫、不得買賣有價證券等業務之外，其業務性質與商業銀行并無多大差別。縣銀行偏重商業銀行業務，自然弱化了其專門輔助縣農工業發展的實業銀行功能。

5.縣銀行的營業區域過小使其經營風險高度集中?！犊h銀行法》第3條規定，縣銀行一般以各該縣鄉鎮為營業區，特別情形可由二縣以上或一縣連同附近的鄰縣鄉鎮合并為一營業區，目的是讓縣銀行致力于服務該縣經濟，但這也使得各縣銀行的經營狀況直接受到所在縣域經濟發展狀況的影響，經營風險高度集中。作為抗戰后方的西南、西北各縣的經濟都比較落后，這對當地縣銀行的穩定發展很不利。此種情形與美國單元制銀行面臨的經營困境頗為相似。

6.戰時縣銀行數量眾多，既不便政府對其監管又形成資源浪費。戰時后方各省普設縣銀行，而在省一級又沒有縣銀行統一的聯系協調機構，作為銀行兼管機關的財政部難以對如此眾多具法人資格的縣銀行實施有效的監理。另外，在一縣之內有國家銀行、省銀行、合作金庫的分支行庫及縣銀行，其業務又頗為相近，從而形成機構的重疊與金融資源的浪費。

三、解放戰爭后期縣銀行的衰落及其弊端

（一）抗戰勝利后至新中國成立之初縣銀行由盛轉衰

抗戰勝利后，國民政府仍大力扶植縣銀行發展。1947年8月初，全國經濟委員會公布《經濟改革方案》規定，“縣銀行為金融制度之基層機構，應徹底重建并扶植其發展，其主要業務為發展農村經濟，便利地方建設，并配合地方自治之推行，其設置以每縣一行為原則，其資金由縣政府以縣鄉鎮之公款投資，并可招收民股。同時應由中央銀行及省銀行酌量投資，作為提倡，并應供給專門人才及予以業務上之輔導與監督?？h銀行視其業務上之類別及需要，分別由中國農民銀行、交通銀行或中國銀行予以協助?！盵5]在國民政府的支持下，縣銀行發展迅速，1947年12月底全國縣銀行總數已有544家，比1945年8月的統計284家增加了91.5％。到全國解放的前一年，僅在財政部登記注冊的縣銀行就達560余家，且主要分布在西南、西北等大后方，其中以四川設立最多，幾乎每縣都有一家[3]。1947年后，人民解放軍轉入反攻，國統區的經濟日漸凋敝，縣銀行業務不斷萎縮，已難以正常營業。

（二）縣銀行的衰敗源自戰亂及其自身的弊端

首先，淪為了縣財政的附庸。縣銀行是股份公司組織，屬私法人性質，非縣府隸屬機關。1947年9月，國民政府財政部指出縣銀行的業務按縣銀行法及公司法的規定運營，僅受財政部及財政廳主管官署及董事會的監督；但此時縣銀行的股本結構已和北洋政府時期的不同，縣銀行股本中官股已占有絕大比重，這使得縣銀行實際上均為縣行政當局所操縱，從屬于財政。其次，資金嚴重短缺。在通貨惡性膨脹的情況下，縣銀行的資本嚴重縮水，存款流失，資金頭寸緊缺，只能向省銀行或國家銀行拆借資金來維持周轉，信用降低。再次，業務萎縮，經營陷入困境。縣域經濟發展不平衡、惡性通脹及戰亂使得縣銀行業務難以開展，在一些貧瘠的縣份，存放款及匯兌業務有限，貼現、押匯等業務更是絕無僅有，收支難以平衡。最后，違規經營難以監控，金融脆弱性高?？h銀行均為獨立法人機構，數量眾多，在財政部兼管銀行業這種非專業的銀行監管體制下，監管縣銀行的成本高且難度大；為了生存，縣銀行往往鋌而走險，經營非法業務或參與投機以求茍延殘喘，一旦發生天災人禍，大銀行收縮信用，縣銀行即刻出現流動性問題，甚至倒閉。以上問題使得縣銀行難以起到輔助縣域經濟發展的作用。新中國成立前后，縣銀行相繼被人民政權接收、清理和停閉。

四、啟示

綜上所述可知，民國時期的縣銀行雖有過輔助縣域經濟發展的作用，但這種作用總體說來不僅微弱，而且短暫，其經營實績不盡人意。顯然，發展縣域金融、支持縣域經濟發展，不是要片面地增設大批資本薄弱、信用不穩固、商業化經營的縣域金融中介，而應加強對縣域金融機構的監管，提高縣域金融機構的資本充足率，建立中小銀行存款保險制度，提高縣域銀行的市場地位及競爭力；允許資金實力強、信用評級高的縣域金融機構擴展營業區域；鼓勵縣域金融機構合并與聯營，在此基礎上改善縣域商業性金融機構及合作金融組織的融資效率，強化其在縣域經濟發展中的金融支持作用。

參考文獻：

[1]馬寅初.馬寅初演講集：第1集 [M].上海：商務印書館，1923：35-46.

[2]一年來復興農村政策之實施狀況[Ｚ].行政院農村復興委員會秘書處，1934年8月20日編印.

[3]王沿津.中國縣銀行年鑒[K].臺北：文海出版社，1977：14.

[4]瞿仲捷.對縣（鄉）銀行的認識[J].經濟匯報，1940，(9).

[5]中國人民銀行總行參事室.中華民國貨幣史資料[M].上海：上海人民出版社，1991：559.

The County Bank Changes、Disadvantages and Reflection in The Republic of China

SUN Jian-hua

（College of Finance，The Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China）

Abstract： The County Banks in The Republic of China had been the role of supporting regional economic development before the outbreak and the wartime of the war against Japanese aggression，the role overall was not only weak but short-lived，its actual performance was unsatisfactory.Such the problem existed in the County banks as capital weak、credit not solid、 business area small、development of business difficult、can not focus on serving for this objective of “peasant、rural area、agriculture”、difficult to regulatory、risk of operation and vulnerability high，exists also in varying degrees in the management and its supervision of city commercial banks、rural commercial banks、rural cooperation banks、village banks、credit unions in town and rural areas、small loan company and so on at this stage in China.Look at the history of County banks declining and its drawbacks，summarizing their cause，helping to our government reorganizing the financial intermediary system in a County at this stage，developing rural finance、supporting and balancing the development of County economies.

Key words：the republic of china；county banks；defect

[責任編輯 陳麗敏]