做實分稅制

“郡縣治，天下治”是句古話，說的是郡縣虛則國虛，郡縣實則國實的道理，在當代社會也自有道理。在中國歷史上，古往今來，行治運作的重心在上不在下，但政治穩定的重心卻是在下不在上。

財政上同樣如此，在財政上做實了縣市級，就做實了省以下層級政府應盡的職責，也就可以為國民更好的公共產品和公共服務，穩定整個國家的政治經濟秩序。

可是，當今中國走的似乎是相反的路。長期以來，我國政府間的事權劃分往往重視中央與省的關系，而輕視縣市級的地位和作用。分稅制之后，財權、財力層層往上集中，中央政府最重，省級政府次之，縣市級又次之。在整個財力分配過程中，中央和省級所收有了保障，唯縣市級財權、財力偏弱，充其量只能維持最基本的行政運轉，日積月累，逐漸形成“尾大不掉”的巨額債務。常見的現象是，越是不發達的縣市，越是“破罐兒破摔”，揮霍浪費問題就越嚴重，公共服務就越不到位。

地方有財力無財權

我國實行分稅制的主要目的在于扭轉“兩個比重”過低的局面，著眼點在中央政府增加財政收入而非法定中央與地方的財政分配關系，這對于一個集權型國家來說沒什么不對，但是這種體制趨向卻被中下層廣泛延伸，形成了一種市向省、縣向市、鄉鎮向縣的層層往上集中資金的思維邏輯，只要是一級政府，就自認為有權要求它的下級向自己“靠攏”，這就導致了省市地方財政凈結余增加，而縣、市財政赤字增加的局面。

縣市財政困難不是一兩天了，為什么不增強中央轉移支付來解決問題呢？問題不那么簡單。我們雖然一再強調“公共產品的均等化”，卻一直沒有理順專項轉移支付和一般轉移支付的關系。最近筆者在某講座上就有聽者提問，現在有人批評分稅制，認為它導致財政資金向中央集中，因而形成地方財政困難，但也有人認為中央集中財力雖多，但有轉移支付的調節，財政資金還是地方政府比中央政府花的多，您怎么看？我的回答是，這話很盛行，外行一般弄不明白，內行人未向社會做清解釋作。表面看，地方政府確實從中央拿到到了不少錢，但一般屬于專項、專款，不能移作他用，而轉移支付中一般轉移支付的比重又很低，結果地方政府在急需用錢的時候還是沒錢，這差不多就是土地財政的由來。

據某些學者的研究，目前我國中央財政專項項目有213項之多，十分龐雜。專項資金占轉移支付資金總額的比重，2006年達到48.2%。專項資金實行專戶管理，制定專門用途，不能成為地方政府的可支配財力。而地方政府的一般性轉移支付的補足率只有47.3%，大部分資金還得地方自己想辦法。所謂一般性轉移支付補足率，就是實際分配的一般性轉移支付資金總額占全國標準支出大于標準收入的標準收支差額的比重。補足率低，說明享受一般性轉移支付的地方政府的收支缺口大，地方政府提供公共服務的能力就可能受到影響。而且專項資金體現的是中央的政策意圖，不一定合乎地方的實際需要，這就形成了所謂地方政府有財力而無財權的局面。

除了缺錢，縣級財政還存在著另一個積重難返的老問題，即嚴重缺乏獨立性。縣級財政承擔著直接向公民提供公共醫療、養老、失業、義務教育、公共交通等社會福利和社會保障的責任，卻沒有哪怕一項獨立的、穩定的收入來源，可以由自己支配的，自行決定稅基、稅率和征收辦法的稅種，使得縣市政府財源問題更加嚴重，只能仰仗上級政府的轉移支付來度日。又由于縣級財政的大部分收支必須依靠上級財政的轉移支付才能解決，在相當大的程度上就加強的是傳統的“下對上”的依賴性，我們的體制在經歷一段時間的分權嘗試后掉頭回到集權的老路上去并非不可能。

走地方自治之路

一國現代化的過程中，中層的進化是最為艱難，許多國家的歷程都是如此。改革開放30多年，最為曲折艱難、取得進展相對不夠理想的領域正是縣市級這一塊。人們常說的“事權與財權不匹配”在縣市級上表現得最為突出。政府層級多事權不好劃分，反映在財政上就是各級財政支出責任重點分得不清楚，最終形成大部分事權都是多級政府共擔的格局。目前各級政府間相互推諉支出責任，上級政府運用行政手段把支出責任下放給下級政府，卻把財權大量收于自己的掌控之中；下級政府不惜耗費巨量資力“跑部錢進”，要求上級政府大幅度增撥專款以解財政需求，上級給地方專項轉移支付卻要求下級配套相應當的財政資金，如此等等，上下扯皮，大大降低了行政效率，財政資金的浪費和吏治的腐敗，成了中國體制的久治不愈的老大難問題。其結果，只能是中央政府在連年財政收入高增長的背景下依然赤字連連，基層政府的財政自主性下降的趨勢難以改變，不得不走竭澤而漁的斂財之路，大量增加非稅收入，因而各地賣地、收費、罰款現象極為普遍，財政秩序呈現某種程度的亂象。

解開這團亂麻，走地方自治之路方才行得通。地方自治是憲政民主制度的基礎性結構，是一個國家政治制度完善、成熟的重要標志，而實現地方自治，就不能死抱著集權思維不放，分權就是必要和必須的選擇，具體說，就是要明確各級政府的職責和財權，并有確實的預算的支持，賦予地方設置稅種、決定債券發行的權力，并且這一切都必須用法律界定下來。實行地方自治后，中央便不能再隨意干預地方事務，因為那是一種制度所不允許的違法行為，地方政府可以起訴。

地方自治要求構建一個扁平化的財政體制，即實行三級替代五級的體制改革，而且在三級體制中，應該“強兩頭，弱中間”，即上面強中央，下面強縣。強中央，不必說，因為中央承擔著全國財政資源的配置重任，至少眼下的體制，這種集權型的體制還是需要的，至少沒人能更改得了；而強縣，是因為縣離社會、離民眾最近，與民生的關聯最重，全國縣的公共服務普遍搞好了，困擾中國發展的主要問題就能得到有效的緩解。實行縣治改革，公財落實在縣級基層，就很容易與社會公眾的切身利益連接起來，有利于公民參與預算的編制、審議和執行，有利于推開社會更加廣泛的民主監督。

縣市財政改革的前提是稅制改革，解決縣級財政的固定來源問題，否則任何改革都是難以進行下去的，但是到目前為止，還沒有見到我國稅改拿出一個完整的方案和一個明確的時間表，不動產稅的改革也沒到位。還有如何清理行政性收費的問題，哪些費應為稅，哪些費可以由縣鄉政府繼續收下去，由于信息不透明，也不得而知。所以，只有進一步推進稅改，以其為先導進入深層次的縣市層級改革才具有可行性。

化解中央和地方的財政關系難題，最根本的還是推進中國的憲政民主。憲政國家以地方自治為基礎，而地方自治的核心內容是財政自主，其基本特征，是遵奉權利分立的準則以配置和運行中央與地方的財政權力。地方自治制度的源泉，則在于人性尊嚴與個人自由之基本價值。凡是個人能做的，民間團體不要做，凡是民間團體能做的，地方政府不要做，地方政府能做的，中央不要做。越是與人民最為貼近的事務，就越應該由人民自己決定、自我實現，而國家機器，則僅具有工具價值。當地方的財政自主權受到中央侵害時，也要依靠憲政思維解決。真正的分稅制，就是要在中央和地方之間以及地方之間用法律劃定界限，按稅種來劃分財權，注意，是權力的劃分，不是分錢制。地方稅的立法權應寫入憲法或財政基本法，走徹底的法治之路。

（作者系天津財經大學財政學首席教授）