規范性文件的概念及制度建設

摘要：現實生活中的每個法律主體除了要遵守憲法、法律、行政法規、地方性法規、規章等規范性法律文件以外，還要遵守一類常常被我們忽視的規范性文件，即各級各類國家機關發布的決定、決議、意見、細則等。目前，無論是在立法實踐中還是在理論上對什么是規范性文件還沒有形成統一的認知。因此，從規范性文件概念的認識現狀入手，論述規范性文件的概念及規范性文件制度建設等問題。

關鍵詞：規范性文件；概念；制度建設；建議

中圖分類號：D920.9 文獻標志碼：Ａ 文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）14－０183－03

目前，無論是在立法實踐中還是在理論上對什么是規范性文件還沒有形成統一的認知。搞清楚什么是規范性文件會是我們每個法律主體的需要，更是相關出臺規范性文件的國家機關的迫切需要。試想，如果相關國家機關連概念都沒能準確把握，如何在規范性文件的制定、執行過程中做到規范？

一、規范性文件概念的認識現狀

（一）立法實踐中的認識現狀

國家權力機關在相關的法律中提及規范性文件的很少。《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）的第五章對規范性文件的備案審查做了相關規定。從《監督法》第28條至31條的規定中我們可以分析出《監督法》中的規范性文件是指以下四類文件：（1）行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章；（2）縣級以上地方各級人民代表大會及其常務委員會作出的的決議、決定；（3）縣級以上人民政府發布的決定、命令；（4）司法解釋。

與法律中對規范性文件缺乏準確定義相反，在地方性立法中對規范性文件倒是有不少明確界定。在我國，地方性立法包括兩類，一類是由地方人大及其常委會頒布的地方法規；一類是地方人民政府頒布的地方規章。由于各地經濟社會發展的不平衡性等原因，各地針對規范性文件的地方性立法也各異，有的地方出臺了地方法規和地方規章，而有的只有地方規章。但通觀各地立法，只有在地方規章中才有對規范性文件概念的明確界定。如2009年4月頒布的《江蘇省規范性文件制定和備案規定》第3條規定：“本規定所稱規范性文件，是指除規章以外，由本省行政機關依照法定權限和規定程序制定，涉及公民、法人和其他組織權利義務，并具有普遍約束力的各類文件的總稱，包括政府規范性文件和部門規范性文件。”2006年12月頒布的《安徽省行政機關規范性文件備案監督辦法》第3條第2款規定“本辦法所稱規范性文件，是指行政機關根據法律、法規和其他上位法的規定，在其法定權限內制定的，規范行政管理事務、公開發布并反復適用的，具有普遍約束力的文件。”2002年10月頒布的《遼寧省規章規范性文件備案辦法》第2條第3款規定：“本辦法所稱規范性文件，是指各級人民政府及其所屬部門，依照法定權限和程序制定發布的對公民、法人和其他組織具有普遍約束力或者涉及其權利、義務的規定、辦法、細則、解釋等實施對社會管理的文件。”不難看出，在地方規章中的規范性文件一般是指部分行政機關發布的能夠對公民等法律主體權利義務產生影響并能在一定時期內反復適用的文件。

（二）理論中的認識現狀

在字面表達上，有學者稱為規范性法律文件，認為規范性法律文件是以成文法形式表現出來的各種法的形式的總稱；有的稱為一般規范性法律文件，是指一定的國家機關在法定職權范圍內，依照法定程序制定的具有約束力的、要求人們普遍遵守的憲法以外的法律文件的總稱；有的則稱為規范性文件，并且進一步地將規范性文件分為法律性規范性文件和非法律性規范性文件。法律性規范性文件是指行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、國務院部門規章、地方政府規章。非法律性規范性文件是指上述文件之外其他由國家機關制定的決議、決定、命令和司法解釋等。

在內涵上，有學者還把規范性文件分為廣義和狹義兩類。廣義是指包括法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、國務院部門規章、地方政府規章以及其他由國家機關制定的決議、決定、命令和司法解釋等。狹義的“規范性文件”又稱“行政規范性文件”、“行政規范”、“行政規則”，是指行政機關為執行法律、法規、規章，對社會實施行政管理而制定的除行政法規和規章以外的可以反復適用的、具有普遍約束力的決定、命令和行政措施。有人認為規范性法律文件應當包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、規章等法律淵源，是和“非規范法律性文件”①對應的概念。

二、如何準確把握規范性文件的概念

本文認為，要弄清規范性文件的概念，須要從以下幾個方面加以把握：第一，規范性文件的制定主體；第二，規范性文件的內容；第三，規范性文件的普遍約束力。

（一）規范性文件的制定主體

《監督法》和很多的地方性立法對規范性文件的制定主體都有相關規定，但是法律和地方性立法的內容之間甚至地方性立法與地方性立法之間也不盡相同。依照《監督法》第五章中的規定，我國規范性文件的制定主體分別是國務院及其下屬部委、縣級以上地方人大及其常委會、縣級以上地方政府、最高人民法院和最高人民檢察院。

有的地方性立法把規范性文件的制定主體界定為本行政區內各級人民政府和縣級以上人民政府所屬部門（含直屬機構、法律法規授權的具有社會管理職能的組織或者機構）。②有的地方性立法把規范性文件的制定主體歸納為本行政區域內縣級以上地方各級人民政府、設區的市、縣（市、區）人民代表大會及其常務委員會、鄉（鎮）人民代表大會。③有的地方性立法則把規范性文件的制定主體歸納為本行政區域范圍內縣級以上地方人民政府、人民法院、人民檢察院、省及省人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府及其所屬部門、地方各級人民代表大會和常務委員會。

依據上述立法實踐，我們可以看出規范性文件的制定主體主要有：國務院及其下屬部委；縣級以上地方各級人大及其常委會；地方各級人民政府；縣級以上地方政府的直屬部門；各級人民法院、各級人民檢察院；鄉鎮人民代表大會。④

（二）規范性文件的內容

規范性文件的內容必須是涉及公民、法人等法律關系主體的權利和義務。主要表現為三個方面：第一，規范性文件為相關法律主體創設新的義務。第二，規范性文件剝奪相關法律關系主體的部分權利。第三，規范性文件雖不創設義務剝奪權利，但是其實施的結果會影響到相關法律關系主體的權利義務。須要指出的是，規范性文件在一些屬于法律法規規定的權利義務方面是不能涉及的。如涉及行政許可、行政強制、行政征收征用等方面。

在實踐中各級各類機關制定的文件較多，把握哪些文件屬于規范性文件的一個重要依據就是看文件的內容是否涉及公民、法人等法律關系主體的權利義務。如果只是規定了機關內部事務的處理等問題的文件則不屬于規范性文件的范疇。紅頭文件是我國國家機關在處理公務時常用的文書形式。部分紅頭文件只是針對單位內部事務做出了相關規定，不對外發生效力，這類文件就不屬于規范性文件。例如職務任命文件。但是，紅頭文件是否是規范性文件需要從制定主體及其內容等多方面進行綜合判斷，不能一概肯定或否定。

（三）規范性文件的普遍約束力

規范性文件的普遍約束力要求規范性文件的適用對象不是個別人、個別事，而是不特定主體、不特定的事項。即具有抽象性，規范性文件適用范圍內的任何公民、法人以及其他法律關系主體都需要遵守規范性文件的規定。國家機關制定的文件中有一部分是不具有普遍適用性特點的，但是其會影響到相關法律關系主體的權利義務的。如人民法院出具的判決書，行政機關出具的行政處罰告知書等等，此類文件不屬于規范性文件。

規范性文件件的普遍拘束力還有另一種表現形式，即在一定時期內具有重復適用性。有學者把重復適用性和普遍拘束力分離，這樣做是不合適的。依照上文，普遍拘束力表現為對所有公民、法人及其他主體都具有拘束力。那么不同的人在適用規范性文件的時候必然有時間上的差距，這種時間上的差距就是重復性的表現。因此，重復適用性也是普遍拘束力的一種表現形式。

至此，我們可以給規范性文件做一個描述。規范性文件是由一定的國家機關依照法定權限和規定程序制定，涉及公民、法人和其他組織權利義務，并具有普遍約束力的各類文件的總稱。須要指出的是，規范性文件不僅是指行政規范性文件，還包括由地方立法機關、地方司法機關頒布的規范性文件。目前理論界對行政規范性文件關注較多，使得人們誤以為行政規范性文件就是規范性文件的全部。這種看法是不正確的。在搞清楚什么是規范性文件以后，我們需要面對的是如何建立規范性文件制度，解決規范性文件的制定及適用活動中的問題。

三、完善規范性文件制度建設建議

（一）我國的規范性文件在制定及適用過程存在的問題

1.立法滯后，規范性文件的制定及適用沒有統一的法律依據。前面已經說明，在我國目前只有《監督法》有部分內容涉及到規范性文件的備案審查，關于什么是規范性文件；規范性文件的制定主體有哪些；制定程序如何等問題在國家立法中均為空白。在地方性立法中有部分地區制定了關于規范性文件的相關法規或規章。地方性立法存在以下特點：第一，各地方出臺的地方性立法多為《監督法》第五章的配套法規，沒有突破《監督法》的思路，還以規范性文件的備案審查制度為主要內容，沒有以規范性文件整體制度為出發點，并且各個地方的規定之間有很多差異。第二，每個省份都出臺了以省級人民政府為頒發單位的規范行政規范性文件制定及適用的地方規章，也就是說在地方立法中對行政規范性文件以外的其他規范性文件的制定及適用仍然是空白。

2.規范性文件的制定及適用活動不規范。正是因為上述立法缺位，導致實踐中規范性文件的制定及適用較為混亂。沒有制定權限的主體也制定了所謂的規范性文件；有制定權限的主體可能超越自身的權限制定規范性文件；有制定權限的主體在自身權限范圍內隨意制定規范性文件，沒有程序性要求等等。這些混亂在非立法性行政規范性文件的制定及適用活動中表現的更為明顯。

3.對規范性文件的監督機制不完善。《監督法》第五章規定了縣級以上人大常委會是各種規范性文件制定及適用行為的監督機關，部分省份也針對各種規范性文件制定及適用行為出臺了自身的地方性法規，其中也對各種規范性文件制定及適用行為的監督機制作出了相關規定。但縱觀《監督法》以及各地的地方性法規不難發現，這些法律法規對各類規范性文件的制定及適用行為的監督機制都規定的較為籠統，可操作性不強，加之各級人大常委會履行監督權力度有限等人為因素的影響，使得對規范性文件的制定及適用行為的監督沒有落到實處，這種監督有流于形式的危險。

（二）關于制度建設的幾點建議

1.完善規范性文件法律法規體系。依照社會主義法制統一的要求，制定有關規范性文件的專門法律，將規范性文件的概念、制定主體、內容、制定程序、備案審查等內容加以明確。在專門法律的基礎上，可以由國務院制定規范行政規范性文件的制定及適用活動的行政法規，由地方各級人大制定本行政區域范圍內的地方法規作為專門法律的配套。這樣形成的規范性文件法律體系較為統一，避免了各地立法不一致的現象。

2.注重行政規范性文件制度建設，并重點加強對非立法性規范性文件的監督。我國目前規范性文件中以行政機關發布行政規范性文件最多，公民、法人以及其他主體的法律權益受行政規范性文件的影響也最大。因此，行政規范性文件制度建設變得更為重要。行政規范性文件依據其法律效力又可以分為兩類：一類是立法性行政規范性文件；一類是非立法性行政規范性文件。立法性行政規范性文件的形式主要有行政法規和規章。在我國《立法法》中對行政法規和規章已經做出了較為明確的規定。在實踐中由行政法規或規章引發的侵害公民、法人及其他主體的權益的案件很少。相反由非立法性行政規范性文件引發的侵害公民、法人及其他主體的權益的案件卻不在少數。因此，規范性文件的監督重點應當放到對非立法性行政規范性文件的監督上來。

3.以《監督法》為基礎，逐步完善監督機制。依照《監督法》的規定，對規范性文件的監督形式沒有明確是事前審查還是事后審查。實踐中基本以事后的備案審查為主。也就是規范性文件是在報備案時已經發生了效力。部分規范性文件當在實際執行的過程中出現矛盾或問題以后，才可能引起人大常委會的被動審查，這種審查方式能起到多大的實際作用值得懷疑，或者說并不是每件規范性文件都會得到監督。在我國，立法性規范性文件的制定及適用較為規范，但是非立法性規范性文件的制定及適用在事后審查監督的背景下漏洞百出，成為飽受非議的對象。明確事前審查制度是對規范性文件（特別是非立法性規范性文件）監督的關鍵之舉。在非立法性規范性文件發生效力之前由相應的人大常委會加以審查，通過以后再向社會頒布，是解決非立法性規范性文件當前問題的有效手段之一。

我國《監督法》還分別規定了聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告制度；詢問和質詢制度；特定問題調查制度。①人民政府、人民法院、人民檢察院都涉及規范性文件的制定及適用活動，將他們的規范性文件的制定及適用活動納入到專項工作報告制度范圍內是合適的。特別是人民法院及人民檢察院，其工作較為專業，內容相比人民政府較為單一，并且對人民法院人民檢察院制定及適用規范性文件活動的監督較少，因此，完全具備將其涉及規范性文件工作納入專項工作報告制度的主客觀條件。健全詢問和質詢制度、特定問題調查制度是建立規范性文件監督機制的重要壞節，特別是質詢制度是法律賦予人大常委會組成人員監督權的具體體現。如何將《監督法》之規定落到實處，建立規范性文件監督機制，完善規范性文件制度，是關系到每個法律關系主體切身利益的重要問題，是有關國家機關不可推卸的責任。

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